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全球气候谈判:困境与出路

气候变化问题已经超越了生态保护技术范畴, 在各国之间产生了一系列新的政治、经济和国际法律博弈等问题

2017年6月1日, 全球最大的碳排放国美国宣布退出《巴黎协定》, 《纽约时报》刊文称, 美国的退出会严重削弱多年以来全球为减少温室气体排放所做的努力。同样作为碳排放大国的中国将继续履行以《联合国气候变化框架公约》为基础的、缔约方签署的各类补充协议和减排承诺, 并由此成为气候谈判和“全球治理”国际新规则的引领者;同时, 中国应做好协调各国利益博弈的准备, 应对国际法在实践中难以逾越的困境与挑战。

气候谈判趋向深度政治化

近年来, 全球气候变化治理已经成为主要国际组织和国家集团密切关注的问题:包括联合国系统的组织在内, 气候问题已在8国集团、20国集团、主要经济体能源与气候论坛、亚太经济合作组织、金砖五国等国际组织的工作中占有重要地位。非政府组织、国际实业界也在积极探讨气候变化问题。气候变化问题已经超越了生态保护技术范畴, 在各国之间产生了一系列新的政治、经济和国际法博弈等问题。

令人担忧的是, 近20年来对气候变化问题的讨论呈现出深度的政治化趋向。根据联合国环境规划署2008年公布的《全球绿色新政》报告中确立的目标, 当下世界经济的发展趋向是大限度地降低碳排放量和运行能耗, 减少所有国际法主体的碳足迹。与此相悖的是, 各个缔约国试图将全球化中的经济、政治秩序等复杂问题与气候变化谈判相捆绑。发达国家不想承担更多减排义务, 发展中国家不愿意放慢经济发展速度, 而落后国家在应对气候变化方面期望获得更多来自外部的资金和技术援助。

此外, 在媒体推动下, 这一涉及全球未来命运的重大生态安全问题则成为一些有影响力的国际人士的脱口秀和噱头。学术界的一些“谎言制造者”和“怀疑论者”相互指责对方为政治所收买, 严重影响了解决这一问题的进程。

各缔约国在气候谈判中的博弈焦点

由于加拿大、日本、新西兰、俄罗斯宣布退出《京都议定书》规定的第二承诺期义务, 同时作为碳排放第一大国的美国并未加入该议定书, 故此, 《京都议定书》第二承诺期被外界评论为“有名无实”的量化减排协定。多哈会议通过的《京都议定书》修正案体现了缔约各方长达八年谈判的博弈结果。目前, 发达国家总体上倾向于以新的协定取代《京都议定书》, 而发展中国家则更多希望缔约国继续履行《京都议定书》所确立的第二承诺期减排目标, 落后国家期望获得更多外部援助。博弈的焦点为:

第一, 一些重要国家并未被列入《京都议定书》缔约方。对治理全球气候而言, 需要全球共同参与, 没有世界主要经济体和全球温室气体最大排放国之一美国的参与, 且没有对不履行减排义务的国家规定制裁措施, 导致《京都议定书》不能被视为有效的国际法律工具。

第二, 《京都议定书》减轻了发达国家的减排义务, 允许发达国家向其他国家购买排放权, 可以在国外实施减排项目而减少计入本国的排放量, 这些减排项目的生态合理性往往受到质疑。

第三, 对减排量的标准有争议, 即其是否符合科学减排需要达成的减排规模;况且, 温室气体的积聚与《京都议定书》所规定的气体之间是否存在必然的因果关系。

第四, 文件并未规定发达国家对发展中国家的援助机制。

达成气候谈判共识的突破点及国际法律应对

由于现今的气候谈判深度政治化, 各缔约国均视其为在新一轮“全球治理”中争取主动权的新机遇, 中国应充分利用美国退出《巴黎协定》的契机, 审时度势, 把握和利用以下可能影响下一阶段气候谈判的突破点, 从而掌控气候谈判节奏, 把握全球气候治理的主动权:

第一, 现有的《京都议定书》是恰当回应全球气候挑战的有益工具, 但存在不足。新协议应具备参与上的普遍性、范围上的广泛性、目标上的进取性, 体现各国能力上的公正性。新协议只有在确保各国特别是排放大国 (美国、印度、巴西等国家) 参与温室气体减排的原则和机制下才是有效的。第二, 应对气候变化的战略应具备灵活性和多样性, 并考虑到缔约国家的特殊性与经济能力。第三, 新技术的应用是有效改善全球气候状况的重要组成部分。第四, 在可预见的未来, 基于矿物类燃料 (特别是煤和石油) 仍将占世界能源消费很大比例的事实, 气候战略应考虑实际消费能源替代的先后次序。第五, 在发展中国家落实气候战略, 要求发达国家给予支持。在新协议中, 这种支持措施应体现为, 发达国家通过其他渠道对发展中国家做出额外援助的具体承诺。第六, 新协议需考虑森林的吸收能力和土地利用, 规定各国为森林养护和土地可持续开发需采取的措施。第七, 排放配额的确定及剩余碳排放权的交易应成为温室气体减排及鼓励采取创新生态清洁技术的有效工具。

引领新一轮气候谈判突破之根本, 在于如何应对气候谈判中所要解决的诸如全球能源发展战略、资金流量分配、投资活动的次序、技术增长的方向等关乎世界经济的重大问题。为此, 中国应未雨绸缪, 从国际法和技术层面做好应对与挑战:

第一, 气候变化本身极为复杂, 涉及范围极其广泛, 要在现有单一的国际法律规范框架下实现对这类综合性问题法律关系的调整, 必须提前做好法理论证。

第二, 气候变化多边谈判在很大程度上是社会经济问题多边谈判的再现, 应做好如何消弭过去在已经达成的国际法律文件中就一些问题的矛盾与冲突, 如有关发达国家和发展中国家之间在世界经济新秩序的愿景、减少贫富差距的途径、发展中国家所需必要外援的规模及其附带的先决条件等。

第三, 《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确定了发达国家承担气候变化治理的“历史责任”及各国在该问题上负有“共同而有区别的责任”原则, 这可能会与一些综合性国际公约所规定的所有参与方负有平等责任的法律原则相冲突, 应做好协调应对之策。

第四, 协调各国不愿为全球普遍利益而牺牲各自国家经济利益的矛盾, 为国际法上体现全球普遍利益的《气候公约》提出建议。

第五, 由于各国的经济结构多样, 财政能力、经济与能源优势各不相同。故此, 应协调各国气候与能源政策的兼容性, 疏导阻碍达成气候变化共识的制度障碍。

第六, 协调发达国家与发展中国家在应对气候变化这一问题上的共同愿景。例如, 美国主张新气候协议中应包括中国、印度等全部大排放体承诺的内容;欧盟国家把希望寄托在严格主要经济部门的生态标准和发展温室气体排放配额贸易市场上;印度等绝大多数发展中国家强调其“发展中”地位, 呼吁西方在应对气候威胁方面增加援助, 同时反对国际社会对本国气候政策实施监督;巴西和印度尼西亚主张依靠本国热带森林吸收二氧化碳;俄罗斯更关注如何调整和扩大对国际“碳信贷”市场的参与, 希望新协议体现俄罗斯森林吸附二氧化碳的功能, 并遏制其他国家的碳保护主义。

发达国家总体上倾向于以新的协定取代《京都议定书》, 而发展中国家则更多希望缔约国继续履行《京都议定书》所确立的第二承诺期减排目标, 落后国家期望获得更多的外部援助

来源:中国经济报告2017年第12期

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