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清算江湖,谁主沉浮

2018年3月20日,作为中国支付清算市场新势力的网联清算有限公司(以下简称“网联”)向其成员单位发出《关于非银行支付机构网络支付清算平台渠道接入工作相关事宜的函》(网联函〔2018〕042号),重申2017年8月4日人民银行支付结算司《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》(银支付〔2017〕209号,以下简称“209号通知”)要求,督促各非银行支付机构(以下简称“支付机构”)在2018年6月30日之前将其受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理,亦即断开支付机构与商业银行的“直连”模式。几乎与此同时,传统强者中国银联股份有限公司(以下简称“银联”)新一代无卡业务转接清算平台经过近半年的运营检验,也正式向各类成员机构全面开展大规模的各类业务承载服务。而对于同广大消费者关系密切的条码支付业务,银联则于4月1日发布《关于中国银联与财付通开展微信支付条码支付业务合作的公告》,宣布银联与财付通“正式开展微信支付条码支付业务合作”,并高调表示“在做好微信支付条码支付业务转接清算服务的同时,中国银联也做好了为其它机构提供转接清算服务的准备”。经历了从银联一家独大到支付机构与银联分庭抗礼,支付清算江湖眼下似乎正在进入银联与网联双峰对决的新时代。

这一切的变化,还要回溯到2016年。在整治互联网金融风险的大背景下,2016年4月13日,人民银行等14部门联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》(银发〔2016〕112号,以下简称“112号文”),要求逐步取缔支付机构与银行直接连接处理业务的模式,支付机构开展跨行支付业务必须通过人民银行跨行清算系统或者具有合法资质的清算机构进行,并鼓励清算机构按照市场化原则共同建设网络支付清算平台,支付机构与银行多头连接开展的业务全部迁移到平台处理。112号文所推动建立的网络支付清算平台于2017年3月31日开始试运行。4个月后,包括人民银行清算总中心、支付宝、财付通等在内的45家机构和公司共同签署《网联清算有限公司设立协议书》,网联作为平台的运营机构正式成立。然后,就有了209号通知,以及本文开篇这一幕。

在一定程度上,可以说银联与财付通的微信支付条码支付业务合作是打了112号文的“擦边球”,因为112号文和209号通知所明确针对的是“网络支付业务”,而条码支付业务则可以说是介乎于网上业务与线下业务之间。在整治互联网金融风险、规范第三方支付业务的大背景下,网联的诞生多少带有一些应急的色彩,很多问题并未来得及深思熟虑细致筹谋。然而凡事预则立,不预则废,着眼于长远,有几个关键问题必须加以思考和回答。

一是网联的技术能力和储备。我国目前的网络支付和移动支付已然是海量,特别是在“双十一”、春节等标志性时点,交易量和交易额将是天文数字。此外,网联的系统架构是采用分布式,央行也有意通过网联建设,打造金融行业从集中式向分布式转型的试验田。我国大型第三方支付机构的支付系统经过十余年实践才逐渐趋于稳定成熟,在第三方支付机构涉及银行账户的网络支付业务全部交由网联转接清算后,网联的现有技术能力和储备能否应对如此巨大的压力和挑战,恐怕要打个问号。而从长远看,如果因此影响用户体验和信任,对于蓬勃发展的中国网络支付市场将会是一个不小的打击。

二是网联的业务和权限范围。如果将金融机构和支付机构比喻为运动员,监管部门比喻为裁判员,那么网联的核心定位应当是运动场,即作为国家级金融基础设施,为金融机构和支付机构提供转接清算服务以实现互联互通目标,并落实监管部门的风险监控要求。但网联的期望似乎不止于此。按照其官网上的说明,网联平台不仅“处理非银行支付机构发起的涉及银行账户的网络支付业务,……提供公共、安全、高效、经济的交易信息转接和资金清算服务”,还要“组织制定并推行平台系统及网络支付市场相关的统一标准规范,协调和仲裁业务纠纷,并将提供风险防控等专业化的配套及延展服务”。换言之,网联不仅要做运动场, 还要分担裁判员的角色。此外需要特别关注的一点是,目前网联和商业银行开展条码支付业务是由银行端而非第三方支付机构发起业务,这与网联建设初衷似乎稍有偏差。

网联的这一定位,无疑是在模仿银联。但在笔者看来,二者不宜简单比照。首先,银联的业务是以银联卡为核心,而银联卡涉及一整套技术规范和操作标准,需要银联加以管理和协调;网联并无自有品牌的银行卡,不存在这一需求。其次,银联于2002年成立时,国内的跨行转接清算尚处于起步阶段,没有太多经验可循,客观上需要银联牵头拟定相关规范和标准;而目前已支付宝和财付通为代表的第三方支付机构在网络支付清算方面的技术已经相当成熟,由相关参与主体协议安排、市场决定即可,似乎并无必要另起炉灶大动干戈。基于此,网联应当明确核心定位,履行好服务职责,无需承担过多管理职能,以免对市场运行造成不必要的干扰。

三是国内支付清算市场的健康有序发展。就网络支付清算而言,监管者有权基于安全、稳健、审慎等监管考虑因素,设定必要的准入门槛条件,只有符合相应条件的机构才能从事网络支付清算业务。但这种设定应当是开放性而非封闭性、描述性而非指定性的,不能直接将一类业务或者说一类市场直接划归一个特定机构独占,从而失去市场经济、公平竞争的题中应有之义。《反垄断法》第32条明确规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”将支付机构的全部涉银行账户网络支付业务指定由网联办理,不仅限制了支付机构的自由选择权,也将现有(银联)和潜在(符合准入条件并有意申请清算许可的其他机构)的其他清算机构直接排除在外,具有明显的限制竞争效果。

此外,大一统的网联模式与2012年WTO“中国—某些影响电子支付服务的措施案”(以下简称“电子支付服务案”)专家组裁决是否相符,也值得深思。2015年国务院《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》(国发〔2015〕22号,以下简称“22号文”)将“银行卡清算业务”界定为,“通过制定银行卡清算标准和规则,运营银行卡清算业务系统,授权发行和受理本银行卡清算机构品牌的银行卡,并为发卡机构和收单机构提供其品牌银行卡的机构间交易处理服务,协助完成资金结算的活动”。这一定义显然是为银联、维萨、万事达等银行卡组织量身定做的,而网联因为并不“授权发行和受理本银行卡清算机构品牌的银行卡”,似乎不在此定义范围内。但从“电子支付服务案”专家组裁决看,“电子支付服务”的含义要更为宽泛,是指为所有种类的支付卡交易提供的电子支付服务,而“支付卡”则又包括“银行卡、信用卡、赊账卡、借记卡、支票卡、ATM卡、预付卡及其他类似卡种,或支付、划汇产品,接入设备,以及与该种卡、产品或设备相对应的唯一账号”。换言之,专家组所理解的“支付卡”,不仅包括有形的银行卡,还包括与银行卡相对应的银行账号。就此而言,即便目前网联的业务模式因为不涉及“本银行卡清算机构品牌的银行卡”而不被归入22号文所指的“银行卡清算业务”,也很可能因为涉及处理与既有银行卡相对应的银行账号(账户)而属于上述“电子支付服务”的范畴。国外竞争者是否可能以此为据,对试图实现网络支付业务“大一统”的网联模式提出质疑?这种顾虑恐怕并非杞人忧天。

“怅寥廓,问苍茫大地,谁主沉浮。”为了中国网络支付清算市场的健康有序发展,是时候问一问这个问题了。

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