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【编者按】本文运用大数据的分析方法,详细分析党的十九大报告确立“坚持全面依法治国”作为“坚持和发展新时代中国特色社会主义的基本方略”的理论特征和实践要求,并结合相关文件分析了党的十九大报告在坚持和发展全面依法治国基本方略方面的新特征和新要求。
十九大报告中的“法”及其语义价值分析

摘 要:运用大数据的分析方法,将党的十九大报告中关于全面依法治国各项论述和主张与党的十八大报告,以及党的十八大以来通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等相关规定相比较;梳理出习近平新时代中国特色社会主义思想重要内涵,中国特色社会主义法治思想的理论渊源、政策沿革、基本内涵和特征,并指出了习近平新时代中国特色社会主义法治思想对于全面推进依法治国所具有的重要理论意义和实践价值;通过对十九大报告中的“法”一字的出现和分布样态,指出了十九大报告在全面依法治国方面的新提法新主张;认为这些新论述新主张对于完善习近平新时代中国特色社会主义法治思想起到了非常重要的补充价值。同时,通过分析习近平新时代中国特色社会主义法治思想的形成历史过程,指出尽管在十九大报告中没有出现文字表述,但是“依宪治国”“依宪执政”,及加强宪法解释程序机制建设,加强人权司法保障以及加强法治宣传教育工作等仍然是新时代中国特色社会主义法治思想的重要组成部分,必须给予高度关注。

关键词:十九大报告;中国特色社会主义法治思想;合宪性审查工作;宪制责任;人权法治保障;法治素养;

习近平总书记代表十八届中央委员会所作的工作报告,从构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的高度,再一次明确了全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,并对作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一的“坚持全面依法治国”的各项要求作了具体的阐述,为坚持和发展新时代中国特色社会主义思想的理论内涵、推动新时代中国特色社会主义伟大实践的不断深入起到了“定海神针”的作用。总体上来看,党的十九大报告关于全面依法治国的各项论述,概括和总结了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央运用法治方式治国理政的新理念新思想新战略的各项理论成果和政策要求,为实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定了坚实的制度和法律基础。科学和全面地认识党的十九大报告关于全面依法治国的各项论述,深刻领会“坚持全面依法治国”作为坚持和发展新时代中国特色社会主义的基本方略的重要意义,对于建立和完善新时代中国特色社会主义法治理论,努力推动新时代中国特色社会主义法治的伟大实践,走中国特色社会主义法治道路,具有非常重要的理论和实践意义。

本文试图运用大数据的分析方法,通过对党的十九大报告中涉及到“法”一词所在段落及其上下文,结合报告全文整体上对全面依法治国内涵的把握,详细分析党的十九大报告确立“坚持全面依法治国”作为“坚持和发展新时代中国特色社会主义的基本方略”的理论特征和实践要求,并结合党的十八大报告、党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《全面深化改革决定》)、以及党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《全面推进依法治国决定》)等相关文件,分析党的十九大报告在坚持和发展全面依法治国基本方略方面的新特征和新要求,从而从法理上来解决如何保持党的十九大报告与党的十八大报告、党的十八届三中全会和四中全会在全面依法治国政策上的一致性和连续性,为推进全面依法治国的伟大实践提供更加明确和清晰的理论指引。

一、党的十九大报告对全面依法治国给予了高度重视

党的十八大报告首次提出全面依法治国的概念,整个报告涉及到108处“法”字,其中与法学和法律制度相关的“法”有100处。党的十九大报告整个报告涉及到“法”字共134处,与法学和法律制度相关的“法”共有130处 (1)。对比十八大报告和十九大报告使用“法”的频度,十九大报告使用“法”字增加了30处,增长30%。这表明,党的十九大报告在全文使用了更多的篇幅来论述与全面依法治国相关的事项。十九大报告相比十八大报告来说,对全面依法治国各方面的法治工作有了更加具体和周密的安排。对照十八大报告和十九大报告,我们可以发现使用“宪”字的特征:十九大报告使用了10次“宪”,十八大报告只有4处使用“宪”字;十九大报告有两处使用“宪”的单字,一处是“推进合宪性审查工作”,一处是“宪制责任”;十八大报告使用的“宪”字有3处是在“宪法”一词中使用的,另一处是在“联合国宪章”中使用的。可见,十九大报告不仅对宪法在全面依法治国中的地位和作用有了更进一步地认识,而且还拓展了宪法的功能,突出了全面依法治国中“宪法”的重要性。关于“法治”一词,十八大报告使用了12处,十九大报告使用了21处,所以通过“法治”一词来描述全面依法治国的特征和要求,十九大报告显然又上了一个台阶。十八大报告首次提出了“全面推进依法治国”这个概念,围绕着“依法治国”提出的各项主张和要求,十八大报告共有5处涉及,而十九大报告则有19处 (详见表1)。因而,十九大报告对全面依法治国的意义有了进一步认识,关于全面依法治国的各项工作安排更加具体和详实。

表1 十九大报告中法律基本概念的相关名词及分布特征

(一)“法治理论”“法治体系”等概念的提出,初步形成新时代中国特色社会主义法治思想的核心内涵

在中国特色社会主义法治理论建设方面,十八大报告并没有提出“法治理论”的概念,“法治理论”概念最早出现在党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,但与“法治理论”相关的词汇在十八大报告中已经有所涉及。例如,十八大报告中出现了“法制统一”“法治化”和“法治思维”的概念;十九大报告仍然采用了上述概念,并且对“法治化”作了进一步强调,报告全文出现了3处“法治化”,说明十九大报告对“法治建设”的普及化程度有着更高的“期待”。对于法治建设体系化的问题,十八大报告还没有提出“中国特色社会主义法治体系”的概念,这个概念首次提出是在党的十八届四中全会决定中出现的。但在十八大报告中有3处涉及到“中国特色社会主义法律体系”,十九大报告因为有3处涉及到“法治体系”,故只有一处涉及“法律体系”。可见,十九大报告相对“法律体系”概念来说,更关注“法治体系”在中国特色社会主义法治建设中的重要作用。党的十八大报告在总结中国特色社会主义法治建设经验基础上,首次明确提出了“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”社会主义法治建设新的“十六字方针”,相对于党的十一届三中全会确定的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设“十六字方针”来说,无论从法制建设的深度和广度,还是从法制建设的质量和实效来看,都有了质的飞跃,初步形成了习近平新时代中国特色社会主义法治思想的核心内涵。党的十九大报告继续肯定了党的十八大报告关于“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”的法治要求,为全面推进依法治国确立了比较清晰的实践和行动路线。十九大报告还进一步强调了“依法立法”的要求,在两处规定了“严格执法”;同时,还提出了“法治文化”的概念。十八大报告涉及到“司法体制改革”,但全文只强调了一次;而十九大报告则在3处突出强调了“司法体制改革”的重要性,说明十九大报告更重视要抓住全面依法治国的中心和重点工作来实行以点带面、重点突破的法治发展战略 (详见表2~表8)。

表2 十九大报告中法治理论的相关名词及分布特征

表3 十九大报告中保证宪法实施的相关名词及分布特征

表4 十九大报告中建设中国特色社会主义法治体系的相关名词及分布特征

表5 十九大报告中科学立法的相关名词及分布特征

表6 十九大报告中严格执法的相关名词及分布特征

表7 十九大报告中公正司法的相关名词及分布特征

表8 十九大报告中全民守法的相关名词及分布特征

(二)十九大对“法治中国”思想的继承和发展,确立并形成比较清晰的实践和行动路线,形成中国特色社会主义法治思想体系

值得注意的是,党的十九大报告中关于全面依法治国理论和实践的主张和要求,很多内容都是在党的十八大以后,通过其他重要文件首先提出的。十九大报告对这些发展成果加以吸收,经过进一步科学化和体系化,形成了习近平新时代中国特色社会主义法治思想体系,成为新时代中国特色社会主义思想体系的重要组成部分。这一方面的继承和发展主要有以下几个方面:

1. 关于“法治中国”概念的继承

“法治中国”概念最早出现在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《全面深化改革决定》)。在《全面深化改革决定》中,“推进法治中国建设”成为全面深化改革的十六大重要领域之一。十九大报告中全文在5处涉及“法治国家”概念的同时,在一处提及“法治中国”概念,明确规定“成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导”,说明了“法治中国”建设对于建设中国特色社会主义法治国家具有非常重要的制度意义和实践指导作用。“法治国家”和“法治中国”这两个概念在全面依法治国伟大实践中都具有重要的指导意义。

2. 主张“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”

这一提法最早的正式文件源头是习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话,后来这一提法在党的十八届三中全会《全面深化改革决定》中得到了肯定。该决定明确规定:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》将上述论述和主张融进了关于中国特色社会主义法治理论的总体框架,明确提出:“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”

3. 指出中国特色社会主义法治体系和法治理论的渊源和依据

十九大报告中对中国特色社会主义法治体系和法治理论等重要观点的论述直接的理论渊源和政策依据是党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》。十九大报告指出:“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”“坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革。”等等。这些都在党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》所描述的中国特色社会主义法治理论的内涵和特征中都有具体和明确的表述。《全面推进依法治国决定》共有6处提到了“法治理论”的概念,包括“贯彻中国特色社会主义法治理论”“推进法治理论创新,发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论”“坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、科研机构法学教育和法学研究阵地”“推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑”以及“加强军事法治理论研究”,等等。

很显然,党的十九大报告中关于习近平新时代中国特色社会主义法治思想的表述以及对中国特色社会主义法治体系、法治道路、法治理论的各项主张,属于党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央运用法治思维和法治方式治国理政新理念新思想新战略的理论集成,为坚持和发展全面依法治国的基本方略,充分发挥中国特色社会主义法治理论在构建新时代中国特色社会主义思想中的重要作用,以及推动中国特色社会主义的伟大实践具有非常重要的政策导向作用。

二、党的十九大报告在全面依法治国方面的新理念、新思想、新战略

我们学习领会十九大报告,从对党的十九大报告中的“法”字分布状态和特征来看,从十九大报告关于全面依法治国的各项规定所具有的战略意义来看,除了全面和系统地总结了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国方面所提出的一系列新理念新思想新战略之外,还对中国特色社会主义法治理论作出新的贡献,产生了许多新认识,对于推动全面依法治国的深入以及充分发挥全面依法治国基本方略的贯彻落实,均起到非常重要的方向指引和政策保障作用。十九大报告中的“法”字所透露出来的全面依法治国方面的新信息新动向涉及几个方面的事项。

(一)进一步修正了基本形成法治政府的“时间表”

“法治政府”的概念最早出现在正式文件中是2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》 (以下简称《纲要》)。在该《纲要》中,我国第一次提出了解决在实践中存在的各种不依法行政的问题,要适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程,必须全面推进依法行政,建设法治政府;与此同时,对于法治政府建设提出了明确的时间表。《纲要》规定:全面推进依法行政,经过10年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。

党的十八大报告在认真总结中央和地方各地各级政府全面推进依法行政的实际情况基础上,把“法治政府”基本形成与建设小康社会的目标紧密地结合起来,提出了到2020年小康社会建成时要实现“法治政府基本建成”的目标。党的十九大报告对基本形成“法治政府”的时间表又有了进一步新的明确认识。把“法治政府”基本形成与“法治国家”和“法治社会”的基本形成有机地结合起来,明确指出:从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗15年,基本实现社会主义现代化。到那时,我国经济实力、科技实力将大幅跃升,跻身创新型国家前列;人民平等参与、平等发展权利得到充分保障;法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善。应当说,十九大报告关于“法治政府”基本形成的时间表更加客观和科学,首先是把“法治政府”基本形成与“法治国家”和“法治社会”的基本形成有机结合在一起,这是对法治国家、法治政府、法治社会一体建设战略的深刻认识。就“法治政府”来说,没有“法治国家”的前提和“法治社会”的保障,“法治政府”要单兵突进和提早形成在实践中是不可能的,在法理上也是不科学的。其次,把法治国家、法治政府、法治社会基本建成的时间表推后到2035年之前,这个时间段的选择也是比较慎重的。

党的十八大以来,虽然我们在全面推进依法治国方面取得了很大的成绩,特别是在法治政府建设方面成效显著,但是法治政府建设面临的种种复杂而艰巨的任务仍然需要扎扎实实地埋下头来一件一件地加以解决。十九大报告把“法治政府”基本形成的时间表从2020年之前推后到2020年至2035年这个时间段之间,这是符合中国特色社会主义法治建设的实际的。根据党的十九大报告关于“综合分析国际国内形势和我国发展条件,从2020年到21世纪中叶可以分两个阶段来安排”两个一百年的奋斗目标的规定,在2020年到2035年第一阶段“基本实现社会主义现代化”时,与“基本实现”社会主义现代化相适应,必然在制度上也需要“基本形成”法治国家、法治政府和法治社会,超前和滞后与“基本实现社会主义现代化”的目标都是不相适应的。这说明,我国建设“法治政府”不仅仅要关注法律制度自身的完善和法治本身的客观规律,还要关注法治与改革以及法治建设与社会主义现代化建设之间相互有机协调的关系。十九大报告果断地修正了此前确立的“法治政府”基本形成的时间表,是实事求是,一切从中国实际出发的马克思主义立场,为下一步全面推进依法治国打下扎实的思想基础和行动路线。

(二)成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。”[1]31该讲话为全面依法治国各项法治工作的有序开展提供了可靠和有效的组织保障,对于深化依法治国实践,提高法治建设的实效,保证法治中国建设的统一性具有非常重要的意义,必将会深刻地影响全面依法治国的发展进程,加快实现中国特色社会主义法治国家的战略目标。

1. 深化依法治国实践,提高法制建设的实效

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。我国要加强对法治中国建设的统一领导,这种领导机构必须要由党的各级领导机构负责,实行党的各级领导机构主要负责人承担全面依法治国第一责任人的责任机制,才能将党对全面推进依法治国各项法治工作的领导作用落到实处,产生实效。为此,党的十八届四中全会明确提出:“健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。”十八届四中全会之后,省级以下各级党的领导机构都成立了本地区、本部门和本领域的全面依法治国的领导小组,由党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。成立各级党委或党组领导下的全面依法治国领导小组,改变了以往只是在党委下设立政法委来负责政法工作的狭隘法治工作思路和模式,扭转了法治建设只是政法机关的专项工作、将法治工作边缘化的被动工作格局,开创了全面推进依法治国的新篇章。

2. 保证法治中国建设的重要意义

党的十九大报告明确规定“成立中央全面依法治国小组”意义特别重大。

首先,党中央在中央层面成立全面依法治国领导小组有助于实现党对全面依法治国各项法治工作的统一领导,不仅是中央政法委负责的政法工作要纳入中央全面依法治国小组的工作范围,全国人大作为最高国家立法机关的立法活动也要遵循党对立法工作实行领导的原则,国务院领导的依法行政、建设法治政府的工作理所当然地属于中央全面依法治国小组的工作事务,在中央全面依法治国小组的领导、指挥、协调下,中央和地方各级党政机构各自履行宪法和法律所赋予的职责,保证执政党的各项路线、方针和政策在法治建设的各个环节、不同领域和所有方面都得到很好地贯彻落实,形成有利于法治中国建设的组织体制和管理格局。

其次,中央拟成立的全面依法治国领导小组将全面统筹宪法修改、解释工作,深入把握科学立法的规律,对严格执法和公正司法的政策要求和法律底线、制度红线作出有效界定;同时号召全体党政机构、社会组织和公民个人自觉地遵守宪法和法律,维护宪法权威,形成良好的法治素养,培育有利于法治中国建设的法治文化环境,努力建成法治国家、法治政府与法治社会浑然一体的法治新样态,不断提升法治中国建设的“品质”,充分发挥法治在治国理政中的重要作用。

最后,中央成立全面依法治国领导小组也有利于建立全国范围内全面推进依法治国各项法治工作上下统一和有机协调的组织领导体制。目前,全国范围内省以下各级党委都建立了全面推进依法治国的领导机构,并且根据中央的要求开始了党对全面依法治国各项法治工作实行领导的具体实践。但由于缺少中央全面依法治国领导小组这样的全面依法治国领域的最高领导指挥机构,对于在各地方、各部门和各单位具体实施全面依法治国各项法治工作中出现的新情况新问题还缺少政策上的统一指引以及组织上的有效协调。党的十九大报告及时填补了这一制度上的空白,为开创全面依法治国的新格局,充分发挥“全面依法治国”在推动“四个全面”战略部署有序进行方面的重要作用奠定了政策基础。这是党的十九大在党的十八届四中全会基础上对全面推进依法治国具有巨大推动作用的又一项具有战略意义的顶层制度设计。中央全面依法治国领导小组的成立,必将对法治中国建设起到定海神针式的保障作用,为全面推进依法治国各项事业指明了前进的方向,为中国特色社会主义法治道路确立了更加科学和有效的组织路线。这是生动体现以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重大改革举措,具有与时俱进的品格。对此,全党和全国人民充满期待。

(三)推进合宪性审查工作,具体落实“依宪执政”“依宪治国”的各项要求

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出“深化依法治国实践”的一项最重要措施,即“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”[1]31其中,“推进合宪性审查工作”第一次出现在党的正式文件中。这是以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面推进依法治国各项要求的一项重要举措,也是习近平总书记“依宪治国”新理念新思想新战略的制度安排和实践方案,是全面推进依法治国各项法治工作的核心和重中之重。当前,按照党的十九大报告要求“推进合宪性审查工作”,将会带来法治建设领域革命性的变更,能够让法治原则和法治精神真正地落到实处,彻底解决束缚法治建设的瓶颈问题,为保障法治统一性、维护宪法权威提供了坚实的政策依据和行动指引。

习近平总书记在党的十九大报告中首次明确地提出了“推进合宪性审查工作”的要求,可以说抓住了“依宪治国”的“牛鼻子”,真正解决了保障宪法实施最后一公里的问题,使得“纸面上的宪法”成为“实践中的宪法”。因而,一切违反宪法的行为都必须接受“合宪性审查”的监督,一切违反宪法的现象都必须通过“合宪性审查工作”予以纠正。

所谓“合宪性审查”就是由有权机关依据宪法和相关法律的规定,对于可能存在违反宪法规定的法律法规和规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查,发现违反宪法的问题,并予以纠正,以维护宪法的法律权威。“合宪性审查”所要解决的问题是违宪问题,目标是维护宪法权威、保证宪法实施,制度功能是推进“依宪治国”价值要求的实现。“合宪性审查工作”是一项专门性工作,必须由宪法和相关法律所规定的专门国家机关来依法进行,才能保证合宪性审查活动自身的权威性和法律效力。根据我国现行《立法法》第99条的规定,目前的合宪性审查工作是有一定的范围和特定程序的要求,并不是泛泛地强调一切国家机关、社会组织和公民个人的行为以及法律法规和规范性文件必须符合宪法的规定。2015年,我国新修订的《中华人民共和国立法法》第99条规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。由此规定可知,我国《立法法》第99条规定的“合宪性审查工作”只能由“全国人民代表大会常务委员会”来进行,属于“合宪性审查”的对象也是特定的,即“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”,对“合宪性审查”的请求也只能由“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”提出,根据《立法法》第99条第二款的规定,所涉及的上述国家机关以外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”只能提出“合宪性审查”的“建议”。《立法法》的规定,既突出了“合宪性审查”在保证宪法实施、维护宪法权威中的重要性,同时通过设定特定的“合宪性审查”对象保证了“合宪性审查工作”能够依法有序地进行。

党的十九大报告明确提出了“推进合宪性审查工作”的要求,从当下的制度安排来看,就是要求在实践中将现行《立法法》第99条所规定的“合宪性审查工作”付诸实践,让“合宪性审查”制度“动起来”“活起来”“用起来”,让宪法真正成为判断人们行为对错的是非标准和判断行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否“合宪”的裁判规则。“推进合宪性审查工作”意义重大,它是“深化依法治国实践”的一项最重要措施,同时又是贯彻落实“依宪治国”各项价值要求的具体制度安排。只要在实践中真正地根据党的十九大报告要求,依法启动现行《立法法》所规定的合宪性审查制度,就必然会在法治实践中形成新的“亮色”,法律法规和规范性文件不统一、宪法不能作为裁判规则的法治“瓶颈”问题就会迎刃而解,中国特色社会主义法治实践将会走上飞速发展的快车道[2]。

(四)明确特别行政区在维护宪法权威方面的“宪制责任”

“一国两制”是邓小平同志提出的解决港澳台问题的大政方针,事实证明是成功有效的。但近年来,香港也出现了一些不和谐的因素,产生了危及香港特别行政区国家主权安全的“港独”现象。

为了进一步遵守现行宪法所规定的特别行政区法律制度,保证香港澳门的长期繁荣稳定,党的十八大报告就非常明确地表示:全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”及高度自治的方针。我们必须把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来,任何时候都不能偏废。中央政府将严格依照基本法办事,完善与基本法实施相关的制度和机制,坚定支持特别行政区行政长官和政府依法施政,带领香港、澳门各界人士集中精力发展经济、切实有效改善民生、循序渐进推进民主、包容共济促进和谐,深化内地与香港、澳门经贸关系,推进各领域交流合作,促进香港同胞、澳门同胞在爱国爱港、爱国爱澳旗帜下的大团结,防范和遏制外部势力干预港澳事务。

2014年以来,由于受境外敌对势力以及香港自身的因素影响,香港出现了“占中”“港独”等危及国家主权和香港特别行政区根本利益,并破坏“一国两制”的现象。为此,2014年6月10日,国务院新闻办公室发表了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书。白皮书首次明确提出:“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下,中央拥有对香港特别行政区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。”至此,“宪法和基本法”作为特别行政区的法律基础的“依法治港”“依宪治港”,“依法治澳”“依宪治澳”的要求被明确提到了特别行政区依法实行高度自治的日程。白皮书还第一次使用了“宪制责任”的概念,指出:“中央政府严格按照香港基本法办事,认真履行宪制责任,坚定支持香港特别行政区行政长官和政府依法施政;香港特别行政区依法实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”“中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任,有效管治香港特别行政区。”“宪制责任”概念的提出对于充分保证宪法作为根本法在特别行政区发挥自身的作用起到了非常重要的制度保障作用。

党的十九大报告对此予以了充分肯定,并将“宪制责任”作为解决“一国两制”问题所必须依托的最重要的制度概念。十九大报告规定:“保持香港、澳门长期繁荣稳定,必须全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针,严格依照宪法和基本法办事,完善与基本法实施相关的制度和机制。要支持特别行政区政府和行政长官依法施政、积极作为,团结带领香港、澳门各界人士齐心协力谋发展、促和谐,保障和改善民生,有序推进民主,维护社会稳定,履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。”相对于党的十八大报告来说,十九大报告关于“一国两制”实践的具体道路规定得更明确、清晰,为维护港澳的繁荣和稳定奠定了坚实的宪法基础。

(五)明确了要制定国家监察法,依法履行国家监察职能

2016年,以习近平同志为核心的党中央审议通过深化国家监察体制改革方案和试点方案,并将此项改革视为事关全局的重大政治改革。设立监察委员会,根本目的是加强党对反腐败工作的统一领导,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖[3]。

为了全面贯彻落实中央关于深化国家监察体制改革方案,2016年11月初,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在北京市、山西省和浙江省试点设立各级监察委员会,为在全国推开积累经验[4]。根据“凡属重大改革都要于法有据”的精神,全国人大常委会委员长会议依法提出相关议案[5],2016年12月25日,十二届全国人大会常委会第25次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》决定:在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作 (1)。2017年年初,根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和十二届全国人大常委会第25次会议决定,山西省 (2)、北京市 (3)和浙江省 (4)人民代表大会相继产生了监察委员会。三省市监察委员会的正式成立,标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果 (5)。

北京市、山西省和浙江省人民代表大会通过选举程序产生监察委员会,这是我国人民代表大会制度自我完善历史进程中开天辟地的一件大事,涉及到我国现行宪法和组织法所确立的“政体”。因此,随着三省市监察委员会进入工作程序以及其他省市陆续做好设立监察委员会的准备工作,监察委员会“入宪”“入法”的问题日益紧迫。党的十九大报告总结三省市监察体制改革实践的经验,及时提出了“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”[1]54的主张,可以说起到了“一箭双雕”的作用。一方面,在目前尚不具备全面或部分修改现行宪法的前提下,我国通过制定国家监察法来肯定监察体制改革的成果,可以说充分体现了“凡属重大改革都要于法有据”的法治立场;另一方面,先行制定国家监察法,明确国家监察委员会在履行监察职权中可以依法行使“留置”权,这就避免了既往“双规”措施法律依据不足、可能存在侵犯或影响人权的问题。

总之,党的十九大报告对制定国家监察法的要求和设想,为正在进行的国家监察体制改革提供了法律支撑和政策保障。2017年6月,第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国监察法 (草案)》进行了审议。2017年11月7日,全国人大常委会将《中华人民共和国监察法 (草案)》在中国人大网公布,征求社会各界的意见。《中华人民共和国监察法 (草案)》的出台和公开征求社会公众的意见,是认真贯彻落实党的十九大报告精神,通过先行制定国家监察法的方式来全面推动国家监察体制改革的重要立法举措,必将对完善国家监察体制,建立科学和有效的反腐败机制起到非常重要的制度保障作用。

(六)提出了乡村治理的“三治”体系

党的十八大报告中并没有出现“乡村治理体系”的概念。十九大报告对“三农问题”给予了高度关注,认为“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”,并提出了“实施乡村振兴战略”,其中一项重要措施就是“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]25-26。我国用“自治”“法治”和“德治”“三治”并举的方式来构建“乡村治理体系”,这是党的十九大报告在“三农”问题上的新创举,也是全面依法治国基本方略在农村地区贯彻落实如何解决“最后一公里”问题的最佳方案。在“三治”体系中,“自治”和“法治”强调如何严格按照《村民委员会组织法》的要求来保证农村基层社区有效行使村民自治权的问题,而“法治”和“德治”并行既尊重我国广大农村地区长期发展过程中所形成的乡村历史文化传统,同时又提出了“依法兴农”的法治要求。这对于提高我国广大农村地区居民的“法治素养和道德素养”具有非常重要的制度构建意义和实践指导作用,对于破解“三农问题”上的难题,保障广大农村居民的合法权益,维护乡村治理秩序,建设美丽乡村具有非常好的政策引导作用。“自治”“法治”和“德治”“三治”并举模式必然也会推广到所有基层社会治理领域。正如党的十九大报告所指出的那样:“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[1]40

三、党的十九大报告关于全面依法治国各项论述思想内涵的合理延伸

纵观党的十九大报告中“法”字所透露出来的与中国特色社会主义法治理论和法治实践相关的各种信息,可以发现,十九大报告中的“法”虽然没有重申党的十八大报告、十八届三中全会和四中全会决定中的某些要求和主张,但从十九大报告全文关于全面依法治国的总体规定来看,还是可以合理地延伸出一些仍然需要加以强调的“法治”理念、思想和战略。

(一)“依宪执政”“依宪治国”的理念

2002年,习近平任浙江省代省长时在《全面贯彻实施宪法,促进社会主义政治文明建设》一文中[6],从治国理政基本理念的战略高度角度来论述宪法在治国理政中的重要作用,开始形成依宪治理的思想。该文是全国第一篇同时提出“依宪治国”、“依宪执政”的文章,也是省部级领导干部文章讲话中第一个提出“依宪执政”“依宪治省”术语的,并指出“依法治国、依法治省,首先要依宪治国、依宪治省”。2006年4月25日,习近平在浙江省委十一届十次全会上所作的报告中,第一次非常明确地把“宪法”视为“治理国家”的核心。他指出:“坚持依法治国,其核心就是要确立和实现以宪法和法律治理国家的最具权威价值的取向。”[7]

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法作为根本法在治国理政中的重要地位和作用。2012年12月4日,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中提出“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”。2014年9月5日,习近平总书记在纪念全国人大成立60周年大会讲话中提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。2014年10月23日,党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以党的文件形式首次明确了依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政之间的辩证关系,规定“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。所以,尽管党的十九大报告中没有提及“依宪执政”“依宪治国”,但是,十九大报告中“宪”字所包含的各种语义已经蕴含了“依宪执政”“依宪治国”的价值要求。十九大报告规定:加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系等等[1]31。这些主张和要求都是在不同角度重申“依宪执政”“依宪治国”的价值内涵,所以说,“依宪执政”“依宪治国”仍然属于十九大报告所主张的中国特色社会主义法治思想的重要内涵。

(二)健全宪法解释程序机制

党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》明确规定:“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。”“宪法解释”程序机制建设对于推动宪法实施工作来说是非常重要的制度措施。因为宪法一经制定,必须具有相对的稳定性,不能随意修改,在宪法没有做出修改之前,宪法条文在实施过程中必然会遇到条文本身含义的理解问题,所以,由有权机关及时和有效地对宪法的含义做出规范和有效的解释和说明,可以为宪法实施提供可靠的保障。《全面推进依法治国决定》突出强调了“健全宪法解释程序机制”就是从保障宪法实施的角度提出的。党的十九大报告中虽然没有出现“宪法解释”的字眼,但并不意味着十九大报告就忽视了宪法解释程序机制建设的重要性,而是通过“推进合宪性审查工作”,将“宪法解释程序机制”进一步具体化了。因为“合宪性审查”必然会涉及到对被审查对象是否符合宪法相关规定的宪法判断,而要消除对宪法条文规定理解的歧义,就必须对相关宪法条文的含义做出解释,所以说,“推进合宪性审查工作”为“健全宪法解释程序机制”提供了更好的制度程序保障,是“健全宪法解释程序机制”进一步的制度行动措施。

(三)加强人权司法保障

党的十八大报告明确规定:“人权得到切实尊重和保障。”这一规定肯定了人权应当得到尊重和保障的重要性。党的十八届三中全会《全面深化改革决定》对党的十八大报告提出的人权得到尊重和保障的要求进行了细化,把“完善人权司法保障制度”作为全面深化改革的60项重要措施之一,提出“健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名”以及“废止劳动教养制度”等具体的人权保障措施要求。党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》进一步规定了“加强人权司法保障”的要求,并强调“增强全社会尊重和保障人权意识,健全公民权利救济渠道和方式”。党的十九大报告中没有提及人权与司法保障的关系,但明确规定了“加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由”[1]29。从“加强人权法治保障”的语义内涵来看,“加强人权法治保障”要比“加强人权司法保障”的要求更加广,不仅强调了人权要获得“司法保障”,人权还要获得包括“立法保障”“执法保障”“法律监督保障”等等一系列法治保障,说明了十九大报告更关注人权保障的普遍性和广泛性,为人权保障提供了更加有效的法治保障平台。

(四)加强法治宣传教育工作对于全面推进依法治国仍然具有十分重要的意义

党的十八大报告提出了“深入开展法制宣传教育”的要求,十八届四中全会《全面推进依法治国决定》则突出了“法治宣传教育”的重要意义,规定“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,深入开展法治宣传教育,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。十九大报告中虽然没有提及“法治宣传教育”,但并不意味着“法治宣传教育”工作从此就可以从全面依法治国各项法治工作中淡化出去,十九大报告明确要求“加大全民普法力度”[1]31,由于“法治宣传教育”是从“全民普法”工作中发展起来的,所以“加大全民普法力度”实际上为加强法治宣传教育工作作了最好的实践注脚。

总之,本文通过分析十九大报告中“法”字的分布形态以及由此产生的语义内涵价值可以发现,十九大报告关于全面依法治国的各项论述不仅没有被削弱,而且还得到了进一步加强。十九大报告关于全面依法治国的各项理论主张、政策要求和实践对策,是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央运用法治方式治国理政新理念新思想新战略的高度概括和总结,是中国特色社会主义法治理论的进一步发展和完善,为习近平新时代中国特色社会主义思想体系注入了新的活力,形成了习近平新时代中国特色社会主义法治思想,成为继续推动全面依法治国各项法治工作的强大思想动力和理论武器,必将对坚持和发展全面依法治国基本方略起到非常重要的理论指引和实践导向作用。

参考文献

[1]中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社,2017.

[2]莫纪宏.推进合宪性审查——“依宪治国”重要举措[N].北京日报,2017-11-06 (13).

[3]肖培.深化国家监察体制改革情况介绍[EB/OL]. (2017-01-19)[2017-11-08].http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/ldjg/xp/zyhd/201701/t20170120_93106.html.

[4]中共中央办公厅.关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案[EB/OL]. (2016-11-07)[2017-11-08].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201611/t20161108_89274.html.

[5]张德江.全国人民代表大会常务委员会工作报告[EB/OL]. (2017-03-08)[2017-11-08].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-03/15/content_2018935.htm.

[6]习近平.全面贯彻实施宪法促进社会主义政治文明建设[J].浙江人大,2002 (12):10-12.

[7]习近平.干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践[M].北京:中共中央党校出版社,2006:357.

注释

1 例如,党的十九大报告全文中有一处规定:“全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”,其中的“做法”中的“法”就不属于与法学和法律制度相关的“法”,从数据分析的角度来看,应当从本文分析的“法”中排除。

2 见《人民日报》2016年12月26日4版。

3 2017年1月18日上午,山西省十二届人大七次会议选举产生了山西省监察委员会主任;18日下午,山西省十二届人大常委会第三十五次会议通过了山西省监察委员会副主任、委员的任命,标志着山西省监察委员会正式成立。

4 2017年1月20日上午,北京市十四届人大五次会议选举市纪委书记张硕辅为新成立的北京市监察委员会主任。同日下午召开的市人大常委会会议,根据监察委员会主任的提名,任命了监察委员会的副主任和委员。

5 2017年1月20日,在浙江省十二届人大五次会议第三次全体会议上,无记名投票依法选举浙江省委常委、纪委书记任泽民为浙江省监察委员会主任。由监察委员会主任提请浙江省人大常委会选举或表决产生监察委员会副主任和委员。在浙江省十二届人大常委会第三十八次会议上,4名省纪委副书记被任命为省监察委员会副主任,另有6人被任命为省监察委员会委员。

6 见《人民日报》2017年1月25日4版。

来源:《北京工业大学学报 (社会科学版)》 2018年第3期

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