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【编者按】2016年国务院办公厅发布的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》对于提高我国人权保障水平具有重要意义。但是,要彻底解决“黑户”问题,还有必要在户口登记制度中引入人权视角,通过修订《户口登记条例》进一步提高户口制度的法治化水平。
解决“黑户”问题的人权视野与法治维度

摘要:获得户口登记直接涉及个人人格和身份应获保障的基本人权, 而“黑户”问题的存在使得很多公民的这项权利得不到有效保障。造成“黑户”问题的主要原因既与户口制度本身的性质有关, 更与地方政府为户口登记设置不合理条件存在莫大关系;同时, 政策治理模式也导致了治理“黑户”问题的实际效果非常不理想。2016年国务院办公厅发布的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》对于提高我国人权保障水平具有重要意义。但是, 要彻底解决“黑户”问题, 还有必要在户口登记制度中引入人权视角, 通过修订《户口登记条例》进一步提高户口制度的法治化水平。

关键词:户口登记;黑户;人权;《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》;《户口登记条例》


2010年全国第六次人口普查显示, 我国有1 300余万公民没有进行户口登记[1]。“黑户”问题不仅给我国的人口和社会管理带来了很大的困扰, 也对无户口公民的基本权利保障构成了损害。党的十八大以来, 这一问题受到了中央的高度重视, 解决“黑户”问题成为当前改革的目标之一。2015年2月15日, 中央全面深化改革领导小组 (以下简称“深改组”) 通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出要“落实无户口人员落户政策”。2016年1月14日, 国务院办公厅正式颁布了经“深改组”通过的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》 (以下简称《意见》) , 对全面解决“黑户”问题提出了一系列具体的政策措施。这个规范性文件直接涉及1 300余万无户口公民的基本权利, 对于提高我国人权保障水平具有重要意义。笔者认为, 要彻底解决“黑户”问题, 不仅要从政策角度给予重视, 还有必要在户口登记制度中引入人权视角, 并从修订被遗忘的《户口登记条例》着手, 实现从政策治理到法律治理模式的转变。

一、获得户口登记直接涉及个人人格和身份应获保障的基本人权

户口是中国公民最重要的身份证明。1958年的《户口登记条例》确认了“户口登记簿和户口簿登记的事项, 具有证明公民身份的效力”。同时, 户口也是公民办理其他身份证明的前提和基础。2003年的《身份证法》确认, 公民办理身份证的条件是“交验居民户口簿”, 2006年《护照法》也规定公民要申请护照须“提交本人的居民身份证、户口簿”。因此,无户口不仅意味着个人的公民身份无法得到有效证明, 而且在所有需要身份证明的场合也都将寸步难行。不仅无法乘坐飞机、高铁等现代交通工具, 也无法登记结婚, 无法行使宪法和法律规定的选举权、社会保障权等权利, 上学、就业、就医等也会遭遇极大的困难。因此, 对于中国公民而言, “黑户”即意味着其作为公民应享有的法律人格无法得到基本的法律保障。

法律人格应受承认与儿童应获得登记及身份保障都是国际人权公约明确确认的基本人权。中国已经签署但还未加入的《公民及政治权利国际公约》第16条规定“人人在任何所在有被承认为法律人格之权利”。对于此项权利, “从原则上, 一个人在法律面前被作为人对待的能力开始于出生之时, 结束于死亡之日”[2]。如果有关制度使得有些公民无法获得户口登记, 那就意味着其“被承认为法律人格之权利”受到了侵犯。在国际人权公约中, 儿童获得身份保障的权利更是受到特别的保护。《公民及政治权利