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从司法过程到组织激励:行政公益诉讼的中国试验

摘要:行政公益诉讼制度经过两年的政策试点,已被正式吸纳至《中华人民共和国行政诉讼法》的条文中,各地涌现出的创新政策、典型案例以及试点议程均值得总结分析。通过实证分析发现,行政公益诉讼试点所采取的压力控制模式具有制度优势,但也带来一定的消极效应;检察建议作为诉前程序,在行政公益诉讼过程中起到了节约司法成本的过滤功效;从司法裁判的角度来看,针对“不履行法定职责”现象,行政公益诉讼在法解释学运作上遭遇了诸多困境。但从监管型国家的视角观察,在社会性监管领域尤其是环境监管中,行政公益诉讼在实践中显现出组织激励和政策聚焦的制度潜能,使得行政机关的“法定职责”得以运动式模式履行。而且,相比于官僚考核、督察约谈等科层制内部控制手段,行政公益诉讼具有更大的法治化发展空间。未来,需要提前应对国家监察体制改革对检察机关主导下行政公益诉讼制度的冲击,与传统主观诉讼的框架进行妥当衔接,并进一步试验推广行政公益诉讼在社会性监管领域中的政策聚焦功能。

关键词:行政公益诉讼;检察建议;政策试验;组织激励;运动式治理


自20世纪90年代行政诉讼制度创设以来,行政公益诉讼一直是行政法学界探讨与热议的话题,[1]并在2014年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)修订前达到高峰。但既有的行政公益诉讼研究仅局限于学理探讨与沙盘推演,其理论构想尚未经过司法实践的检验。[2] 2014年《行政诉讼法》的修订提供了一个前所未有的契机,但是由于种种原因,行政公益诉讼制度最终并未被吸纳至该法的正式条款中。直到十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,行政公益诉讼制度才得以在《行政诉讼法》之外,以政策试点的方式进行制度探索。

2015年7月1日,全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,正式授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,试点期限为两年。2015—2016年间,最高人民检察院、最高人民法院先后颁布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,对试点期间行政公益诉讼的诉前程序、庭审程序等事项进行了规范。此外,获得授权的试点省份检察院也纷纷通过“试点工作实施方案”和“公益诉讼案件办案指引”的形式出台了大量规范性文件,对基层检察院提起行政公益诉讼的程序性事项予以规范。经过两年的试点,2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》,在《行政诉讼法》第25条后增加一款作为第4款,正式将行政公益诉讼纳入行政诉讼法的规范体系。随后,作为制度配套,最高人民法院、最高人民检察院出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对行政公益诉讼条款的程序适用问题做出了具体规定。至此,经过地方政策试点和中央统一立法的吸纳,行政公益诉讼成为正式的制度装置。

在对试点期间出现的典型案例和各地试点政策进行解释的基础上,本文将围绕以下问题展开讨论:(1)行政公益诉讼试点所采取的压力控制模式产生的正/负面效应及其影响;检察建议作为诉前程序所起到的过滤作用;(2)行政公益诉讼对“不履行法定职责”的司法裁判过程及背后特殊原理;(3)行政公益诉讼对社会性监管事项产生的组织激励和政策聚焦功能。

一、行政公益诉讼的试点特征及其政策效应

政策试点模式作为我国司法改革的常见机制,[3] 在行政诉讼的政策演进中被广泛运用,行政诉讼的传统试验模式下,地方法院被赋予较强的裁量权限与变通空间,[4] 但以检察系统为主导的行政公益诉讼政策试点,则体现出了严格的层级控制与政治拘束特征。

第一,公益诉讼设定了严格的逐级分层试点机制。按照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权试点地区确定为北京、吉林、安徽等13个省、自治区、直辖市,其他未获得授权的地区并不能自行开展试点。同时,在获得授权的这十三个省、自治区、直辖市内部,各地的省级人民检察院又挑选了个别地市进行选择性试点,例如,江苏省人民检察院确定了南京、苏州、常州等7市作为试点地区;《吉林省检察机关关于开展公益诉讼试点工作的实施方案》确定长春、四平、白城、通化等地作为试点地区,并规定“长春市院重点在土地资源和国有资产管理领域,吉林市、四平市院重点在水资源保护领域,白城市院重点在草原生态保护领域,通化市院重点在药品安全领域进行公益诉讼试点突破”。总体而言,行政公益诉讼试点具有明显的分层控制特征,从最高人民检察院到省级和地市级人民检察院均遵循了层层授权、分层把控的逻辑,非试点地区的检察院未经授权不允许随意开展行政公益诉讼工作。

第二,基层人民检察院能否针对个案提起行政公益诉讼,需要通过层级审批获得上级许可。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条规定:“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当层报最高人民检察院审查批准。人民检察院审查批准公益诉讼案件,应当自收到案件请示之日起一个月内办理终结。有特殊情况需要延长的,报经检察长批准”。由于中央在行政公益诉讼试点过程中秉持严格控制案件数量的政策理念,相关案件需要经过多重程序的筛选过滤,最终能够进入诉讼程序的案件可谓凤毛麟角。[5] 尽管最高人民检察院后来将审批权限下放至省级人民检察院,但是层层严格把控的逻辑仍然贯彻始终。

第三,在对试点个案进行严格筛选控制的前提下,中央尤其是诸多试点省份通过约谈、问责等政治机制对试点工作进行督促,并设置了案件量化分配指标。[6] 例如,广东省人民检察院首创分片督导的办案模式,通过指定专人以实地考察、案件指导等方式,定向对6个试点地区的线索收集、案件办理及执行情况进行全程督导;广东省人民检察院还以成立公益诉讼领导小组的方式,约谈未按时完成试点任务的市级检察院检察长。[7] 吉林省人民检察院则专门制定了《公益诉讼试点工作推进不力问责办法》,对试点工作推进不力、不能完成既定工作目标的检察长进行问责。[8]

这种政治控制与压力推进下的行政公益诉讼试点模式优势与劣势并存。其优势在于,能够充分发挥检察系统内部的政治动员机制,试点单位通过成立工作领导小组等方式,集中动员系统内部的各种资源,[9]将行政公益诉讼作为近期工作的优先事项,规避常规模式下可能遭遇的各种阻力,从而高效地完成试点任务。例如,广东省各级人民检察院成立了试点工作领导小组和专项小组,安徽省人民政府则成立了行政公益诉讼工作联席会议,统筹协调解决行政公益诉讼中的重大问题,加强指导和督促检查。[10]其劣势则在于,试点过程中严格的政治把控挤压了试错空间,在一定程度上丧失了政策试点本应具有的灵活性优势,从而阻碍了试点过程中相关法律难题的发现和解决。这些难题包括但不限于:如何处理检察机关作为诉讼当事人和法律监督者之间的身份冲突;[11] 行政公益诉讼中的证据规则与证明标准问题;检察机关是否及如何承担的败诉后果,等等。由于检察机关在行政公益诉讼中具有绝对支配地位,这些本应在试点过程予以试错和讨论的问题在不同程度上被遮蔽。此外,这种严格的诉讼试验模式大大压缩了法院的司法裁量空间,导致行政公益诉讼中裁判说理与规范续造能力的不足。

二、 检察建议作为行政公益诉讼的过滤装置

在行政公益诉讼的政策试点中,中央着重强调了检察建议作为诉前程序的重要性,并对诉前检察建议的程序规范作了详细布置。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定,“在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院”。第41条规定,“经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼”。基于此,行政公益诉讼试点中大量的行政违法行为是通过诉前检察建议机制予以解决的,真正进入诉讼过程中的案件很少。[12] 这是因为,检察建议有行政公益诉讼作为后盾,对行政机关具有一定的客观威慑力。此外,将一部分行政公益诉讼案件通过诉前程序解决,还有节约司法成本的考虑。对于检察建议作为行政公益诉讼诉前程序的必要性以及节约司法资源的功能,最高人民检察院在指导性案例中也有明确的阐述。例如,在“福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案”中,最高人民检察院在判例要旨中强调指出:“检察机关提起行政公益诉讼,必须严格履行诉前程序。提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。诉前程序主要目的在于增强行政机关纠正违法行政行为的主动性,也是为了最大限度地节约诉讼成本和司法资源。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,不仅是检察机关提起公益诉讼工作的重要内容,也是公益诉讼制度价值的重要体现。只有当行政机关应当纠正而拒不纠正,坚持不履行法定职责,致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的,检察机关才应当提起行政公益诉讼”。[13]

《中华人民共和国人民检察院组织法》中并没有涉及检察建议的内容,但《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(高检发[2009] 4号)第5条以列举方式规定了检察建议的适用情形,[14] 该文件第8条进一步规定:“人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况,必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的,人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况”。应当说,检察建议涵盖的领域范围十分广泛,同法院的司法建议制度相类似,检察建议亦可视为检察系统参与社会治理的一种创新机制,有助于提升其在整个国家官僚系统中的地位。[15]尽管检察建议与司法建议一样缺乏法定意义上的强制拘束效力,[16] 但其作为一种法律监督手段,并基于检察机关自身拥有的强势地位,其实际激励效果与司法建议不可同日而语,尤其是在行政公益诉讼中,检察建议不仅有诉讼作为后盾,还有检察机关的职务犯罪侦查权作为威慑。如果行政机关不采纳检察建议或者对违法行为整改不力,且行政机关及工作人员涉嫌受贿、玩忽职守、滥用职权等行为的,检察机关将依法启动刑事侦查程序。[17] 这也是检察建议相比于法院的司法建议而言,更具有强制激励效果的一个重要缘由。

行政公益诉讼的地方试点实践中,地方各级检察院为了增强检察建议的效果,通常还会增加诸多带有政策试点性质的程序装置。其中最典型的是检察约谈机制,亦即通过对行政机关负责人进行约谈的方式,来强化检察建议的效果。例如,《吉林省检察机关行政执法监督约谈暂行办法》第14条规定,“人民检察院提出检察建议后,行政机关在规定期限内对检察建议未予回复,不认真整改、违法行为处于持续状态或违法结果没有纠正,人民检察院认为确有必要的,可以约谈行政机关相关负责人。人民检察院应当向被约谈行政机关就落实检察建议提出具体整改要求。行政机关应当提出具体整改措施并向检察机关通报整改情况”。[18]

除检察约谈外,一些地区还创设了诉前圆桌会议机制,通过圆桌会议的方式督促行政机关尽快落实检察建议的内容。[19] 可以说,地方各级检察机关在贯彻中央改革意图的同时,通过创设的检察约谈、诉前圆桌会议等程序试验装置,极大地提升了检察建议的拘束力,使得诉前检察建议有效发挥过滤筛选功能,大多数行政公益诉讼案件并没有进入到法院庭审阶段,而是通过诉前程序得以解决。[20] 《行政诉讼法》2017年修订时增加的行政公益诉讼条款以及相关司法解释同样十分强调检察建议的过滤功能。可以预见,今后绝大多数行政公益诉讼争议,仍将主要通过诉前程序予以化解,进入庭审程序的案件仍然是少数。但是,行政公益诉讼检察建议制度的运作流程,需要更为具体化的规范文件予以指导,并提升其法律拘束力,同时需要及时总结和吸收检察约谈、诉前圆桌会议等行之有效的制度创新,将这些具有试验色彩的程序政策予以固化。当然,对于检察建议制度而言,更重要的议题是如何设计诉前程序与诉讼程序之间的衔接机制;毕竟,不可能所有的案件都能够借助诉前程序予以解决,检察建议与正式庭审程序之间仍需建立合理的衔接通道。因此,行政机关收到诉前检察建议后是否及时履行法定职责,往往会成为行政公益诉讼双方争议的焦点问题,[21]也是检察建议程序转入正式诉讼程序的关键议题。

三、行政公益诉讼中的“不履行法定职责”判断标准及其困境

按照《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的部署,行政公益诉讼的试点范围对象主要是“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不履行法定职责”,针对行政机关尤其是环境行政机关不履行法定职责的现象,行政公益诉讼试点倾注了较多的资源。如前所述,由于试点过程中对于检察建议的重视,大量案件没有进入行政诉讼的实体审查程序。但通过梳理行政公益诉讼的有关判决书不难发现,判断法定职责履行与否,是多数案件审理的核心。尤其是最高人民检察院陆续出台的指导性案例,为地方各级人民检察院的试点操作提供了规范化的判断标准。

(一)“行政过程”与“后果主义”:两类判断标准

关于“不履行法定职责”,最高人民检察院的指导性案例提供了两种判断标准。第一种标准可称为“行政过程标准”,即将法定职责的履行视为一系列连续性的监管行为,行政机关在任何一个环节的失职而导致公共利益受损,都可能构成“不履行法定职责”。以行政处罚为例,行政机关作出的行政处罚到后续监督再到申请强制执行,均被视为行政过程中的法定职责,故法定职责不仅包括初始的处罚行为,也涵盖后续监管义务。例如,在“湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案” [22] 中,检察机关认为:“负有监督管理职责的行政机关对侵害生态环境和资源保护领域的侵权人进行行政处罚后,怠于履行法定职责,既未依法履行后续监督、管理职责,也未申请人民法院强制执行,导致国家和社会公共利益未脱离受侵害状态,经诉前程序后,人民检察院可以向人民法院提起行政公益诉讼”。

第二种标准可称为 “后果主义标准”,即行政机关是否履行法定职责的核心判断要素是行政相对人违法行为是否停止这一事实结果。例如,在“贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案”[23]中,检察机关的态度是:“环境保护执法是一项连续性、持续性强的执法工作,检察机关在判断行政机关是否尽到生态环境和资源监管保护的法定职责时,行政相对人违法行为是否停止可以作为一个判断标准。行政机关虽有执法行为,但没有依照法定职责执法到位,导致行政相对人的违法行为仍在继续,造成生态环境和资源受到侵害的后果,经人民检察院督促依法履职后,行政机关在一定期限内仍然没有依法履职到位,国家和社会公共利益仍处在被侵害状态,人民检察院可以将行政机关作为被告提起行政公益诉讼。”

当然,“行政过程”标准与“后果主义”标准并非相互排斥,而仅是侧重角度不同;即便是“行政过程”标准中也夹杂着“公共利益未脱离受侵害状态”这样的带有“后果主义”色彩的内容。需要指出,最高人民检察院指导性案例的功能主要在于指导与拘束下级人民检察院的行政公益诉讼行为,从中衍生的判断标准并不必然被法院承认和吸纳,这与最高人民法院指导性案例的效力存在显著区别。[24]事实上,在现有的两种标准下,检察机关是否侵蚀了行政机关的监管工具选择权与程序判断裁量权,[25]如何明确公共利益未脱离受侵害状态的判断标准,最高人民检察院指导性案例并未提供清晰的答案。

(二)公益诉讼模式下“法定职责”履行判断的特殊性及其根源

从法院裁判角度的观察,以当事人权利保障为核心的普通行政诉讼案件中,不履行法定职责的司法判断已经形成了较为体系化的裁判基准。[26]对此有学者认为,中国基层法院在涉及行政不作为的司法案件中,已逐步发展出“作为义务源自何处”“有无现实作为可能”“是否已经作为”3种判断基准,并通过个案中对“危险预见可能性”“避免损害发生可能性”“公权发动期待可能性”的权衡,初步构建了危险防止型行政不作为的裁判框架。[27] 随着《行政诉讼法》的修改和个案经验的积累,行政诉讼理论对“不履行”的分类和“法定职责”的界定也愈发精细化,[28] 然而,“不履行法定职责”的裁判构架建立在以当事人权利保障为核心的传统行政诉讼体系之下,行政公益诉讼案件中,法院对“不履行法定职责”判断要件的规范分析较为粗糙,对行政机关的裁量边界语焉不详,而更多的是通过确认违法的方式重申检察机关判断标准的正确性。由于行政公益诉讼试点的政治控制,筛选出的个案通常都经过双方预演与合意,[29] 从而使法院难以充分展开对“不履行法定职责”的规范分析。与此同时,各级法院对“履行法定职责”的司法裁判,倾向于采取较为严格的事后履责义务要求。例如,在“甘肃省玉门市人民检察院诉玉门市林业局行政公益诉讼案”[30]中,法院判定:“被告作为对森林资源的保护、利用和更新实施监督、管理的行政主管部门,其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责,通过持续有效的监督管理,促使被毁林地修复到生态公益林建设所要求的标准”。这种高强度事后履责义务,[31] 可理解为法院对行政监管行为司法监督的延展,即将个案裁判中的司法约束效果尽可能延长,而不仅局限于确认判决的合法性判断。

必须指出的是,尽管行政公益诉讼个案中的法解释学意味相对不足,但行政公益诉讼对“法定职责”的履责界定,更多强调的是监管层面上的政府法定义务,这与普通行政诉讼中“不履行法定职责”的司法判断存在显著差异。[32] 如果说,主观诉讼模式下“履行法定职责”裁判源自诉讼当事人权利保障的需要,可以通过司法层面的规范操作予以解释,那么,公益诉讼模式下的“履行法定职责”裁判则带有鲜明的中国特色,中国特有的行政体系、分权格局与官僚组织激励模式,使其不再仅仅是一项法律内部的规范解释命题。

从外部视角观察,行政公益诉讼中行政机关难以履行法定职责有多重原因。首先,环境保护等社会性监管职责的履行受到诸多因素的影响,尤其是“条块”关系的制约冲突,使得作为“条”的行政机关在组织资源、财政资源上相对匮乏。最明显的体现是,基层政府辖下的行政机关需要将主要精力投放于各类“中心工作”上,[33] 其自身法定职责反而退居次要地位,法定职责的履行需要借助作为“块”的地方政府予以统一协调,这些客观条件制约,使得“不履行法定职责”并非完全基于行政机关的主观意愿,这种现象在行政公益诉讼案件中已经有所体现。[34] 其次,随着立法逐渐完备,相关立法为行政机关履行法定职责配备了诸多监管工具,但依然存在监管工具与监管目标之间的不匹配,特定监管工具的运作存在客观制约等难题,这反而可能加重法定职责的履行难度,譬如环境监管领域,为了配合新修订《中华人民共和国环境保护法》的实施,环保部颁布的4个配套方法为各级环境监管部门提供了按日连续处罚、查封扣押、停产整治等具有较强威慑力的监管工具,但这些新型监管工具的运转并不顺畅,[35] 一方面,这些监管工具往往受到更为严格的行政程序拘束,运行成本亦十分高昂,另一方面,检察机关往往要求行政机关穷尽或者径直采取较高威慑力的监管工具,但频繁采用较高威慑力的工具未必能够实现环境治理的长远目标,反而可能导致市场主体的对抗心理,不利于自我监管体系的形成。这种强制要求也可能侵蚀行政机关对于监管工具的选择权,从而给履行法定职责的司法裁判带来困难;最后,地区经济水平差异造成的监管资源不均衡现象,[36] 客观上也导致法定职责的履行判断标准难以量化统一,经济落后地区未必能够照搬移植经济发达地区的较高标准。这些法律规范之外的政治经济因素,导致行政公益诉讼对“履行法定职责”的司法判断更加复杂。

从另一个角度观察,尽管检察系统主导的行政公益诉讼在法律适用与规范续造上存在一定的缺陷,但是能够产生足够的外部激励效果,在“地方政府负总责”的压力传导机制下,[37] 迫使行政机关及其所属的地方政府集中行政资源开启议程设置,督促地方政府以运动式治理模式履行相关法定职责。这无疑是行政公益诉讼在中国特有的组织激励结构下所产生的一项特殊的政策聚焦功能。

四、 “法定职责”的运动式履行:行政公益诉讼的组织激励与政策聚焦功能

如前文所述,行政公益诉讼在法解释学层面尚未形成成熟的裁判标准,却在事实层面塑造出较强的组织激励与政策聚焦效果,这在环保行政公益诉讼中尤为典型。[38] 那么进一步的议题便是,环境保护等社会性监管事项中不履行法定职责的普遍现象,背后反映了何种制度原理?行政公益诉讼在其中发挥的组织激励功能,相比传统官僚体系内部改革模式有何不同?行政公益诉讼这种特殊功能未来前景如何?

(一)社会性监管失灵理论与官僚体系内部改革模式

对于社会性监管领域的监管失灵现象,学界存在诸多阐释理论。周黎安创设了“行政发包制”理论,来解释当代中国社会性监管为何表现欠佳,按照其理论,根源是行政发包制和政治锦标赛的积极作用同时被抑制所造成,“一方面,隶属于社会性规制领域的政府服务,如质量监管、安全生产和环境治理等,长期以来在地方官员的考核指标体系中并不重要,经常是被经济发展任务牺牲的对象,成为政治锦标赛的受害者;另一方面,社会性规制体系通常需要严格的法律规则、程序和精细化管理、长期持续的监管,然而规则程序、精细化规制和严格执法均是行政发包制的软肋”。[39] 具体到环境监管领域,李侃如认为当代中国政府管理体制中职权划分和激励结构这两个关键因素影响了环境政策执行效果,条块结构以及经济发展优先的激励模式,使得环保政策的地方执行力严重不足。[40] 冉冉同样解释中央政策到地方落地过程中,政策执行层面的利益多元化、激励结构失败等因素,如何导致中国地方环境政治中的政策执行偏差现象。[41] 瑞秋?斯特恩则创设了“政治不均衡”(Political ambivalence)这一概念,阐释当代中国围绕环境监管议题上的政策差异以及不协调现象,“中央对于维护环境与发展经济之间的矛盾心理塑造了大量冲突性的监管政策,尤其在国家科层系统内部,政策过程中分散化、多层级官僚体系的介入带来了政策失真、信号冲突与不确定性风险”。[42] 可以说,诸多理论从组织社会学角度,论证了央地关系下科层制组织激励机制的错位,如何导致环保等社会性监管事项无法获得充分的行政资源保障。

针对环保治理中的条块冲突与监管失灵现象,国家希冀通过“条块”结构与激励机制的调整,借助垂直管理体制改革、调整晋升考核指标以及增强约谈督察等官僚体系内部改革措施,实现对环境保护等社会性监管事项的政策聚焦目的。垂直管理体制一直被视为解决当代中国条块冲突的组织改革范式,[43] 近年来,环境监管部门的垂直管理体制改革成为国家层面环保政策的改革方向。[44] 与之呼应,调整官僚考核指标与增强约谈督察手段则有助于更为直接地实现政策聚焦功能。中央通过绩效考核形成的晋升压力,对地方官僚形成了重要的激励与监督效应,[45] 譬如环保考核指标的权重调整,将有助于改变行政发包体系下地方各级官僚的行为模式,实现中央环保政策的向下贯彻执行。[46] 在组织激励事项上,国家还进一步通过督察约谈等手段,[47] 动态化地调整地方政府的关注重心,从而确保官僚考核等机制的真实有效性。可以说,无论是垂直管理体制改革、官僚考核指标调整还是督察约谈机制,均是传统科层制内部的激励改革手段。

(二)政策聚焦与组织激励:作为外部激励的行政公益诉讼

与官僚考核、督察约谈等科层制内部改革机制类似,行政公益诉讼在生态环境和资源保护领域的运作,同样起到督促监管政策执行的激励功能,但与上述内部机制相比,行政公益诉讼是以一种外部化的制度增量模式,以司法手段促使地方监管资源的聚焦。中国现代监管型国家的建构过程中,为了增进监管结构的多元化,尤其在环保等社会性监管领域中不断有新的制度变量涌入,[48] 检察机关主导的行政公益诉讼装置可视为监管体系衍变进程中的一项制度增量,用以削减经济分权背景下“地方发展型政府”模式[49]对于社会性监管事项的负面影响。

从社会科学的视角,行政公益诉讼借助检察机关这一强势部门,能够有效提升环境监管等社会性监管事项在地方政府行政活动中的序列座次,[50] 迫使地方政府开启议程设置,激励地方政府及时集中调动人力、组织、财政等行政资源,通过成立领导小组、开展专项整治、联合执法等运动式治理方式,[51] 来督促地方政府履行环境监管的“法定职责”,规避日常监管过程中的执行怠惰、权责不清与行政碎片化现象,[52] 这种制度功效在行政公益诉讼案件中已有明显体现。[53]

相比督察、约谈等科层制内部手段,行政公益诉讼的组织激励与政策聚焦功能具备独有优势。首先,检察系统主导的行政公益诉讼在信息获取上更加敏锐多元。除了检察机关内部的行政违法线索移送机制之外,[54] 各地通过试点,还建立了检察机关与行政机关之间的沟通协调与信息通报机制,尽可能地避免信息不对称现象,譬如《吉林省人民检察院、吉林省环保厅关于在生态环境保护工作中加强协作配合的若干意见》中提到要“建立环境执法和行政检察监督信息通报机制……环境保护部门要与检察机关加快建立省市县三级信息共享平台,加强环境保护相关信息的通报,预防并及时制止重大环境损害事件的发生。”[55] 广东省检察院与省环保厅签署《关于在办理环境公益诉讼案件工作中加强协作的实施办法》中,亦规定了检察机关与环保部门工作联动机制和案件信息通报制度。行政公益诉讼的这些创新政策体现出督察、约谈等传统科层制手段所不具备的信息优势。

其次,通过行政公益诉讼启动的政策聚焦功能,具有法律解释与规范续造的发展空间。尽管试点期间对于“履行法定职责”的规范解释相对不足,但随着个案积累,行政公益诉讼政策聚焦功能的启动机制将愈发法定化与规范化。这种趋势已显端倪,如前文所述,法院愈发强调一种较高强度的事后履责义务,这类较高强度的义务判断,有助于针对地方政府形成法定化的激励与示范效应,这与高度政治化运行的督察、约谈机制形成鲜明对比。

最后,通过行政执法监督、检察建议与行政公益诉讼三者之间的联动机制建设,有望实现从运动式治理趋向常规治理模式的变革。现阶段行政公益诉讼开启的组织激励与政策聚焦功能,仍以“法定职责”的运动式履行模式为主,尽管见效快但也失效迅速,[56] 随着压力系数消退,社会性监管失灵现象可能又将旧态复发。[57] 但与约谈、督察等短期激励模式相比,行政公益诉讼的优势在于,通过结合行政执法监督以及检察建议活动,能够尽可能地延长对于地方政府监管政策的激励时效,从而使得“不履行法定职责”的司法治理与组织激励模式更趋于常规化。

五、行政公益诉讼的制度走向及前景

进一步关注的是,2017年《行政诉讼法》修改后,行政公益诉讼条款不仅对原告资格进行严格限定,而且对案件适用类型予以扩展,加大了在社会性监管领域的推广试验,另外司法实践中不断引入异地管辖模式,来提升法院裁判的中立性。这些发展变化预示了行政公益诉讼制度的未来走向,相关制度设定能否弥补司法裁判过程中的缺陷,并增强组织激励与政策聚焦的事实功能,需要分别予以探讨。

(一)司法裁判的功能回归与异地管辖模式的引入

如前文所述,行政公益诉讼试点采取的压力推进与政治控制模式,使得诉讼程序中检察机关占据主导地位,法院的角色相对弱势,持有诉讼当事人与法律监督者双重身份的检察机关较难败诉,现有试点案件也印证了这一判断。[58]

消极角度来看,行政公益诉讼中检察机关所处的政治优势地位,导致了司法裁判中立性相对不足,个案中裁判说理匮乏,尤其对于“不履行法定职责”的构成要件、行政机关的裁量边界以及“公共利益未脱离受侵害状态”判断标准等议题,现有案件缺乏详细论证,并且,行政公益诉讼模式下证明责任、证据规则以及上诉规则的运作也缺少实践检验。2017年,行政公益诉讼条款被《行政诉讼法》修订吸纳之后,能否嵌入传统行政诉讼框架体系之下,一定程度上取决于检察机关如何合理处置诉讼当事人与诉讼监督者之间的身份冲突,让法院真正发挥居中裁判之功能。值得注意的是,行政公益诉讼采取异地管辖模式的情形逐步增多。[59] 法院如何摆脱行政区域内地方官僚政治体系的干涉,这作为“嵌入式司法”的传统话题,[60] 同样会体现在行政公益诉讼过程中。异地管辖模式有助于地方法院摆脱来自检察系统与行政机关的双重压力,也为各级法院探索规则适用问题提供了更为灵活的空间。

(二)原告资格的国家垄断模式及其策略考量

《行政诉讼法》修订之前,有学者提出应将起诉资格扩展至私人或社会组织,[61] 打破检察机关对于行政公益诉讼原告资格的国家垄断。然而修订后《行政诉讼法》第25条第4款将原告资格仍然严格限定为检察机关。这种立法限定存在诸多考量因素:一方面,检察机关主导模式确实存在先天优势,譬如有学者认为,“相较于社会组织,检察机关在行政诉讼中更敢于主张其诉求,而且可行使调査取证等权力,能更充分地掌握行政机关的违法证据,督促行政机关纠正违法行为,从而提高司法治理效率”。[62] 另一方面,除了机构优势上的考虑,这种限定可能更多基于对社会组织主导模式的担忧,毕竟行政公益诉讼带有一定的政治敏感性,国家并不愿意让民间社会组织过分干涉其中,这符合长久以来国家针对社会组织的控制原则,[63] 譬如在环境民事公益诉讼中,“基于对草根环保组织、公益律师的不信任与社会稳定的隐忧,国家更倾向于借助检察院或者带有官方背景的协会组织来驱动环保公益诉讼程序,将公益诉讼模式限定在国家内部体系的可控局面之下”,[64] 同理,行政公益诉讼也有类似的考虑因素。此外,进一步的担忧则是,允许社会组织乃至私人提起行政公益诉讼,可能导致滥诉风险[65]与“司法信访化”之虞。[66]

尽管如此,行政公益诉讼被严格限定为检察机关主导的单一模式,也使得传统行政诉讼脱嵌出国家—社会的二元框架,[67] 并衍生出国家体系内部的权力竞争与分割控制范式,使其司法适用与未来走向增添了不确定性。

(三)社会性监管案件类型的扩展与锚定

案件类型而言,行政公益诉讼试点阶段主要集中在生态环保领域,并伴有少量国有资产保护、土地使用权出让案件。2017年修订后的《行政诉讼法》第25条第4款将案件类型拓展至食品药品安全监管领域,契合了学者之前的修法建议。[68] 另外,行政公益诉讼条款尽管采取了列举模式,但“等领域”的表述方式,为案件类型的进一步扩张提供了法解释可能。从组织激励与政策聚焦的角度,食品药品安全监管与环保监管均属于地方行政资源配置薄弱的社会性监管事项,食药安全监管在基层同样存在日常监管能力不足的困境,[69] 通过行政公益诉讼有助于督促基层政府以跨部门的组织动员模式,高效集中地开启食品药品安全监管议程。对于同属于社会性监管谱系的安全生产领域,也存在通过行政公益诉讼实现政策聚焦的可能,尽管尚处于制度筹备阶段,但亦具备较大潜力。[70] 与之完全不同的是,土地使用权出让案件则几乎不存在激励不足的问题,不履行法定职责现象往往是“地方发展型政府”模式下都市经营逻辑与政企合谋的产物,[71] 尽管试点阶段也有部分案件出现,[72] 但检察机关很难通过行政公益诉讼发挥较强的拘束作用,并且随着监察委员会对于职务犯罪侦查职能的拆分,将会更加削弱检察机关在此类案件中的监督能力。长远来看,行政公益诉讼案件类型应当尽可能锚定在社会性监管领域,而不应过分扩张泛化。

六、结语

概言之,行政公益诉讼制度从诉前建议与诉讼程序的司法过程,再到组织激励与政策聚焦功能的制度链条中,对于“不履行法定职责”的界定,目前尚未生成清晰的司法判断标准,这的确是行政公益诉讼现阶段体现出的局限,与此同时,行政公益诉讼在事实效果层面,却也呈现出政策聚焦与组织激励的巨大潜能,使得“法定职责”的履行模式,表现为地方政府动员主导的运动式履行特征。这不仅从外部视角丰富了“履行法定职责”的法解释学内涵,也引导出分权发包背景下中国行政公益诉讼蕴含的独有功能。

中国行政公益诉讼制度的进一步发展探索,需要重点关注如下议题,首先,行政公益诉讼的特殊功能应置于中国监管型国家的构建背景下予以审视。[73] 行政公益诉讼装置可视为监管多元主义的一环,[74] 用以消解经济分权格局对于社会性监管事项的负面影响。检察机关为主导的行政公益诉讼机制,能够尽可能减少信息不对称现象,降低政策聚焦的恣意性与偶然性,并最终形成相对法治化的组织激励功能。因此,行政公益诉讼有必要继续通过政策试验模式,进一步加强在食品药品监管、[75] 安全生产监管等领域内的推广,加速当代中国监管型国家的建构进程。

其次,检察机关主导的行政公益诉讼需要应对监察委员会的改革冲击。伴随监察委员会的改革部署,检察机关将面临机构撤并、人员转隶、功能转型等一系列改革议题,[76] 尤其是传统法律监督职能面临重塑革新,[77] 行政公益诉讼在其中将扮演愈发重要角色。但与此同时,监察委员会将原属于检察部门的职务犯罪侦查等权限收回后,将使得行政公益诉讼案源渠道、适格案件类型、内部衔接机制以及检察建议的威慑效果等事项发生重大变化,[78] 传统案源渠道与适格案件类型均会被限缩,内部衔接机制将变为外部协调机制,检察建议威慑效果也将大为降低,这些变化是否会就此削弱行政公益诉讼的政策聚焦与组织激励功能,值得进一步观察。

最后,行政公益诉讼需要考虑如何与传统主观诉讼框架进行精密对接。长期以来,行政诉讼作为以权利救济为核心的主观诉讼机制,其制度架构存在诸多弊端,[79] 行政公益诉讼被认为可以弥补主客观诉讼模式割裂的缺陷,并缓解行政诉讼的内在冲突与张力。[80] 但从制度细节上考虑,今后《行政诉讼法》的整体运作中,如何处理行政公益诉讼与主观诉讼模式在原告资格、证据规则等具体事项上的差异,有效地避免两种模式下的规则适用冲突,仍需更为精细化的制度设计。

From Judicial Process to Organizational Incentive: Administrative Public Interest Litigation in China

Abstract: After two years of policy experiments in administrative public interest litigation, so many innovative policies, typical cases and the policy experiments agendas are worth in-depth discussing. It is not difficult to find out that the pressure control mode adopted by the policy experiments has comparative advantages, but also brings some negative effects. The procuratorial proposal has taken the effect of saving judicial cost as the pre-litigation procedure in administrative public interest litigation process; In view of the phenomenon of “statutory duties default”, administrative public interest litigation has encountered many difficulties in the operation of legal interpretation; In the case of social regulation, especially in environmental regulation areas, administrative public interest litigation plays a potential role of policy focus with greater legal development space, and it is more effective than cadre evaluation system, administrative inspectors and other bureaucratic internal control means. For the future development of administrative public interest litigation, Firstly, it is necessary to deal with the potential impact of national supervision committee reform on the administrative public interest litigation system which is controlled by Procuratorate. Secondly, It’s needed to discuss how administrative public interest litigation co-exsit with traditional “administrative litigation law” framework. In the end, the policy focus function of public interest litigation in social regulation areas, should be placed under the background of China’s regulatory state, and further extended to food and drug safety regulation, safe production regulation and other typical regulatory areas.

Key Words: Administrative public interest litigation; Procuratorial proposal; Policy experiment; Organizational incentive; Campaign-style enforcement

注释:

* 卢超,法学博士,中国社会科学院法学研究所副研究员,研究领域:政府规制、行政诉讼、法社会学。

[1] 代表性成果参见王太高:《论行政公益诉讼》,《法学研究》2002年第5期;于安:《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》,《法学》2001年第5期;林莉红、马立群:《作为客观诉讼的行政公益诉讼》,《行政法学研究》2011年第4期;章志远:《行政公益诉讼热的冷思考》,《法学评论》2007年第1期。

[2] 此期间大多数论述是从立法论的角度,建议行政诉讼修法过程中将公益诉讼制度吸纳其中。参见杨建顺:《行政诉讼法的修改与行政公益诉讼》,《法律适用》2012年第11期;胡卫列:《论行政公益诉讼制度的建构》,《行政法学研究》2012年2期;于安:《公益行政诉讼及其在我国的构建》,《法学杂志》2012年第8期。

[3] 关于当代中国兼顾试验性和灵活性的司法政策试点机制的阐释,参见Benjamin Liebman, A Return to Populist Legality?, in Sebasitan Heilman and Elizabeth Perry ed., Mao’s Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China, Harvard University Press, 2011, p.167; Benjamin Liebman, China's Courts: Restricted Reform, 21 Columbia. Joural. Asian Law 1 (2007).

[4] 传统行政诉讼体系下的管辖权改革、简易程序改革、行政首长出庭应诉等诸多机制,均依循了政策试点的改革逻辑。

[5] 参见薛志远、王敬波:《行政公益诉讼的新发展》,《法律适用》2016年第9期。

[6] 参见胡卫列、田凯:《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》,《行政法学研究》2017年第2期。

[7] 参见张立、韦磊:《广东人大聚焦公益诉讼试点‘广东样板’》,《检察日报》2016年12月19日。

[8] 该文件中规定的具体问责方式包括:(1)全省通报批评,责令检察长向省人民检察院作出检查;(2)取消所在检察院的民行检察工作评优资格;(3)执行司法责任制,问责通报记入被问责检察长、副检察长、民行检察部长司法档案。

[9] 参见李振:《推动政策的执行—中国政治运作中的工作组模式研究》,《政治学研究》2014年第2期。

[10] 参见《安徽省人民政府办公厅关于行政机关加强行政公益诉讼有关工作的意见》,皖政办秘〔2017〕138号。

[11] 《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见》(试行)和《人民检察院行政诉讼监督规则》(试行)规定了检察机关在行政诉讼中法律监督地位,但在行政公益诉讼中检察机关又作为诉讼当事人的身份出现,这两类身份在诉讼活动中存在冲突。特别是《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中规定各级检察院对一审判决不服可以提出抗诉,究竟应规定为“抗诉”还是“上诉”亦存在理论争议。然而,由于检察机关在试点中欠缺败诉经历,这些潜在问题较难通过司法实践予以讨论。

[12] 截至到2017年5月份试点结束前,各试点地区检察机关共办理诉前程序案件共6952件,占全部公益诉讼案件的88%以上,其中行政公益诉讼诉前程序案件6774件,除了未到一个月回复期的有935件外,行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件,占75%。参见谢文英:《检察机关提起公益诉讼制度写进民事诉讼法和行政诉讼法 继续充分发挥诉前程序的积极作用》,《检察日报》2017年6月28日。

[13] 最高人民检察院指导案例第31号:福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案。

[14] 该条规定:“人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的,可以提出检察建议:(1)预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实,存在犯罪隐患的;(2)行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的;(3)民间纠纷问题突出,矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件,需要加强调解疏导工作的;(4)在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的;(5)人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进的;(6)其他需要提出检察建议的”。

[15] 参见吕涛:《检察建议的法理分析》,《法学论坛》2010年第2期。

[16] 参见卢超:《行政诉讼司法建议制度的功能衍化》,《法学研究》2015年第3期。

[17] 参见毛斌:《论行政公益诉讼前置程序》,《中国检察官》2016年第6期。

[18] 《吉林省检察机关行政执法监督约谈暂行办法》第15条进一步规定,“行政机关收到检察建议书后一个月内,拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以向人民法院提起行政公益诉讼,约谈记录可以作为诉讼证据使用”。

[19] 例如,福州市人民检察院2017年11月出台的《行政公益诉讼诉前圆桌会议实施意见》(试行)对诉前圆桌会议的适用情形和程序等方面作出了详细规定。

[20] 参见胡卫列、迟晓燕:《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》,《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[21] 参见孔祥稳、王玎、余积明:《检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告》,《行政法学研究》2017年第5期。

[22] 检例第30号。

[23] 检例第32号。

[24] 参见周光权:《检察案例指导制度:透视与建议》,《人民检察》2013年第16期。

[25] 有关风险监管背景下行政裁量的边界,参见王贵松:《行政裁量的构造与审查》,中国人民大学出版社2016年版,第175~294页。

[26]《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》与《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中分别采用了“不作为”和“不履行法定职责”两个概念,从学理区分上而言,“行政不作为”的涵盖范围要大于“不履行法定职责”,但新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款并未对其做出界分。因此,本文亦采取“不作为”的狭义定义,不对两者进行区分。两者之间的理论区分,参见章剑生:《行政诉讼履行法定职责判决论——基于行政诉讼法第54条第3项规定之展开》,《中国法学》2011年第1期。

[27] 参见章志远:《司法判决中的行政不作为》,《法学研究》2010年第5期。

[28] 参见梁凤云:《新行政诉讼法讲义》,人民法院出版社2015年版,第427-433页。

[29] 《吉林省高级人民法院、吉林省人民检察院关于在公益诉讼试点工作中加强配合的指导意见》规定,“省法院、省检察院对进入诉讼程序的案件,可以共同执导,对法律没有明确规定的事项,法检两院应共同研究制定工作实施方案。对重大、疑难、复杂的公益诉讼案件,省法院、省检察院可以召开诉前会议,统一认识,解决争议问题,必要时两院分管院领导要亲自参加会商”。

[30] 甘肃省金塔县人民法院(2017)甘0921行初3号行政判决书。

[31] 参见“十堰市郧阳区人民检察院诉十堰市郧阳区林业局不履行法定职责行政公益诉讼案”,湖北省十堰市郧阳区人民法院(2016)鄂0321行初6号行政判决书;“洱源县人民检察院诉洱源县林业局怠于履行法定职责行政公益诉讼案”,云南省普洱县人民法院(2017)云2930行初3号行政判决书;“咸阳市杨陵区检察院诉商洛市商州区林业局不依法履行法定职责行政公益诉讼案”,陕西省咸阳市杨陵区人民法院(2017)陕0403行初2号行政判决书。

[32] 例如,有学者认为行政公益诉讼中“不履行法定职责”的范围,比传统行政诉讼中认定的范围更大,行政公益诉讼中对“不履行法定职责”的判断并不完全局限于形式合法,而是带有实质合法的考量。参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,《法学研究》2018年第3期。

[33] 参见欧阳静:《论基层运动型治理》,《开放时代》2014年第6期。

[34] 例如,在“甘肃省庆阳市人环县人民检察院诉环县水务局怠于履行法定职责案”中,甘肃人环县水务局的辩护理由就极具代表性:“公益诉讼人所指控怠于履行监管职责违法的事实属实,近年来一些企业和个人未经许可在河道非法采砂,其作为水行政主管部门,虽然采取行政手段进行监管,但受多种因素的影响,使非法采砂行为未能得到有效制止。收到环县人民检察院检察建议书后,其制定了详细的整改方案,但因精准扶贫水利项目建设任务繁重等原因,未能对所有采砂企业和个人违法行为整改情况进行跟踪督查,致13家企业和个人的采砂设备在限定期限内未拆除,部分砂坑未回填,河道原状未恢复”。参见甘肃省庆阳林区基层法院(2016)甘1091行初47号行政判决书。

[35] 参见王灿发主编:《<新环境保护法>实施情况评估报告》,中国政法大学出版社2016年版,第113-150页。

[36] 区域差异在环保事项中格外明显,一方面环保监管所需的各类经济、组织资源存在城乡以及地区间差异,东部沿海地区明显强于其他欠发达区域;另一面则是官僚考核体系对于环保事项的赋值存在区域差异,经济欠发达地区的环保执法标准在实践中往往偏低,这些地区性差异增加了“履行法定职责”的判断难度。有关发展中国家环保监管执行的区域差异现象,参见Lesley K. McAllister, Benjamin Van Rooij, and Robert A. Kagan, Reorienting Regulation: Pollution Enforcement in Industrializing Countries, 32 Law & Policy, 1 (2010).

[37] 参见周汉华:《地方政府负总责制度评析》,《国家行政学院学报》2009年第3期。

[38] 按照《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,试点期间“重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”。一方面,这导致实践中环保行政公益诉讼的案件数量占到极高比例,从环保行政公益诉讼的解剖中,可以探寻行政公益诉讼所面临的普适性难题;另一方面,对于环保案件的试点部署也间接说明,作为社会性监管典型代表的环保监管领域,分权发包模式所导致的“不履行法定职责”现象达到了较为普遍的程度。

[39] 参见周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。

[40] 参见李侃如:《中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响》,《经济社会体制比较》2011年第2期。

[41] 参见冉冉:《中国地方环境政治:政策与执行之间的距离》,中央编译出版社2015年版,第39-127页。

[42] 参见Rachel E. Stern, Environmental Litigation in China: A Study in Political Ambivalence, Cambridge University Press, 2013, pp.3-7.

[43] 参见Andrew C. Mertha, China's "Soft" Centralization: Shifting Tiao/Kuai Authority Relations, 184 The China Quarterly, 791(2005).

[44] 参见Ma Yun, Vertical Environmental Management: A Panacea to the Environmental Enforcement Gap in China? 1 Chinese Journal of Environmental Law, 37 (2017).

[45] 参见托马斯?海贝勒、雷内?特拉培尔:《政府绩效考核、地方干部行为与地方发展》,王哲译,《经济社会体制比较》2012年第3期。

[46] 亚历克斯?王(Alex Wang)系统考察了环保考核指标在整个官僚评价体系(Cadre Evaluation System)中的定位及其变迁,并认为“在环保法治与官僚考核两种机制之间,官僚评价体系发挥了更为重要的指挥功能,从积极角度来看,官僚考核指标对环保事项的赋权,一方面将有助于各级官僚体系将更多的政治注意力投射至环保事项上,另一方面也将对环保机构带来提升权威的功能,有助于环保系统同其他强势部门的合作,开启环保公共政策议程”。参见Alex L.Wang, The Search for Sunstainable Legitimacy: Environmental Law and Bureaucracy in China, 37 Harvard Environmental Law Review, 365 (2013).

[47] 参见陈海嵩:《环保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,《法学评论》2017年第3期。

[48] “这些监管变量并不局限于国家外部的社会组织等市场因素,也包括了检察院、法院等国家系统内部因子,但外部变量的引入并没有改变国家中心主义的监管结构,并且政治可控性与稳定性依然是核心原则”。参见Benjamin van Rooij, Rachel E.Stern and Kathinka Fürst, The Authoritarian Logic of Regulatory Pluralism: Understanding China's New Environmental Actors, 10 Regulatory & Governance, 3 (2016).

[49] 参见郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》,《中国社会科学》2012年第5期。

[50] 参见周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。

[51] 参见周雪光:《运动式治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期。

[52] 参见Benjamin van Rooij, Implementation of Chinese Environmental Law: Regular Enforcement and Political

Campaigns, 37 Development and Change, 57(2006).

[53] 譬如,“福建省政府下发文件充分肯定检察机关提起公益诉讼的积极作用,并采纳检察机关跟进监督建议,并要求“省环境保护督察办公室开展环境专项督察,对各地相关部门不积极落实环保法律法规等行政不作为加强督察,督促相关部门予以整改,严肃问责。”参见检例第31号;“锦屏县委总结案件经验教训,对环保工作进行了专题研究部署,及时成立联合执法领导小组专项整治锦屏县非煤矿山,明确了具体整改目标、整治内容和整改要求,从源头上遏制和治理环境污染问题。”参见检例第32号;“本案判决作出后,白山市委、市政府为积极推动整改,专门开展医疗废物、废水的专项治理活动,吉林省人民检察院就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等问题,向省卫计委、环保厅发出检察建议,与省卫计委、环保厅召开座谈会,联合发文开展专项执法检查,推动在全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面调研、全面检查、全面治理。”参见检例第29号。

[54]《吉林省人民检察院关于加强行政违法线索发现和移送工作的指导意见》便确立了检察机关各业务部门在履职过程中发现和移送行政违法线索的义务,并规定“各业务部门在履职中要把行政违法线索发现、审查、移交作为工作内容,并列入主任检察官权责清单和检察官业绩考核内容”。

[55] 参见《吉林省人民检察院、吉林省环保厅关于在生态环境保护工作中加强协作配合的若干意见》第12条。

[56] 相关实证研究表明“环境监管领域的运动式治理主要是结合资源动员与权力再分配两种方式,短期内实现环境监管目标的聚焦,尽管其往往见效迅速,但过多采用临时性措施将不利于常规化、体系化与法治化监管机制的形成,并随着监管注意力的弱化而迅速削退。”参见Nicole Ning Liu, Carlos Wing-Hung Lo, Xueyong Zhan & Wei Wang, Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance, 75 Public Administration Review, 85 (2015);练宏:《注意力竞争—基于参与观察和多案例的组织学分析》,《社会学研究》2016年第4期。

[57] 参见王礼鑫:《动员式政策执行的“兴奋剂效应”假说》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。

[58] 试点期间几乎没有一起检察机关败诉案件,随着行政公益诉讼案件的日趋增多,检察机关败诉的情形亦开始出现,譬如“吉林省长春市中级人民法院(2018)吉01行终49号行政裁定书”中,法院便对原告败诉理由与“不履行法定职责”的内涵做了较为详尽的阐述,但这类案件实践中仍是极少数。

[59] 参见“鄂州市国土资源局华容分局行政公益诉讼指定管辖案”,湖北省高级人民法院(2017)鄂行他111号行政裁定书;“陇县人民检察院诉陇县住房和城乡建设局行政公益诉讼集中管辖案”,陕西省宝鸡市中级人民法院(2017)陕03行他72号行政裁定书;“吉林省敦化市人民检察院诉敦化市国土资源局不履行法定职责案”,吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院(2017)吉24行辖3号行政裁定书。

[60] 参见Kwai Hang Ng, Xin He, Embedded Courts: Judicial Decision-Making in China, Cambridge University Press, 2017, pp.1-30.

[61] 参见秦前红:《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》,《政治与法律》2016年第11期;这种争论在修法之后也未停止,参见沈岿:《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》,《中国法律评论》2017年第5期。

[62] 参见刘艺:《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》,《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[63] 参见康晓光、韩恒:《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》,《开放时代》2008年第2期;邓正来、丁轶:《监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察》,《学术界》2012年第3期;敬乂嘉:《控制与赋权:中国政府的社会组织发展策略》,《学海》2016年第1期。

[64] 参见Scott Wilson, Tigers without Teeth: The Pursuit of Justice in Contemporary China, Rowman & Littlefield, 2015, pp.181-189.

[65] 参见姜涛:《检察机关提起行政公益诉讼制度:一个中国问题的思考》,《政法论坛》2015年第6期。

[66] 参见汪庆华:《政治中的司法:中国行政诉讼的法律社会学考察》,清华大学出版社2011年版,第102-118页;郑涛:《信息公开缠诉现象的政法逻辑》,《法制与社会发展》2017年第5期。

[67] 参见陈端洪:《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》,《中外法学》1995年第4期。

[68] 参见马怀德、孔祥稳:《扩宽案件范围完善行政诉讼制度》,《检察日报》2017年4月3日。

[69] 参见刘鹏:《运动式监管与监管型国家建设:基于对食品安全专项整治行动的案例研究》,《中国行政管理》2015年第12期。

[70] 《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(2016年12月9日)中指出要“规范监管执法行为,完善安全生产监管执法制度,研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。

[71] 参见Meg E. Rithmire, Land Bargains and Chinese Capitalism: The Politics of Property Rights Under Reform, Cambridge University Press, 2015; You-Tien Hsing, The Great Urban Transformation: Politics of Land and Property in China, Oxford University Press, 2010; 周飞舟:《以利为利:财政关系与地方政府行为》,上海三联书店2012年版。

[72] 参见郭洪平:《不及时追缴土地出让金:安徽检察机关对国土管理部门提起五起行政公益诉讼》,《检察日报》2017年2月7日。

[73] 参见湛中乐、郑磊:《分权与合作:社会性规制的一般法律框架重述》,《国家行政学院学报》2014年第1期。

[74] 参见Benjamin van Rooij, Rachel E.Stern and Kathinka Fürst, The Authoritarian Logic of Regulatory Pluralism: Understanding China's New Environmental Actors, 10 Regulatory & Governance, 3 ( 2016).

[75] 2018年1月份,最高人民检察院下发《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》,对于行政公益诉讼在食药领域的深入推广进行了针对性部署。

[76] 参见马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2016年第6期。

[77] 参见田夫:《什么是法律监督机关》,《政法论坛》2012年第3期。

[78] 参见李洪雷:《检察机关提起行政公益诉讼的法治化途径》,《行政法学研究》2017年第5期。

[79] “一方面,这种主观诉讼模式不利于发挥行政诉讼的客观法秩序维护功能,另一面,传统行政诉讼的内错裂格局,使得权利救济功能同样无法得到充分发挥”。参见薛刚凌等:《法治国家与行政诉讼——中国行政诉讼制度基本问题研究》,人民出版社2015年版,第69-94页。

[80] 参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,《法学研究》2018年第3期。

原文发表于《法商研究》2018年第5期,引用请以正式发表版本为准

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