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编者按:首例刑事违法扣押国家赔偿案的处理在违法扣押的认定、审理程序、赔偿数额的计算、协议与决定之间关系的处理等方面均具有一定的典型性和指导性,体现了人民法院在处理刑事赔偿案件时对于相关法律和司法解释的能动性适用,维护了公民和法人的合法权益,也有利于促进公安机关依法行使职权。
刑事违法扣押国家赔偿案处理的指导性

最高人民法院受理的首例刑事违法扣押国家赔偿案的处理在违法扣押的认定、审理程序、赔偿数额的计算、协议与决定之间关系的处理等方面均具有一定的典型性和指导性,体现了人民法院在处理刑事赔偿案件时对于相关法律和司法解释的能动性适用,维护了公民和法人的合法权益,也有利于促进公安机关依法行使职权。

在北鹏公司申请刑事违法扣押赔偿案中,北鹏公司的请求包括:解除对其财务文件和人民币2000万元的扣押、返还上述财物、赔偿自扣押之日起至实际付款之日止2000万元的利息。上述请求构成了赔偿请求人与赔偿义务机关之间的争议焦点。该案中首先涉及到的问题是:公安机关对上述财物的扣押是否从始至终属于违法扣押?

第一,关于扣押财务文件是否合法的问题。对于北鹏公司申请返还的财务文件,早在北鹏公司向辽宁省公安厅申请国家赔偿时,该厅已与北鹏公司实际控制人刘杰达成协议——除作为刑事证据移送法院的以外,其他择日予以返还。可见,该财务文件起初是作为刑事证据被扣押,明显具有涉案性质,该扣押的正当性和合法性毋庸置疑。

第二,关于扣押2000万元款项是否合法的问题。对于存在争议的2000万元款项,最高人民法院赔偿委员会认为,该款项是北鹏公司非法占用农用地案侦查期间,北鹏公司实际控制人刘杰为了取保候审,主动认罪并提出上交违法所得,因此,辽宁省公安厅据此扣押该款项具有正当理由,不违反法律规定。根据公安部发布的《公安机关涉案财物管理若干规定》,涉案财物包括:违法所得及其孳息、用于实施违法犯罪行为的工具、非法持有的淫秽物品、毒品等违禁品以及其他可以证明违法犯罪行为发生、违法犯罪行为情节轻重的物品和文件。刑法第六十四条规定:“犯罪分子违法所得的一切财物,应当予以追缴或者责令退赔。”刑事诉讼法第一百三十九条规定:“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件,应当查封、扣押。”在该案中,辽宁省公安厅所扣押的2000万元款项是北鹏公司作为“违法所得”上交,属于“涉案财物”的范围,因此最高人民法院赔偿委员会认定辽宁省公安厅扣押该款项不违反法律规定是适当的。

第三,有罪判决生效后公安机关拒不返还涉案财物是否合法。《公安机关涉案财物管理若干规定》第二十条规定:“人民法院作出有罪判决,涉案财物由公安机关管理的,公安机关应当根据人民法院的生效判决,对涉案财物作出处理。人民法院的判决没有明确涉案财物如何处理的,公安机关应当征求人民法院意见。”在该案中,辽宁省本溪市中级人民法院的有罪判决未对涉案财物作出处理,辽宁省公安厅也未就涉案财物的处理征求本溪中院的意见,而是在法院判决生效后继续扣押相关财物(形式上以“公安罚没收入”的名义将其中2000万元汇缴至“辽宁省公安厅非税收入财政汇缴专户”,但没有依照法律程序作出法律文书送达北鹏公司,对于北鹏公司而言,该笔款项仍处于辽宁省公安厅扣押之下)。最高人民法院赔偿委员会认为,该扣押构成了违法扣押,因此,对北鹏公司申请国家赔偿的主张予以支持。在刑事诉讼中,侦查机关采取扣押措施本身合法,但在被告人被定罪量刑之后,公安司法机关对涉案财物处置不及时的问题较为突出。最高人民法院赔偿委员会透过该案的处理表明,此种处置不及时以及对涉案财物不予返还的行为本身构成了违法,公安机关不仅应当返还扣押的涉案财物,而且应当支付相应的赔偿金。

第四,关于赔偿数额的计算。根据国家赔偿法第三十六条的规定,对财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。北鹏公司所主张的为缴纳2000万元而承担的合同违约责任、经营损失,均属于间接损失,因此不在国家赔偿法所规定的赔偿范围之列,故最高人民法院赔偿委员会未予支持。国家赔偿法第三十六条第(七)项规定:“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息。”被扣押的2000万元涉案款项自本溪中院刑事判决生效之日起从合法转为违法,因此,利息的计算期限应为本溪中院刑事判决生效之日起至最高人民法院赔偿委员会的赔偿决定作出之日止;利率则以作出赔偿决定时中国人民银行公布的整存整取一年定期基准利率为标准,这是人民法院在司法实践中的通常做法。构成了争议双方达成赔偿协议和最高人民法院赔偿委员会作出国家赔偿决定的基础。

第五,关于该案的审理程序。该案的处理从总体上看遵循了程序公正原则。在该案的审理过程中,合议庭分别听取了争议双方的意见,组织争议双方进行了证据交换,还就争议的事实、证据进行了公开质证。采取诉讼化的方式处理国家赔偿案件,保障争议双方对于审理活动的有效参与,通过公开质证澄清案件中的事实争议和法律争议,有利于保障案件得到公正、透明的处理,也有助于提高案件处理质量,加强国家赔偿决定的可接受性,做到争议双方“服判息诉”。

第六,关于通过协商方式处理刑事赔偿案件。最高人民法院赔偿委员会通过促成争议双方进行协商处理刑事赔偿案件的做法可谓具有典型意义。在该案中,合议庭先主持协商,促成争议双方就返还涉案财务文件问题达成了返还协议并提前履行,继而又主持协商,促成争议双方就返还涉案款项及其利息损失问题达成了返还和赔偿协议,最高人民法院赔偿委员会最终所作出的国家赔偿决定建立在争议双方所达成的协议的基础之上,保证了国家赔偿决定得以顺利履行。2010年修改后的国家赔偿法增设了协商程序,却未明文规定协商的结果体现为具有民事性质的“赔偿协议书”,而是由赔偿委员会以裁判方式作出“国家赔偿决定书”,这是为了防止国家行政机关进行公权处分可能带来的显失公平等弊端,通过保留人民法院必要的限制与监督权来保障国家赔偿的严肃性和公正性。

随着社会的发展和公众法治意识的提高,现代社会中政府与公民的互动日益增强,通过自治性方式解决纠纷成为一种新的发展趋势。采取协商方式解决争议,花费的时间和资源更少,但所获收益更高,既能维护公共利益,保障行政职权的依法行使,又能最大化地维护受害人的合法权益,使其损失得到有效弥补。2010年国家赔偿法的修订回应了这种新的发展趋势,该法第二十三条明确规定:“赔偿义务机关作出赔偿决定,应当充分听取赔偿请求人的意见,并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”2011年《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第九条进一步规定:“赔偿委员会审理赔偿案件,可以组织赔偿义务机关与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照国家赔偿法第四章的规定进行协商。”在该案中,最高人民法院赔偿委员会不仅组织了争议双方进行协商,而且完全基于争议双方达成的协议作出国家赔偿决定,体现了对当事双方意愿的充分尊重。

另外,需要指出的是,在该案中,本溪中院在其作出的有罪判决中未对涉案财物作出认定和处理,公安机关未能及时返还涉案财物,从而导致有罪判决生效之后的扣押构成违法。未来刑事诉讼法及其相关司法解释有必要明确规定“人民法院在对被告人作出定罪量刑裁判的同时,应当对涉案财物的处置作出认定和处理”,以为公安机关处理涉案财物提供明确的根据,同时也达到“案结事了”之效,避免或减少相关争议的产生。现行法律和司法解释对刑事诉讼中涉案财物处置的规定过于原则和灵活,这是造成公安机关违法扣押的原因之一,刑事诉讼立法“重人身、轻财产”的局面亟待改变。

刑事赔偿具有补偿性,旨在使受害人被公安司法机关及其工作人员侵权行为所侵害的权益得以补救或恢复。在该案中,最高人民法院赔偿委员会所作的返还财物和支付利息的决定即是对受害人损失的补偿。国家赔偿是对公民权益的救济,是对国家违法的矫正,也是对国家诚信守法形象的维护,更是对社会正义的保障。最高人民法院赔偿委员会对于北鹏公司申请国家赔偿案的处理,所针对的行政机关不仅有赔偿义务机关——辽宁省公安厅,而且有复议机关——公安部,充分体现了“有权力就有救济,有损害就有赔偿”的原则,有效实现了司法弥补立法之不足以及司法救济公民权益的功能。

来源:人民法院报?2018-01-31

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