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公众参与绿色低碳发展探析

摘要: 公众参与绿色低碳发展的内涵广泛, 其内容主要包括公众参与绿色低碳相关立法及政策制定、参与具体政府决策、参与相关公益诉讼, 监督破坏环境、浪费资源的行为以及公众个体的绿色低碳实践等活动。当前我国已经出台了诸多与公众参与绿色低碳发展相关的立法和规范性文件。针对公众参与绿色低碳发展中存在的诸多问题, 今后需进一步完善相关立法、加强和完善信息公开、加强宣传教育, 并加大财政支持力度, 以推进公众积极有效参与绿色低碳发展。

关键词: 绿色发展; 低碳发展; 公众参与; 公益诉讼;

在当今环境污染、能源短缺以及应对气候变化的大背景下, 加强环境保护, 实现绿色低碳发展成为我国主要奋斗目标。我国在2016年4月22日签署《巴黎协定》时明确了国内二氧化碳排放2030年左右达到峰值并努力尽早达峰等一系列行动目标, 并将行动目标纳入国家整体发展议程。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 (2016-2020年) 也明确规定, 未来五年单位国内生产总值二氧化碳排放量下降18%。但在绿色低碳发展的道路上, 我国仍然任重道远。实现绿色低碳发展需要采取多种社会措施, 不仅需要依靠立法和政府规划等手段, 还应该充分调动社会公众的积极性, 鼓励公众自觉采取绿色低碳的生活方式和消费方式, 推动全社会共同行动实现低碳发展。正如2017年5月27日中共中央总书记习近平在中央政治局集体学习时所强调, “推动形成绿色发展方式和生活方式是贯彻新发展理念的必然要求……形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式, 努力实现经济社会发展和生态环境保护协同共进”。

本文首先对公众参与绿色低碳发展的基本概念进行分析, 梳理相关的立法及政策性文件, 对当前公众参与绿色低碳发展的主要内容及存在的问题进行列举分析, 并提出相应的完善建议。

公众参与绿色低碳发展的概念

“绿色经济”的概念最早在英国经济学家皮尔斯1989年发表的《绿色经济蓝皮书》中被提出, 其认为经济发展必须兼顾自然资源与人类自身的承受力, 呼吁从人类社会及其生态条件角度建立一种“可承受的”、经济发展与生态环境保护协调一致的新经济模式, 即绿色经济[1]。“低碳经济”最早在2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》 (Our Energy Future:Creating a Low Carbon Economy) 中被提出, 是指最大限度地减少煤炭和石油等高碳能源消耗的经济, 因此它是以低能耗、低污染为基础的经济[2]。随着实践的推进及绿色、低碳经济思想的不断演变, 其内涵也在不断扩展和深化, 从最初的微观经济行为或技术经济行为逐渐扩展到产业结构、消费结构等方面, 最终成为一种发展模式的选择。2012年, 党的十八大报告指出要“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”, 由此, 绿色发展、低碳发展被我国的官方文件正式提出。绿色低碳发展是兼顾绿色与低碳特征的发展模式, 在这种模式下, 既要注重保护生态环境又要兼顾节约资源、提高能效, 减少碳排放的产生, 力求达到经济发展与资源利用的协调, 实现可持续发展。

公众参与最开始主要是政治学上的概念, 较早研究公众参与的俞可平教授认为, 公众参与是指公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动, 包括:投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、申联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等[3]。王锡锌教授认为公众参与是在行政立法和决策过程中, 政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众, 就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题, 以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程, 并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制[4]。总体而言, 公众参与一般被理解为社会组织、团体或公民个人等社会主体, 通过制度化或非制度化的途径, 行使民主权利, 表达自身利益诉求, 参与或影响公共事务治理过程的社会行为[5]。

推进绿色低碳发展跟环境保护、能源开发和利用活动息息相关, 而这些活动或工作与城市规划、公共预算等有所不同, 公众个体的绿色低碳实践, 诸如绿色低碳生产、生活和消费行为, 对推进绿色低碳进程也具有重要意义, 也应该被纳入到广义的公众参与范畴中。这一点, 笔者认同吕忠梅教授的观点, 即环境保护的公众参与是一种全过程参与, 包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与, 涵盖了前述各种机制的内容[6]。因此, 公众参与绿色低碳发展是指公众在生产、生活、消费等活动中秉持并践行绿色、低碳理念;同时公众有权参与绿色低碳相关公共决策及立法的过程, 并对相关管理部门以及单位、个人与绿色低碳相关的行为进行监督。

我国公众参与绿色低碳发展相关的立法及政策性文件

公众参与绿色低碳发展相关的活动以及具体参与过程的进行, 离不开法律和政策的支持、引导。作为国家基本大法的《宪法》在第2条第3款中规定, “人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务”。绿色低碳发展也是一项重要的社会事务, 这一条为公众参与绿色低碳发展奠定了《宪法》基础。我国现行与绿色低碳发展相关的法律主要集中在《环境保护法》、以环境要素为分类标准而制定的各单项环境保护法以及能源法律中。相关立法及政策性文件见表1。

由表1可见, 我国绿色低碳发展相关的立法和政策性文件中有很多关于公众参与的规定。但除《环境保护法》设立专章规定信息公开和公众参与外, 其他立法基本只有寥寥一两条涉及公众参与, 具体内容主要包括公众开展环境保护、节约能源相关的义务;监督、检举和控告的权利;政府开展相关的表彰奖励、制定优惠政策等方面, 而对公众参与的具体内容及程序、保障措施等方面规定较简单。环境保护部2015年颁布的《环境保护公众参与办法》一定程度上弥补了法律规定的不足, 但是其总计二十条, 主要对公众参与环境保护的具体领域、基本程序以及政府的职责进行了大致规定, 在立法效力、内容的可操作性等方面都还有待提升。

我国公众参与绿色低碳发展的主要内容及存在的问题

绿色低碳发展中的公众参与, 公众既是“立法和政策参与者”, 更是“实践者”。有学者将公众参与低碳发展分为程序化的参与和非程序化的参与两种[5], 前者如参加政府部门召开的咨询会、听证会、座谈会;参与政府部门组织的低碳技术相关研究, 在政府有关低碳领域的管理、决策和执行机构中担任相关的职务等。后者一般由参与主体自主选择, 如公众或社会组织开展相关的宣传教育活动、公益活动、信息咨询活动和调研活动等。笔者认为公众参与绿色低碳发展内容主要体现在以下几个方面:

公众参与绿色低碳立法及政策制定

传统意义上的“公众参与”, 大都包含公众参与立法和政策的制定、修订及司法活动等。环境保护相关立法和政策, 关系到所有人的环境权益, 更应该吸纳公众参与到立法和政策制定过程中。但立法及政策出台具有一定的专业性和程序的复杂性, 目前公众在绿色低碳相关立法及政策制定方面的参与程度还比较低。实践中, 我国主要还是由具备专业知识的专家和学者来参与绿色低碳立法及政策的制定工作, 参与方式主要有专家座谈会、论证会、技术咨询等。在立法或行政决策过程中, 专家依据专业知识进行独立的专业判断, 出具专家建议, 对于推动我国的环境保护和低碳发展发挥了重要作用, 但是“专家”不等于“公众”。“专家”, 按照百度百科中的定义, 指在学术、技艺等方面有专门技能或专业知识全面的人, 与一般的社会公众有所区别。《可再生能源法》 (第九条第二款) 、《环境影响评价法》 (第十一条、第二十一条) 等立法中也明确将专家和公众并列规定, 因此, 公众参与绿色低碳发展相关的立法和政策制定是指普通公民和社会组织的参与, 而非以专家的身份参与。

当前我国一些环保和低碳立法过程中存在信息公开不及时、不全面等问题, 致使公众参与立法和政策制定的范围和程度都受到很大限制, 有些立法需要等出台后才被公众得知;即使公众参与一些立法, 往往也只是公众一方的建言, 极少见立法及政府部门的积极回应。之所以会出现这种状况, 原因有以下几个方面:一是我国立法及政府部门重视立法结果而忽视群众意见的传统思维仍然存在, 且认为公众参与的过程往往耗时费力而影响立法或政策进度;二是各级政府及立法部门的信息公开工作还有待进一步完善。目前很多环保和低碳立法征求意见往往仅限于在国家级的政府机构网站上公开, 在基层政府网站或者其他渠道中鲜有披露, 公开的范围和程度都受到很大限制;三是公民参与立法、政策的素质和知识储备也有待提升, 参与的积极性还有待提高。这都影响了公众参与绿色低碳相关立法和政策制定的效率和结果。

参与具体行政决策

行政决策及具体规划的制定不同于立法及政策, 它一般是就单项行政事项的决策或对某一事项的具体规定, 属于广义上的行政执法范畴。与绿色低碳发展相关的行政决策涉及的范围比较广泛且关乎很多公众的切身利益, 因此公众参与有较高的积极性, 如2012年发生的四川什邡钼铜项目事件[7]、2014年的浙江余杭中泰垃圾焚烧厂事件[8]、2016年的浙江海盐垃圾焚烧项目事件[9]都是在公众的参与下改变了政府的决策。但是从中可以发现诸多问题, 如公众参与往往是事后参与、事前参与及事中监督不够;公众参与的程序不规范, 往往以游行示威的形式引起政府重视, 以致暴力冲突事件时有发生。

造成这种局面, 笔者认为, 一是我国相关立法及具体规章制度不健全、不完善, 欠缺对公众参与的内容及具体程序的规定, 一定程度上造成了执法的随意性;二是政府信息公开工作还存在较大提升空间, 导致公众不能及时获得相关信息。此外, 我国长期以来“重实体、轻程序”的行政执法观念的影响仍然存在, 从而导致具体决策过程中忽视公众参与的现象时有发生。

监督破坏环境、浪费资源的行为

行使监督权是公众参与绿色低碳发展的重要途径。除《环境保护法》外, 很多绿色低碳发展相关的立法都有关于公众对破坏环境、浪费资源或能源进行监督的规定。目前环保部及各地环保部门开设网上举报平台, 还设立了举报电话和微信举报平台, 方便社会公众对监督破坏环境、浪费资源的行为进行监督, 这些为环保执法提供了重要的线索。但是实践过程中, 当有污染或浪费资源行为的时候, 受各种因素制约, 公众往往缺乏举报的积极性;虚假举报的情况时有发生;此外被举报案件有时得不到及时有效的处理[10]。

导致这些情况的原因, 一方面归因于行政执法人力、财力的限制, 另一方面, 也与对真实举报人的激励不够以及对虚假举报人的惩戒不足有关。

参与绿色低碳相关公益诉讼

2017年新修订的《民事诉讼法》规定, 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼, 并对检察机关提起公益诉讼及支持起诉的条件做了明确规定。2014年修订的《环境保护法》第58条对环境公益诉讼的条件做了具体规定, 通过环境公益诉讼, 建立了公众参与环境保护, 推进绿色低碳发展的司法途径。近些年我国有不少环境公益诉讼的成功案例, 如2014—2016年“江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案”[11];2015年福建南平生态破坏案[12]经过二审也取得胜诉, 这也是新《环境保护法》实施后首例环保公益诉讼案。但是按照《民事诉讼法》及《环境保护法》的规定, 我国环境公益诉讼的提起主体限于社会组织和有关国家机关, 公民个人无法提起环境公益诉讼。这不利于调动公众通过司法途径打击环境污染和资源破坏行为的积极性。而国外, 将公民个人作为公益诉讼的主体是非常普遍的。如公益诉讼最为发达的美国, 将我们所称的公益诉讼制度称为“公民诉讼”, 可见在起诉主体上显然将公民作为主要的主体来对待。美国在20世纪70年代相继制定的《清洁空气法》《海洋倾废法》《噪声控制法》《濒危物种法》《有毒物质控制法》等一系列有关环境资源保护的立法, 都通过“公民诉讼”的条款规定了普通公民的诉讼资格[13]。此外, 《环境保护法》也未明确有关国家机关的诉讼资格。而在我国的一些单行环境法律中对有关国家机关的提起诉讼资格已做明确规定, 如《海洋环境保护法》第90条规定海洋监督管理部门可以代表国家对责任者提起损害赔偿诉讼。

公众个体绿色低碳实践

公众个体的绿色低碳实践是公众参与的重要组成部分, 这也是公众参与绿色低碳发展明显区别于参与其他领域的不同之处。公民个体的绿色低碳实践主要包括绿色低碳生产、生活和消费等活动。其中公众日常生活和消费活动中所排放的碳是造成碳排放的重要来源之一。比如, 据统计, 我国30%的二氧化碳排放来源于居民生活[14]。因此, 公众在日常生活和消费中应尽量减少资源消耗和二氧化碳排放量, 如选择对环境友好的产品、节能产品和低碳的交通出行方式, 注重节水、节电、节油、节气等, 减少不必要的资源消耗和环境污染。据统计, 我国城镇居民因为电器关机不拔插头而导致每年全国待机电量浪费高达180亿度, 相当于3个大亚湾核电站年发电量[14]。可见, 公民践行绿色低碳生活对于推动绿色低碳发展具有重大意义。在交通出行方面, 当前共享单车在国内尤其大中城市逐渐流行起来, 成为居民短途出行的主要交通工具选择, 这也是践行绿色低碳理念的重要体现。

我国公众参与绿色低碳发展的完善建议

推动我国公众参与绿色低碳发展是一个系统性工程, 需要进行长期的努力, 建议从以下方面来进行:

完善相关立法

首先, 完善现行环境保护及能源立法中有关公众参与的规定, 如完善公众参与环境保护及能源开发利用过程中政府的行政管理职责、执法听证程序以及相关行政人员的法律责任, 为公众参与奠定法律基础。可以《环境保护公众参与办法》为基础, 经过一定时期的实践积累后, 将其中一些内容纳入法律中。

其次, 完善公益诉讼案件主体范围的规定。在将来修改《民事诉讼法》和《环境保护法》时, 建议将公民纳入环境公益诉讼的起诉主体范围, 可按照案件的规模及社会影响, 进行分类规定。此外, 建议《环境保护法》对环境保护公益诉讼主体中的“法律规定的机关”和“有关机关”进行明确规定。

加强和完善信息公开

信息公开是实现公众参与的前提和重要保障。如果没有信息公开, 公众参与很可能就是一种走过场。以往我国很多环境维权事件, 往往是政府的决策信息没能得到及时公开, 导致无法及时听取相关公众的意见, 等到公众知情时迫于公众压力而不得不改变具体行政决策。因此, 今后在开展绿色低碳相关的立法、行政决策和执法过程中都要进一步加强和完善信息公开工作。立法方面, 通过报纸、电视、网络、微信等多种渠道将相关的立法和政策征求意见稿及时公之于众, 以扩大立法及政策性文件的征求意见范围。随着网络信息技术的发展以及公民参与能力的不断提高, 公众参与绿色低碳立法及政策在参与比例及参与深度上应该会有长足的进步。在行政决策和执法方面, 相关部门和责任主体应以《环境保护法》《企业事业单位环境信息公开办法》《环境信息公开办法 (试行) 》等法律及部门规章为指导, 及时公开相关信息, 从而推动公众进行事前参与, 以最终提高行政决策效率, 推动绿色低碳发展过程中政府、企业及公众之间的良性互动机制的建立。

加强宣传教育

我国实现绿色低碳发展, 推动社会公众积极参与, 需要进一步加强宣传教育, 提高公众的认识水平和参与意识, 鼓励公众在生产、生活及消费中积极践行绿色、低碳理念, 形成崇尚绿色环保、节约光荣、浪费可耻的良好社会风尚, 为实现绿色低碳发展奠定坚实的群众基础。开展绿色低碳宣传教育, 首先要重视宣传教育长效机制的建立。当前我国开展的“全国节能宣传周活动” (每年6月11日—17日) 、“世界环境日” (每年6月5日) 以及“全国低碳日” (每年6月节能宣传周的第3天) 等活动, 对于宣扬绿色低碳理念起了积极的引导作用, 但仅靠几天的宣传是远远不够的, 相关主管部门还应以《全国环境宣传教育工作纲要 (2016—2020年) 》等规范性文件为指导, 探索灵活多样的形式, 加大宣传教育力度, 探索形成长效的宣传教育机制。其次, 因地制宜、因人而异开展有针对性的宣传教育。各地区只有因地制宜, 立足于本地区的资源环境特点开展宣传教育, 这样才能取得更好效果。不同年龄段的人群, 其生活规律、关注重点以及接受能力有所不同, 因此还要因人而异, 如对在校学生的宣传教育可以从学校教育入手, 增加课程;对中青年要广泛利用当下的互联网、多媒体等多种形式, 重视在职期间的教育;对老年人要侧重通过社区宣传的形式。第三, 重视对绿色低碳宣传教育的立法工作。这一点可以借鉴国外的经验, 如美国早在1970年开始就公布了《环境教育法》, 1990年又重新出台了《国家环境教育法》。除美国外, 巴西、日本和菲律宾等多个国家也出台了对环境教育的专门立法。俄罗斯在其《自然保护法》第18条规定:“自然保护基础课的教学应列入普通学校的教学大纲, 相关内容应编入《自然》《地理》《化学》等教科书中, 在高等院校和中等专业学校中也要设置自然保护和自然资源增殖的必修课程。”从法律上保证环境教育的推动和发展[15]。

加大财政支持力度

我国前述诸多立法和规范性文件中都提到政府要采取相关的奖励或优惠政策, 如通过有奖举报的方式, 对举报污染和破坏环境、资源的行为进行奖励。落实这一规定, 需要政府切实采取行动, 而不只是口号, 这就必然要求政府加大财政支持力度, 为公众参与绿色低碳发展解决后顾之忧, 从而进一步调动公众参与绿色低碳建设的积极性。

公众参与一般被理解为社会组织、团体或公民个人等社会主体, 通过制度化或非制度化的途径, 行使民主权利, 表达自身利益诉求, 参与或影响公共事务治理过程的社会行为。

参考文献

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[2]陶良虎.中国低碳经济—面向未来的绿色产业革命[M].北京:研究出版社, 2010:41.

[3]蔡定剑.公众参与:风险社会的制度建设[M].北京:法律出版社, 2009:3.

[4]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京:中国法制出版社, 2008:2.

[5]黄杰华.我国低碳经济发展中的公众参与研究[J].江西社会科学, 2014 (12) :78-79.

[6]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社, 2000:258-259.

[7]7·2四川什邡宏达钼铜项目群体性事件[EB/OL].2017-09-10.https://baike.so.com/doc/7299456-7529006.html.

[8]余杭中泰垃圾焚烧厂事件[EB/OL].2017-09-10.https://baike.baidu.com/item/%E4%BD%99%E6%9D%AD%E4%B8%A D%E6%B3%B0%E5%9E%83%E5%9C%BE%E7%84%9A%E7%83%A7%E5%8E%82%E4%BA%8B%E4%BB%B6/13867257?fr=aladdin.

[9]海盐垃圾焚烧项目引聚众扰乱治安事件, 官方敦促犯罪人员自首[OL].2017-09-10.http://www.thepaper.cn/news Detail_forward_1460012.

[10]岳家琛.环保部热线12369:或许打了没用, 但不打电话一定没用[N].南方周末, 2015-03-13.

[11]最高人民法院发布环境公益诉讼十大典型案例[EB/OL].2017-09-15.http://jlfy.chinacourt.org/article/detail/2017/03/id/2574740.shtml.

[12]刘帆.南平生态破坏案:新环保法生效后首例环境公益诉讼[EB/OL].2017-09-12.http://www.jcrb.com/xztpd/dkf/96k/2015LPS/GYSSP/GYTM/201601/t20160128_1587178.html.

[13]李艳芳, 李斌.论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新[J].法学家, 2006 (5) :101-109.

[14]乔海曙.中国低碳经济发展与低碳金融机制研究[M].北京:经济管理出版社, 2013:59.

[15]任凤珍, 张红保, 焦跃辉.环境教育与环境权论[M].北京:地质出版社, 2010:77-80.

来源:环境保护 2017年第20期

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