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气候变化背景下《节约能源法》面临的挑战及其思考

摘 要:2007年修订的《节约能源法》实施至今,其运行的社会经济基础已经发生重大变化,无法满足节能减排实践的需求。建议对现行《节约能源法》进行修改完善,将控制温室气体排放直接写入该法的立法目的条款,增加能源消费总量控制制度、碳排放交易制度,并对节能目标责任制度与市场化节能机制进行协调。在制定《能源法》时,应注意区分《节约能源法》等能源单行法与具有总则性质的《能源法》功能的不同定位,协同推进《能源法》的制定和其他能源单行法的修改工作。

关键词:节约能源法;气候变化;能源消费总量控制;碳排放交易制度;


2007年修订的《节约能源法》实施至今,虽然取得了较好的实施效果,[1]但在应对气候变化、推动能源革命与促进绿色发展方面,已然不能满足需求[2]。为此,2015年全国人大常委会把《节约能源法》的修改工作纳入当年立法计划,要求“抓紧调研和起草工作,视情况在2015年或者以后年度安排全国人大常委会审议”,[3]国家发展改革委员会也明确提出“加快推进节能法修订工作”[4]。为顺应我国经济社会发展对完善立法的客观需要,本文拟对气候变化背景下现行《节约能源法》面临的各种挑战与存在的问题进行剖析和检讨,并从立法目的和制度建构等方面提出对该法的修改建议,希冀对《节约能源法》修改乃至《能源法》立法提供有价值的参考。

一、《节约能源法》:无法满足绿色低碳发展的需求

(一)《节约能源法》运行的社会基础已经发生巨大变化

第一,国家大力推动生态文明建设,积极推进能源革命。党的十八大报告以专章形式明确提出要“大力推动生态文明建设”,党的十八届三中、四中全会又先后提出要“建立系统完整的生态文明法律制度”“用严格的法律制度保护生态环境”。2014年6月,在中央财经领导小组第六次会议上,习近平总书记提出推动能源消费革命的进程,“把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域”“加快形成能源节约型社会”。党的十九大报告进一步提出“推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。传统化石能源的高投入、高能耗、高排放,既加剧了大气污染和生态损害,也加速了中国迈向全球第一温室气体排放大国的步伐,因此推动生态文明建设和能源革命必然要求以更大力度推动节能工作。

第二,中国政府积极参与推动全球气候治理。《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会上达成了《巴黎协定》,为2020年之后全球应对气候变化提供了国际法依据。在向联合国递交的《强化应对气候变化行动———中国国家自主贡献》文件中,中国政府确定到2030年的自主行动目标,即二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。尽管特朗普政府已宣布退出《巴黎协定》[5],但我国政府却公开表示“应对气候变化,节能减排、促进新能源发展是各国转变发展方式、破解资源环境制约、提升国际竞争力的内在要求”“低碳发展道路是大势所趋”[6]“低碳+”已经成为我国经济社会发展新常态[7]。

第三,消费领域能源消耗占比日益增加。在美国,“人们普遍认为,在针对传统污染源的污染物减排方面,我们所取得的重大成就已经接近极限,因为这个国家所面对的剩余环境问题中的一大部分是由个人行为引起的”[8]。在我国,有研究表明“近年来我国居民生活能源消费量快速增长,已经成为能源消耗的主要增长点”,但“长期以来将提高能源效率、降低能源强度的重点放在工业领域,对居民能源消费的研究不够深入”“居民能源消费能否高效,不仅直接影响到我国能源消费的总量、增长速度和能源结构,也间接影响工业结构和工业能源消耗量”[9]。而现行《节约能源法》在实施过程中仍将监管重点放在工业领域,对如何更好推动公众进行节约能源消费却缺乏系统有效的法律制度规制。

(二)《节约能源法》在制度设计方面仍有瑕疵

《节约能源法》第二条明确了“节约”之“能源”的范围,即“本法所称能源,是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”对该条规定若仅进行字面理解,那么对《节约能源法》来说不论是利用可再生能源生产的电力,还是利用核能等新能源所生产的电力,亦或是利用化石能源所生产的电力,都应属于“节约”之对象。但是,何谓“节约”?如果对该法第二条规定进行体系化解读,那么上述字面意思理解仍值得推敲。笔者认为,“节约 (能源)”显然应包括两层含义:一是限制能源消耗的总量,二是提高单位能源的利用效率。对于《节约能源法》第二条所涉及的所有能源是否均要既限制其能源消耗总量,又要提高单位能源的利用效率呢?

结合《节约能源法》第七条第三款的规定[10]、《可再生能源法》第二条、第四条与第十三条第一款的规定[11]分析,对《节约能源法》之“节约”进行体系化理解,会有下列发现:第一,无论是新能源或可再生能源,还是化石能源,都应当提高其单位能源利用效率,即都应当进行“节约”利用;第二,鉴于国家对可再生能源发展采取鼓励和支持的政策[12],因此对可再生能源及其发电不应实行能源消耗的总量控制,否则,就会产生政策上的抵牾,即一方面提出要鼓励和支持其发展,另一方面却又对其实行能源消费总量控制;第三,即便实行化石能源消费的总量控制,也应根据不同化石能源利用在清洁程度方面的差异进行差别对待,而不应对不同化石能源类型提出相同的“节约”之法律要求,比如,虽同为化石能源,但相对于煤炭而言,天然气就属于清洁能源;第四,受现行能源统计制度的设计缺陷及其执法能力的限制,地方政府在实行能源消费总量控制时,普遍采取以重点用能单位为监管对象,对其化石能源消费实行总量控制的做法,并未将所有化石能源消费单位纳入监管范围,因此存在着覆盖范围不全面、相关能源数据容易重复统计和计算等问题[13]。

根据《中国能源统计年鉴 (2015)》,能源消费总量是指一定地域内 (国家或地区)国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和[14]。显然,能源消费总量中包括可再生能源及其发电的消费量。从这一点看,在实施能源消费总量控制时,确实存在一方面将可再生能源及其发电纳入能源消费总量控制范围,另一方面又提出鼓励和支持其发展,导致两者发生抵牾的情形。笔者认为,制定《节约能源法》与《可再生能源法》,其目的不仅在于确保能源安全,更在于提高能源效率,调整和优化能源结构。

上述分析所涉及的问题及其抵牾情形的存在,不仅会直接影响能源结构的优化,更会影响供给侧“三去一降一补”的进程。

(三)《节约能源法》与节能减排实践已明显脱节

第一,节约能源的制度措施已经被用以控制温室气体排放,但是《节约能源法》作为控制温室气体排放措施的上位法依据,该作用并未被充分认识。节约化石能源使用,必然也会控制温室气体排放。中国政府提交的《强化应对气候变化行动———中国国家自主贡献》已经将“控制煤炭消费总量”“构建低碳能源体系”作为应对气候变化的重要举措。但是,这种以节能实现减少碳排放的效果更多地带有反射性和附随性,因为控制温室气体排放并未直接被纳入《节约能源法》的立法目的。在当前应对气候变化立法推进缓慢,而中央政府控制温室气体排放的诸多举措又亟须法律保障的情形下,可以通过修订《节约能源法》为应对气候变化立法寻找突破口,为一些控制温室气体排放举措的实施提供上位法依据。

第二,现行《节约能源》不能解决由于节能减排政策创新所引发的问题。《生态文明体制改革总体方案》 (2015年)提出“建立能源消费总量管理与节约制度”“逐步建立全国碳排放总量控制制度与分解机制”“推行用能权和碳排放权交易制度”。循此思路,“十三五”期间中央在节能减排 (包括传统污染物和温室气体)方面采取双层次的“总量控制+强度控制+交易机制”的综合策略,“总量控制”包括能源消费总量控制和碳排放总量控制,“强度控制”包括单位GDP能耗强度控制和碳排放强度控制,“交易机制”包括用能权交易机制和碳排放权交易机制。但是,碳排放交易、能源消费总量控制、用能权交易等创新举措不仅缺乏明确的上位法依据 (或法律依据),而且对排放单位或者用能企业而言,总的节能和减排效果并没有增加,但节能减排成本和难度却因此增加。笔者认为,这种重叠规制的根源在于能源消耗和温室气体排放控制监管背后的体制问题[15]。从中央层面的监管体制看,能源消费总量控制与用能权交易机制由国家发展改革委员会的资源节约与环境保护司主导,而碳排放总量控制与交易制度则由国家发展改革委员会的应对气候变化司主导。解决上述制度重叠的问题,不仅需要进行制度间的融合,还需要考虑相应的体制问题,其根本解决之道在于对《节约能源法》进行修改。

第三,现行《节约能源法》未能反映实践中节能和低碳制度进行融合的先进做法。针对2013年国家发改委、国家认监委联合发布的《低碳产品认证管理暂行办法》 (发改气候[2013]279号)和1999年当时的国家经贸委制定的《中国节能产品认证管理办法》《国务院办公厅关于印发2014—2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》 (国办发[2014]23号)提出“整合节能和低碳产品认证制度,制定节能低碳产品认证管理办法”。基于此,2015年国家质检总局、国家发改委联合发布《节能低碳产品认证管理办法》,解决了在节能产品与低碳产品认定方面存在两个并行标准、认证和标识制度的问题。这种节能和低碳法律制度的融合,应当成为未来制定综合性绿色低碳法律制度的重要趋势,也为借修订《节约能源法》之机,整合节能和控制碳排放法律制度提供了启示。

(四)《节约能源法》对导入市场化机制引发的冲突缺乏制度安排

2007年修订的《节约能源法》规定了节能目标责任制和考核评价制度,明确了其在节约能源法律制度体系中居于核心地位。此后,排污权交易、碳排放权交易、环境保护税等市场机制也被越来越广泛的运用,对此,在学界引起了热议,有学者提出,改革中国节能管理制度体系必须更加注重运用市场手段推动节能工作[16];有学者认为,《节约能源法》 (2007年修订)应建立以政府推动的、针对不同实施主体的、以市场为导向的激励型实施机制[17];有学者主张,应当发挥能耗权交易机制在促进节约能源、提高能源效率方面的作用[18]。

实施节能目标责任制和考核评价制度,实际上建立了一种科层制的节约能源监管模式,意味着节能工作地方政府负总责制度的确立[19],其特色是将节能工作与地方政府的人事考核评价制度挂钩,目的是建立一种以政府为主导,为推进地方政府开展节能工作,提供强大的政治动力。与之相反,节能减排市场化制度则是充分赋予节能企业 (或者其他单位)自主性,发挥市场在资源配置中决定性作用的制度。针对节能目标责任制和考核评价制度与市场化机制在能源和环境治理并存的情形,有学者指出,以节能目标责任制和考核评价制度构建起来的节能工作压力型体制与市场化制度之间的张力愈加明显,存在着激励不相容、选择性实施、形式参与等弊端,短期与长期制度绩效相悖等问题[20]。但是,现行《节约能源法》对两者在实施过程中可能产生的冲突,缺乏制度安排。

二、《节约能源法》的修改建议:从“节能”到“节能+节碳”的制度重构

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》设专节对“全面推进能源节约”进行了阐述,提出要“推进能源消费革命”,要“实施全民节能行动计划”,将“能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内”。这些任务的实现需要《节约能源法》为其提供强有力的法律保障。为此,应当尽快对现行《节约能源法》在立法目的和制度设计等方面进行修改完善。

(一)将控制温室气体排放明确写入《节约能源法》之立法目的条款

长期以来环境保护和能源领域的政策和法律相互独立,环境保护法以污染防治为重心,能源法律与政策则是以保障能源安全尤其是供应安全为核心内容[21]。“十一五”期间,以《国务院关于加强节能减排综合性工作方案的通知》 (国发[2007]15号)为标志,环境保护与能源领域的政策、法律与制度开始趋向融合。此后每五年规划性质的节能减排综合性工作方案,实际上成为推动环境保护和能源的监管与调控不断融合的重要载体。

在气候变化时代,能源法、环境法和应对气候变化法更加趋向融合[22]。主要表现为:环境法律制度与能源法律制度的融合[23],能源法律制度与应对气候变化法律制度的融合[24],环境法律制度与应对气候变化法律制度的融合[25]等。比如,韩国2010年制定的《低碳绿色增长框架法》将绿色发展、能源治理和低碳发展等考量融为一体;欧盟2009年制定了能源与气候变化一揽子立法;法国也在2015年制定了《推动绿色增长之能源转型法》[26]。作为一部综合性能源立法提案,美国2009年《清洁能源安全法案》的核心内容是建立一个以总量控制与交易为基础的减缓全球变暖计划[27]。在我国,尽管能源消费总量控制制度并未写入《节约能源法》,但是该制度作为我国政府应对气候变化的重要举措却得到普遍认同[28]。可见,无论是环境治理,还是能源治理,抑或气候治理都需要协同推进和统筹进行,以寻求监管的协同效应[29],应充分发挥《节约能源法》在应对气候变化中的作用[30]。

具体来说,就是应当对《节约能源法》的立法目的条款进行修改,将控制温室气体排放即节约碳排放明确写入该法的立法目的。建议将《节约能源法》 (2016年修正)第一条修改为:“为了推动全社会节约能源,提高能源利用效率,控制温室气体排放,保护和改善环境,积极应对气候变化,促进经济社会全面协调可持续发展,制定本法。”此举将会产生下列预期效果:第一,借助《节约能源法》的各项制度规定以增加节能效果和控制温室气体排放,避免由多部法律调整所形成的碎片化监管,从而增加被监管主体的守法成本;第二,相对其他应对气候变化的立法路径[31],将修改《节约能源法》作为应对气候变化立法思路的一种探索,不仅立法成本较小,而且将控制温室气体排放直接写入《节约能源法》的立法目的,却可以为诸多控制温室气体排放的规范性法律文件提供上位法依据。

(二)将能源消费总量控制明确写入《节约能源法》以确保其正当性

能源行业属于资本密集型行业,投资回报周期较长,因此能源行业投资者对能源行业监管的正当性和法律制度的稳定性具有较高要求[32]。能源消费总量控制制度直接关系到能源行业企业或者投资者的权利与义务,笔者认为应尽快将能源消费总量控制措施法律化。有学者建议应“抓紧制定出台《能源法》,明确合理控制能源消费总量及分解落实机制的法律定位”[33]。笔者认为,在《能源法》立法进展缓慢的情形下,不应将所有能源法律制度都寄希望于《能源法》。可考虑对《节约能源法》 (2016年修正)增加能源消费总量控制制度的授权立法条款,以授权国务院制定关于实施能源消费者总量控制的行政法规。具体来说,就该法第三章“合理使用和节约能源”第一节“一般规定”部分,增加一条即“国家依照法律规定实行能源消费总量控制制度。”

能源消费总量控制制度属于典型的总行为控制的表现形式,具有总行为控制制度存在的普遍问题,比如有关法律对总行为控制制度缺少操作规程的支持;[34]其制度运作过程不够透明,在某些问题上缺乏明确答案;能源消费总量控制制度在实施过程中,能源统计制度不够精确化,不能有效地将可再生能源排除在能源消费总量控制之外,从而抑制了可再生能源发展。此外,有专家认为,天然气虽然是化石能源,但是仍然属于清洁能源,在二氧化碳减排限值作用下,天然气将成为全球能源革命的最重要过渡性能源[35],对天然气的使用应当给予鼓励[36]而非限制。从实践角度看,部分地方政府的能源消费总量控制实施方案并不涉及在不同化石能源、不同企业事业单位之间的指标分配情况,[37]而该种分配方法却过于粗疏。同时,煤炭消费总量控制既是能源消费总量控制的重点,也是其难点,[38]受监管机关监测、计量和核查能力限制,能源消费总量控制仅将重点用能单位纳入监管范围,而未将散煤使用情况纳入监管范围,这可能会变相鼓励“散煤”使用。上述这些问题,应当在《节约能源法》规定国家依法实现能源消费控制的基础上,授权国务院通过制定具体的能源消费总量控制行政法规来解决。

(三)将碳排放总量控制写入《节约能源法》为开展碳排放交易提供依据

从2011年开始,国家发展改革委员会开始在北京、上海、天津、广东、深圳、湖北、重庆等七个省市进行碳排放权交易试点工作。2014年12月,国家发展改革委员会发布了部门规章性质的《碳排放权交易管理暂行办法》,为建立全国碳排放交易市场提出了初步法律依据。2015年11月,中国政府明确承诺将于2017年启动全国碳排放权交易市场。然而,建立全国碳排放权交易市场并非易事,仅依靠部门规章难以支撑体系复杂的全国碳排放交易体系。为此,2015年12月开始,国务院法制办就国家发展改革委报送的《碳排放权交易管理条例 (送审稿)》对外公开征求意见。2016年国务院立法计划又将制定《碳排放权交易管理条例》列入“预备项目”类。遗憾的是,2017年国务院立法计划并未涉及该项条例,而《碳排放权交易管理条例 (送审稿)》也再无后续进展。

问题在于,按照我国《立法法》 (2015年修正),“国务院根据宪法和法律,制定行政法规”。也就是说,在整个法律体系中行政法规的定位是授权立法,其制定必须有上位法依据或者全国人大常委会的授权决定。由此看来,即便《碳排放权交易管理条例》得以制定,也必须有制定该条例的上位法依据,而该依据客观上并不存在。如果制定专门的应对气候变化法,并在其中规定碳排放交易制度,那将是最为理想的做法,但是该项立法推进一直较为缓慢,仍不能满足此要求。因此,建议在对《节约能源法》的立法目的进行修改的基础上,可以考虑通过修改《节约能源法》为碳排放权交易提供法律依据,即在《节约能源法》 (2016年修正)第三章“合理使用和节约能源”第一节“一般规定”部分,增加一条即“国家可以依照法律规定推行碳排放交易”。

(四)建立节能工作与节碳工作的协调机制

在我国,如果将来建立全国碳排放权交易市场,实行碳排放总量控制,应当注意对能源消费总量控制和碳排放总量控制的“双控”机制进行相应协调或融合。笔者认为,解决该问题的根本之道在于解决节能管理工作背后的职能交叉等体制问题。从长期来看,应当将碳排放总量控制与交易制度取代能源消费总量控制制度,因为相对能源消费总量控制而言,碳排放总量控制与交易制度以碳排放为监管对象在目标锁定方面更加准确。从短期来看,在全国碳排放交易市场启动之后,能源消费总量控制和用能权交易制度、碳排放总量控制与交易制度两者并存的局面可能还要持续一段时间。因为在我国化石能源的种类或品种繁多,但是能源统计的精细化程度仍然不够,不同类型化石能源的碳排放因子 (或者称排放系数)也并不完全相同。

因此,在过渡期间应当允许能源消费总量控制、碳排放总量控制与交易制度并存。为此,应当在下列方面作好相关法律制度的衔接和协调。第一,明确规定中央有关监管和地方政府负有对该两个并存制度进行协调的义务,以降低企业守法成本和难度为基本原则。最为重要的是,中央层面监管机关应当对该两个并存的制度进行内部协调,并且为地方政府在对该两个制度的实施及其协调提供指导意见。只有进行在顶层设计过程中进行政策或者制度相互之间的协调,才能较好地解决地方政府在实施过程中可能发生的混乱现象。第二,从技术层面看,中央和地方政府应提高统筹力度,整合现有各项能源和环境统计制度并实现电子化、集成化和信息共享。无论是碳排放权交易制度,还是用能权交易制度,都需要在企业层面对其碳排放数据、用能数据进行准确监测,而这些数据相互之间又具有密切相关性,能够相互印证。为此,笔者建议对《节约能源法》 (2016年修正)第十条进行修改,在其中增加一款即“中央和县级以上地方人民政府应当建立对节能工作和控制碳排放工作的协调机制”。在此基础上,通过顶层设计建立中央与地方政府及其各部门共管共享的环境、能源数据统计报告平台,整合企业层面分散的、孤立的数据 (包括碳排放、用能)统计、监测、报告和核证制度。

三、《节约能源法》修改的延伸思考:慎思能源法律的功能区分和立法时序

2014年6月,习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议提出,要“启动能源领域法律法规立改废工作”。2015年4月,国务院立法院工作计划将制定《能源法》列为全面深化改革和全面依法治国急需项目;同年8月,《能源法》被列入十二届全国人大二类立法项目即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。当前,国务院有关部门正在持续推进《能源法》的立法工作。如何处理《节约能源法》修改和《能源法》制定之间的关系值得认真思考。

(一)应当区分《能源法》与能源单行法的功能定位

在制定《能源法》或者修改其他能源单行法时,应当注意对能源和气候变化领域的有关法律问题进行系统性审视,对能源和气候变化法律体系进行系统梳理与检视,并在此基础上明确《能源法》和其他能源单行法的功能定位,对《能源法》和其他能源单行法应当分别规定哪些内容进行区分,而不应当试图通过《能源法》来解决所有能源领域的法律问题。以能源消费总量控制为例,有学者建议应当在《能源法》对其进行规定[39],笔者则认为完全可以借助《节约能源法》修改之机在该法中作出规定。还应当认识到,由于能源消费总量控制的核心是煤炭消费总量控制,因此还应当对《煤炭法》进行修改并将煤炭消费总量控制写入该法,以确保煤炭消费总量控制的合法化和正当化。

对于《能源法》的定位,有学者认为“能源法应重在调控而非监管”[40];也有学者认为,在智慧能源时代,制定《能源法》应当增强可诉性、可司法性,能源政策法的立法思路将会损害该法的可诉性[41]。笔者认为,这种定位准确与否可能还需要继续斟酌。第一,从能源法律制度体系的整体看,应当将《能源法》定位为能源法律体系的“总则”,属于能源领域的基础性、综合性、框架性和政策性法律。正如有学者所指出的,《能源法》应当定位于能源法领域的综合性立法,主要对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性的问题和其他单行能源法不予调整的问题加以规范,发挥宏观管理和对各单行法加以协调和“拾遗补缺”的作用[42]。第二,制定《能源法》面临诸多挑战。首先,能源与政治具有紧密关系,并且能源法具有经济法、行政法和公用事业法等多元属性。其次,我国能源行业和能源监管体制正处于转型期。目前,我国正在推进电力体制改革、石油和天然气体制改革,能源领域正在由较强计划色彩向市场经济迈进过程中,《能源法》的政策性法和框架性法更能适应转型时期能源立法的各种需求。第三,相较于是重在监管还是重在调控这一问题,制定《能源法》更为重要的问题是明确其基本理念、基本原则,正确定位政府和市场在能源领域的关系,理顺能源管理体制,尽快推动实现石油天然气行业、电力行业体制改革。从长远来看,在实现市场在能源资源配置中发挥决定性作用的情形下,应认为《能源法》作为监管性法律的色彩将更加强烈。但是,也不能否认在能源基础设施投资方面,能源技术创新与发展方面,在可再生能源的发展方面,《能源法》将更多的体现出促进性法律的色彩。

总的来说,为更好地处理《能源法》与其他能源单行法的关系,应当充分地将《能源法》定位为框架法和政策法,强化该法的包容性和适应性,使该法在较长时期内保持稳定性。

(二)基于能源法律的功能定位确立各项能源立法的时序

有学者认为,从立法时序上,应当先制定《能源法》,然后再制定《煤炭法》《电力法》《节约能源法》等能源单行法,否则将会影响能源法律制度的内在统一,导致逻辑结论混乱甚至冲突[43]。笔者则认为,在制定《能源法》之前,宜先完成能源单行法的制定,或者在制定《能源法》的同时,通过一揽子立法的形式同时对其他能源单行法进行检视并进行必要的修订,即协同推进《能源法》的制定和其他能源单行法的修改,否则很可能会影响《能源法》的立法质量。

之所以持该种观点,是因为目前在我国能源领域两个方面的问题非常突出。一是,在某些能源行业需要抓紧制定能源单行法,填补法律空白,比如在石油、天然气领域,党的十九大已经将“发挥市场在资源配置中的决定性作用”写入党章,这说明在中国特色社会主义进入新时代之后,包括能源行业在内的所有关系国民经济命脉的重点行业和领域,都将强化市场和法治的作用。应结合中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》尽快推动完善石油天然气专门立法[44];此外,还需要尽快制定《原子能法》[45]。二是,已经制定的现行能源单行法的社会基础已经发生较大变化,需要抓紧对其进行检讨和修订。在化石能源方面,需要对《煤炭法》 (2016年修正)的实施情况进行评价并进行相应修改[46];在可再生能源、清洁能源和新能源方面,需要对具有促进型立法[47]特征的《可再生能源法》 (2009年修正)进行检讨和修改;针对二次能源,现行《电力法》已经无法满足社会发展需求,需要结合中共中央、国务院印发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》 (中发[2015]9号)尽快对其进行修订。

所以,从立法时序上,总则性质的《能源法》的制定和能源单行法的制定或者修改更适合协同推进。如果能源单行法尚缺位或者已经严重滞后于社会发展的情形下,不预先完善能源单行法而是强行制定作为总则性质的《能源法》,将会增加《能源法》制定的难度,同时也会影响制定后《能源法》的实施效果。因此,通过制定或者修改能源单行法以积累制定《能源法》的立法智慧,从而制定出真正符合实际情况和长远战略,能够保障中国能源安全,促进能源行业健康可持续发展的《能源法》。

四、结语

党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”,还提出要“实现立法和改革决策相衔接”,“对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”。党的十八大以来,国家大力推动生态文明建设,现行《节约能源法》已经无法为国家在节能减排领域推出的诸多举措提供强有力法律保障,亟待通过修法来解决该问题。对《节约能源法》的修改应当立足于建立和完善我国能源法律体系,应当通过修改立法目的明确《节约能源法》在控制温室气体排放方面的作用,为能源消费总量控制和碳排放交易制度提供法律依据,对碳排放交易制度和用能权交易制度进行法律制度的融合,注意处理好《节约能源法》等能源单行法和作为总则性质的《能源法》的功能定位和立法时序。

作者简介:张忠利,男,中国社会科学院法学研究所助理研究员,法学博士,研究方向:环境资源法。

注释

[1]参见戴彦德、白泉等:《中国“十一五”节能进展报告》,中国经济出版社,2012年版,摘要报告第2-4页。

[2]需要说的是,尽管2016年全国人大常委会对《节约能源法》 (2007年修订)进行了修改,却仅限于对该法第十五条、第六十八条第一款关于固定资产投资项目节能评估和审查制度以及对违法强制性节能标准的项目,其目的是配合国务院正在推进的“放管服”改革。因此,现行《节约能源法》其他规定仍是2007年修订后《节约能源法》的规定。

[3]全国人大常委会:《全国人大常委会2015年立法工作计划》,载中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2015-05/25/content_1936926.htm,访问时间2017年8月1日。

[4]徐绍史:《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划〉辅导读本》,人民出版社,2016年版,第241页。

[5]刘晨,陆佳飞:《美国向联合国递交退出〈巴黎协定〉》文书》,载财新网http://international.caixin.com/2017-08-05/101126790.html,最后访问时间2017-08-07。

[6]冯玉婧:《特朗普“退约”是短视巴黎协定将前行》,载新华网http://war.163.com/17/0806/07/CR4VISQA000181KT.html,最后访问时间2017年8月7日。

[7]马德秀等:《“低碳+”的内涵、外延与路径》,《经济研究参考》2016年第2期。

[8]See Hope M.Babcock,Assuming Personal Responsibility for Improving the Environment:Moving toward a New Environmental Norm,Harvard Environmental Law Review,Vol.33 (2009),117-175.

[9]秦翊:《中国居民生活能源消费研究》,山西财经大学2013博士学位论文,摘要第1页。

[10]《节约能源法》第七条第三款规定的内容为:“国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源”。

[11]《可再生能源法》第二条、第四条和第十三条第一款的规定分别是:“本法所称可再生能源,是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”;“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域”,“国家鼓励和支持可再生能源并网发电”。

[12]龚向前:《可再生能源优先权的法律构造-基于“弃风限光”现象的分析》,《中国地质大学学报 (社会科学版)》2017第1期。

[13]王庆一:《中国能源统计系统改革的几点建议》,载美国自然资源保护协会网中文版http://www.nrdc.cn/information/informationinfo?id=122&cid=49,最后访问时间2017-08-07。

[14]国家统计局能源统计司:《中国能源统计年鉴2015》,中国统计出版社,2015年版,第355页。

[15]周洲:《节能减排部委职能交叉地方官员呼吁理清权责》,载《商》2014年第3期,第18-19页。

[16]白泉等:《中国节能管理制度体系:历史与未来》,中国经济出版社,2016年版,前言第2-3页。

[17]陈兴华:《论节约能源法实施机制的创新》,《鲁东大学学报 (哲学社会科学版)》2010第2期,第71-74页。

[18]肖国兴:《中国节能减排的法律路径》,载《郑州大学学报 (哲学社会科学版)》2010第6期,第55-60页。

[19]周汉华:《地方政府负总责制度评析》,载《国家行政学院学报》2009第3期,第17-20页。

[20]文绪武、胡林梅:《在压力型体制中嵌入市场化的节能减排机制》,《经济社会体制比较》2016第5期,第43-51页。

[21]杨泽伟:《中国能源安全法律保障研究》,法律出版社,2009年版,第14-18页。

[22]Alexandra B.Klass.Climate Change and the Convergence of Environmental and Energy Law,24 Fordham Envtl.L.Rev.180 2012-2013.

[23]Amy J.Wildermuth,The Next Step:The Integration of Energy Law and Environmental Law,31 Utah Envtl.L.Rev.369 2011.

[24]Kati Kulovesi,Elisa Morgera,and Miquel Munoz,Environmental integration and multi-faceted international Dimensions of EU Law:Unpacking the EU’s 2009 Climate and Energy Package,Common Market Law Review,2011 Vol.48 No.3.

[25]Alice Kaswan,Climate Change,the Clean Air Act,and Industrial Pollution,30 UCLA J.Envtl.L.&Pol’y 51 2012.

[26]彭峰:《环境与发展:理想主义抑或现实主义?---以法国〈推动绿色增长之能源转型法令〉为例》,《上海大学学报 (社会科学版)》2015第3期,第16-29页。

[27]王谋、潘家华、陈迎:《〈美国清洁能源与安全法案〉的影响与意义》,《气候变化研究进展》2010第4期,第307-312页。

[28]戴彦德、吕斌、冯超:《“十三五”中国能源消费总量控制与节能》,《北京理工大学学报 (社会科学版)》2015第1期,第1-7页。

[29]Arnold W.Reitze,Jr.,The Intersection of Climate Change and Clean Air Act Stationary Source Programs,43 Ariz.St.L.J.901 2011.

[30]吴志忠:《论我国〈节约能源法〉的完善》,《学习与实践》2013第10期,第27-34页。

[31]李艳芳:《各国应对气候变化立法比较及其对中国的启示》,载《中国人民大学学报》2010年第4期;李艳芳、张忠利、李程:《我国应对气候变化立法的若干思考》,载《上海大学学报 (社会科学版)》2016年第1期;王灿发、刘哲:《论我国应对气候变化立法模式的选择》,载《中国政法大学学报》2015年第6期。

[32]AnatoleBoute,The Quest for Regulatory Stability in the EU Energy Market:an Analysis through the Prism of Legal Certainty,E.L.Rev.2012,Vol.37 No.6,pp.675-692.

[33]王仲颖、张有生等:《合理控制能源消费总量:理论与实践》,中国经济出版社,2014年版,第186页。

[34]徐祥民:《论我国环境法中的总行为控制制度》,《法学》2015第12期,第37页。

[35]唐金荣、郭焦锋:《天然气:通向全球能源革命的必由之路》,载《中国经济时报》2015年8月14日第05A版本。

[36]杜祥琬:《我对中国的能源安全并不悲观》,载财新网http://china.caixin.com/2017-08-05/101126815.html,最后访问时间2017-8-15。

[37]参考《广东省发展改革委关于印发〈广东省能源消费总量控制工作方案〉的通知》 (粤发改能电[2017]95号)、《河南省人民政府关于印发河南省“十二五”合理控制能源消费总量工作方案 (试行)的通知》豫政[2012]100号。

[38]参考陈丹、刘明彻、杨富强:《制定和实施全国煤炭消费总量控制方案》,载《中国能源》2014年第4期。陈炯、杨富强:《为什么要制定更高更快更严更好的煤控目标》,载美国自然资源保护协会网站www.nrdc.cn/news/newsinfo?id=489&cid=48,最后访问时间2017-08-09。

[39]同[33],第186页。

[40]席月民:《能源法应该重在调控而非监管》,载《经济参考报》2017年8月1日,第A08版。

[41]龚向前:《智慧能源时代需要一部智慧的〈能源法〉》,载微信公众号“中国能源法研究会”,2017年8月22日推文。

[42]李艳芳:《论我国〈能源法〉的制定-兼评《中华人民共和国能源法〉 (征求意见稿)》,《法学家》2008年第2期,第92页。

[43]范战平:《我国〈节约能源法〉的制度局限与完善》,《郑州大学学报 (哲学社会科学版)》2016第6期,第33-37页。

[44]孟雁北:《中国〈石油天然气法〉立法的理论研究与制度构建》,中国人民大学出版社,2015版,第1-10页。

[45]彭峰:《我国原子能立法之思考》,《上海大学学报 (社会科学版)》2011年第6期,第69-83页。

[46]罗丽、代海军:《我国〈煤炭法〉的修改研究》,《清华法学》2017第3,第79-92页。

[47]李艳芳:《促进型立法研究》,《法学评论》2005年第3期,第100-106页。

来源:《河南财经政法大学学报》2018年第1期

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