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法学教育:中国依法治国二十年(1997-2017)

二十年来,中国法律人才培养体制机制中日臻完善,一个以法学学士、硕士、博士教育为主体,法学专业教育与法律职业教育相结合的法学教育体系已经形成,基本适应了社会主义现代化建设对法治人才的多层次需求。从根本上讲,法学教育已经肩负起为实施国家“科教兴国”战略和全面推进“依法治国”基本方略输送高层次、高素质的职业化法律人才的重大历史使命,并已成为衡量中国社会文明程度和法治建设进程的重要标志,在构建和谐社会、推进民主法治进程、建设社会主义法治国家中具有基础性、全局性和先导性的战略地位。

一、中国教育法的体系化

教育泛指一切有目的地影响人的身心发展的社会实践活动,它是唯一以培养人为目的,并以提高人的综合素质和能力为内容的实践活动。教育立法是依法治教、依法治校的基本前提,没有教育立法,教育治理的现代化以及教育治理能力的提高就是一句空话。自20世纪80年代以来,中国对于教育立法工作越来越重视,教育法律体系在国家强化依法治教、依法治校中日趋完善。

(一)现行教育法律体系

截至目前,全国人大及其常委会先后颁行了《学位条例》(1980颁布、2004年修正)《义务教育法》(1986制定、2006年第一次修正、2015年第二次修正)《教师法》(1993)《教育法》(1995、2009年第一次修正、2015年第二次修正)《职业教育法》(1996)《高等教育法》(1998颁布,2015年修正)《民办教育促进法》(2002颁布,2013年第一次修正,2016年第二次修正)等7部教育法律,如果加上《未成年人保护法》(1991颁布、2006年第一次修正、2012年第二次修正)和《预防未成年人犯罪法》(1999颁布,2012年修正)等青少年法律,则共达到了9部法律。同时,国务院颁行了《教师资格条例》等教育行政法规和规范性文件;地方各省市区人大也相继制定了一些地方性教育法规;教育部颁行了《普通高等学校学生管理规定》《学校招收和培养国际学生管理办法》等有关教育规章;各省、市、区人民政府制定了符合当地教育发展需要的地方性教育规章。整体上而言,以《教育法》为核心,由宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章所构成的中国教育法律体系,对于改革开放以来尤其是实施依法治国基本方略以来的中国教育改革和发展起到了重要的推进和保障作用。

(二)《教育法》

颁行于1995年的《教育法》,分别在2009年、2015年进行了两次修正。该法对教育基本制度、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、教育与社会、教育投入与条件保障、教育对外交流与合作、法律责任等事宜作出了详细规定。国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度,并建立科学的学制系统。学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等,由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定。国家实行国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度和教育评估制度。为了增强法律的可操作性,该法在修正过程中,进一步完善了关于非法招生、考试作弊、非法颁发学历证书以及制造销售假冒学历证书、非法办学等方面的法律责任,促进了教育公平和人的全面发展,不断提高全民族的素质。

(三)《高等教育法》

高等教育是指在完成高级中等教育基础上实施的教育。高等教育包括学历教育和非学历教育,分为专科教育、本科教育和研究生教育,采用全日制和非全日制教育两种形式。国家实行学位制度,学位分为学士、硕士和博士。中国《高等教育法》颁布于1998年,施行于1999年,2015年进行了修正。按照新法规定,高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设。高等教育必须贯彻国家的教育方针,为社会主义现代化建设服务、为人民服务,与生产劳动和社会实践相结合,使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。新法对高等学校准入制度作出了调整,区分不同类型学校分别实行审批制和备案制,强调高等学校的设立应当符合国家高等教育发展规划,符合国家利益和社会公共利益。国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作,实行优势互补,提高教育资源的使用效益,同时鼓励和支持高等教育事业的国际交流与合作。截至2017年5月31日,全国高等学校共计2914所,其中普通高等学校2631所(含独立学院265所),成人高等学校283所。[1]

现行教育法律制度为中国公民的受教育权提供了重要保障,促进了中国从人口大国向人力资源大国的转变。在全面推进依法治校[2][3]中,必须深入推进教育领域综合改革,加快完善教育法律和制度规则体系,着力推进法治人才培养机制创新。今后,在修改完善现行立法的基础上,中国还需要继续加强教育立法,制定《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》《家庭教育法》等法律,以适应全民学习、终身学习的现实需要,依法保护学生和教师合法权益,保障招生考试公平公正,进一步夯实教育法律制度体系。

二、中国法学教育的特色化

法学教育承担着培养法律人才、传播法律知识、弘扬法律精神、涵养法律道德的重要任务,是提高公民法律素质的重要渠道,也是培养法律人才的主要阵地。法学教育既要培养法律人的独立人格,又要培养其坚定的法律信念,还要把法律专业知识的学习与法律人的人为素养和社会关怀统一起来。改革开放以来,中国法学教育在恢复重建后不断实现跨越式发展。尤其是实施依法治国二十年来,中国法学教育的发展面貌可谓焕然一新。

(一)法学教育的体系特色

二十年来,经过不懈努力,中国过去那种法学教育结构失衡、层次欠缺、形式单一的状况有了根本性的改观,一方面普通高等法学教育发展迅速,另一方面成人法学教育和法律职业教育扎实推进,法学教育在立体式发展过程中呈现出多渠道、多形式、多层次的新特点。其中,正规的学历教育已成为目前法学教育的主渠道,以北京大学法学院、中国人民大学法学院、清华大学法学院、吉林大学法学院、武汉大学法学院、复旦大学法学院等为代表的综合性大学法学院,以及由中国政法大学、中南财经政法大学、西南政法大学、华东政法大学和西北政法大学等为代表的专业性高校,以及以中国社会科学院法学研究所为代表的科研机构,每年都向社会输送大批本科毕业生和硕士、博士研究生。2003年9月底,全国设置法律院系或本科以上法律专业的普通高校发展到了350所。截至2006年年底,全国设立法学本科专业的高等院校迅速发展到603所,在校的法律专业本科生接近30万人。有法学硕士学位授予权的高等院校和科研机构达333所,有法学博士学位授予权的高等院校和科研机构29个,有13个法学教育机构设有法学博士后科研流动站。[4]其中,第一批获批在法学一级学科设博士点的单位有6个,即中国人民大学法学院、北京大学法学院、中国政法大学、武汉大学法学院、西南政法大学、中国社会科学院法学研究所;第二批获批的法学一级学科博士点也有6个,即吉林大学法学院、中南财经政法大学法学院、华东政法大学、厦门大学法学院、南京师范大学法学院、清华大学法学院。2012年,中国开设法学专业的高等院校增加到624所。[5]中国现有法学教育规模宏大,举办法学专业的高校有650所左右,在校生总量达70万人。[6]同时,国家法官学院、国家检察官学院以及各地律师协会等各种非学历教育培训机构作为重要补充,在培养和培训法官、检察官、律师等在职法律人才方面也起到了积极作用。

经过多年来的改革发展,目前中国法学教育已经形成多类型、多层次的法学学位体系,中国特色法学教育体系基本建立。其中,招生院校可以分为普通高等法学教育、成人高等法律职业教育、中等法律职业教育三类;根据人才培养方向,可以大体将法学院校分为研究型和教学型、理论型和应用型;从学位层次上,可分为法学学士、法学第二学士学位、法学硕士、法律专业硕士、法学博士等不同层次,其中法律专业硕士又包括全日制法学本科、全日制非法学本科、非全日制法学本科和非全日制非法学本科等多种类型;从培养类别上,可大体分为全日制学历教育(定向、非定向)、非学历法学教育(包括函授、自考、研究生课程进修班等)。在各层次和各类型的法学教育形式中,培养学生基本法律素质至关重要。法学专科教育的形式多样,主要培养法律助理和秘书等类型的人才。就现有学位体系来说,法学本科生定位于素质教育,学士学位授予给了具有法律专业知识的通才;法学硕士研究生直接衔接法学本科教育,定位于学术与实务并重的高级法律人才;法律硕士专业学位研究生则以实践为导向,具有明显的法律职业背景,定位于应用型、复合型高级法律人才;法学博士研究生则以培养高层次学术型科研人才为目标,主要从事法学教育与研究工作。这些年,一些大学积极探索有关本科自主招生考试、硕士生推免考试、博士生申请考核制招生等改革举措,招生考试中的“公平、公正、公开”受到越来越多的社会关注。

(二)法学教育的课程特色

本科核心课程体系改革取得新的成果,研究生专业设置与时俱进。1998年,教育部在进行专业调整时,把法学本科之前的法学、经济法、国际法、国际经济法、刑事司法等五个专业调整为一个专业即法学专业,教育部全国高等学校法学类专业教学指导委员会同时确立了14门核心课程,作为开办法学专业的最低要求。与之前相比,增加了商法、知识产权法和国际经济法,把外国法制史排除在核心课程之外。这14门核心课程的确定,对于规范法学本科教育起到了一定的积极作用。2007年,法学本科核心课程体系中又增加了环境资源法和劳动与社会保障法两门,自此形成了包含法理学、中国法制史、宪法、行政法与行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、经济法、商法、知识产权法、国际法、国际私法、国际经济法、环境资源法、劳动与社会保障法在内的16门核心课程体系,从而基本上覆盖了法学教育的主要方面,明确了这些课程的基本知识点、基础理论和基本应用,保证了法学本科教育的基本要求。各高校和科研院所的硕士专业设置除了核心课程所涉相关法学专业外,诸如公安法学、军事法学、比较法学、财税法学、传媒法学、人权法学、网络法学、社会法学、法与经济学、法律与金融、法治文化等特色专业的设置,不断适应经济社会发展对法律专门人才的细分需求,体现了与时俱进的特点。

(三)法学教育的教材特色

重视法学教材体系建设,满足不同层次法学教学的实际需要。1998年,教育部高教司统一组织编写了《全国高等学校法学专业核心课程教育基本要求》,由高等教育出版社公开出版发行。在全国范围内, 通过招投标的方式确定了当时的14门法学核心课程教材的主编和编写人员,集中编写了面向21世纪的统一法学核心课程教材,并将其作为普通高等教育“九五”国家级重点教材。[7]同时,国家鼓励有条件的学校根据自己的特色编写水平高、特色鲜明的教材。例如,中国人民大学法学院组织编写了由中国人民大学出版社出版的 “世纪法学系列教材”四套,分别是本科教材、法律硕士专业学位研究生教材、法学研究生教材和教辅用书。又如,中国社会科学院法学研究所在2004年专门针对法律硕士研究生组织编写了一套法律硕士专业学位研究生通用教材,把针对性与通用性、应用性与理论性、知识性与创新性进行有机结合,由社会科学文献出版社公开出版发行。2004年中央实施马克思主义理论研究和建设工程后,由中宣部负责组织编写马工程重点教材43种(含《法理学》和《宪法学》)陆续由人民出版社和高等教育出版社联合出版,其中《宪法学》《法理学》分别于2010、2011年出版;由教育部负责组织编写的教材96种陆续由高等教育出版社出版,其中已经出版的法学类重点教材有《经济法学》《国际公法学》《国际经济法学》《行政法与行政诉讼法学》《民事诉讼法学》《刑事诉讼法学》《劳动与社会保障法学》《民法学》《中国法制史》等。该套教材要求坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,始终将中国特色社会主义法治理论贯穿始终,充分反映中国特色社会主义法治理论最新成果,充分反映中国特色社会主义法治建设丰富实践,充分反映法学学科领域的最新进展。

(四)卓越法律人才培养计划

为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》,教育部从2010年起组织实施了卓越系列人才培养计划。2011年12月,中央政法委和教育部在《关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》中明确,培养应用型、复合型法律职业人才,是实施卓越法律人才教育培养计划的重点。同时,把培养涉外法律人才作为培养应用型、复合型法律职业人才的突破口, 把培养西部基层法律人才作为培养应用型、复合型法律职业人才的着力点。其目的在于,经过10年左右的努力,适应多样化法律职业要求,坚持厚基础、宽口径,强化学生法律职业伦理教育,强化学生法律实务技能培养,提高学生运用法学与其他学科知识方法解决实际法律问题的能力,促进法学教育与法律职业的深度衔接,培养造就一批信念执著、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质法律人才。“卓越计划”的开展分为五个方面:第一,创立高校与行业、企业联合培养人才新机制,共同实施培养过程;第二,创新人才培养模式,强化专业集成与创新能力培养;第三,建设一支具有一定行业经历的高水平专、兼职教师队伍;第四,扩大对外开放,培养具备国际视野的卓越人才;第五,制定卓越系列人才培养计划的培养标准,高校按标准培养人才。实践中,卓越法律人才教育培养计划项目试点高校有66所,各高校共设立培养基地92个,其中应用型、复合型法律职业人才教育培养基地58个,涉外法律人才教育培养基地22个,西部基层法律人才教育培养基地12个。[8]在卓越法律人才计划的导向下,参与计划的高校认识到提高学生法律权属能力、法律推理能力、法律论证能力以及探知法律事实能力的重要性,将创新创业教育与卓越法律人才培养有机融合,尝试积极开展覆盖面广、参与度高、实效性强的实践教学。以最高人民法院为例,2012年7月,该院制定了《关于建立人民法院与法学院校双向交流机制的指导意见》,提出加强人员相互交流、互派人员讲学授课、建立教育培养基地、建设实践教学基地、共同开展专题调研、联合开展在职教育等6种交流方式,该意见在实践执行中效果良好。

(五)国家统一司法考试制度

国家司法考试始于2002年,是为选拔符合法律职业要求的合格法律专门人才,由国家统一组织的从事特定法律职业的资格考试。国家司法考试主要测试应试人员所应具备的法律专业知识和从事法律职业的能力,考试内容包括理论法学、应用法学、现行法律规定、法律实务和法律职业道德。据司法部国家司法考试司统计,2002年报名参加首次统一司法考试的考生有36万余人,其中有29万余人具有法律专业本专科学历;法、检系统、法律服务行业和国家司法机关工作人员报考近16万人;40岁以下的报名者共34万余人。这些年来,司法考试报名人数有增无减,2016年报名人数达到了58万余人,创历史新高,比2015年增长了21%。从实践看,司法考试的每年通过率从2002年到2008年一直在逐年递升,2008年达到了峰值25%左右,之后开始回落,自2011年至今基本保持在10%左右。从2002年国家统一司法考试以来,目前已成功举办了十五年,司法考试的通过率事实上已经成为评价高校法学教育的重要指标之一,司法考试对传统的法学课堂教学也提出了新的课题,它要求各高校必须处理好课堂教学和司法考试的关系。十八届四中全会提出,要“完善法律职业准入制度,健全国家统一法律职业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度”。为此,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》,提出将司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度,把好法律职业的“入口关”、“考试关”和“培训关”,这为中国司法考试改革指明了具体方向。

三、中国法学教育研究交流的常态化

(一)法学教育理论创新的交流平台

法学教育的发展和繁荣离不开创新和交流。2001年9月,《21世纪中国法学教育改革与发展战略研究》重大课题研讨会在中国人民大学法学院召开。该课题组从理论上提出和解答了中国法学教育所涉及的基本理论和重大现实问题,其研究成果对21世纪市场经济、知识经济、经济全球化和可持续发展的时代条件下法律人才培养的目标和模式进行了积极探索,从法学专业的课程体系与教学内容、法学教育中的素质教育、法学教学方法的改革、法学教育的国际交流与合作、法学教育中的教学队伍建设、法学教育质量的宏观监控与评估等方面提出了中国法学教育改革和发展的总体思路、基本方针;提出了新形势下法律人才培养与法学研究的有机结合、互相促进的模式;提出了经济全球化、法律全球化、高等教育全球化的时代背景中,加强中国法学教育的国际性,扩大和深化中外法学教育的交流与合作的方策;向教育部和有关部门提出了法学教育教学改革的建议和方案;提出了法学教育教学质量的监控与评估的指标体系和程序,为实施质量监控和评估提供了可操作的方案。这一重大课题的研究成果通过教育部高等学校法学类专业教学指导委员会转化成为中国法学教育改革的实践,获得了教育部和学界的高度评价。教育部高等学校法学类专业教学指导委员会和中国法学教育研究会每年都在一起召开工作会议,并共同举办年会,每年围绕法学教育所面临的新问题更新研讨主题,为中国法学教育理论研究和信息交流搭建了重要平台。

(二)法学教育研究优秀成果奖励机制

全国性法学教育研究奖项的设立为繁荣中国法学教育研究、推动社会主义法治国家建设发挥出了重要作用。顾名思义,由教育部高等学校法学类专业教学指导委员会、中国法学教育研究会、全国法律硕士专业学位教育指导委员会、曾宪义法学教育与法律文化基金会共同设立的“中国法学教育研究成果奖”,就是面向普通高等学校教师、法学研究机构研究人员以及在国家教育行政部门、立法、司法机关中从事法学教育研究工作的人员而设立的全国性法学教育研究奖项,申报成果限于专门研究法学教育的著作及论文。由教育部高等学校法学类专业教学指导委员会、中国法学教育研究会、曾宪义法学教育与法律文化基金会设立的“中国法律文化研究成果奖”,则属于全国性法律文化研究奖项。普通高等学校教师,法学研究机构研究人员,在国家教育行政部门、立法、司法机关中从事法律文化研究工作者均可申报,每人限报1项,合作研究成果由第一署名人申报,申报成果限于中外法律史、比较法律文化等相关研究成果。从2007年开始,“中国法学教育研究成果奖”目前已成功举办了四届,2017年初启动了第五届评奖活动。“中国法律文化研究成果奖”则自2008年开始,目前也已成功举行了四届,2017年又启动第五届评奖活动。

(三)法学教育的中国模式

《法学教育的中国模式》系中国社会科学院法学研究所向新中国成立60周年的四大献礼研究成果之一。该成果认为,法学教育中国模式初步形成的基本标志至少已经体现在如下方面:第一,以法学学士、硕士、博士教育为主体,以法学专科教育等为补充的多层次高等法学教育体系已趋成熟;第二,法学的基本教育、特色教育和继续教育有机结合的多元化的法律人才培养模式基本形成;第三,普通高校、科研机构的法律素质教育和专门学校的法律职业教育与全民的普法教育互相衔接的多轨制的法学教育制度初步完善;第四,法学教育和统一司法考试与法律职业密切关联的互动型的教育就业机制逐步建立;第五,教育行政部门的行政管理和司法行政部门的行业指导与法学教育行业协会的自律性管理及法学院校的自我管理四位一体的法学教育管理体制日益协调。

四、中国法学教育的国际化

(一)中外合作办学的新进展

中国教育国际合作与交流快速发展,教育对外开放初步形成了全方位、多层次、宽领域的格局。中外合作办学是中国教育事业的组成部分和教育对外开放的重要形式,属于公益性事业,其核心是引进国外优质教育资源,合作双方必须在办学条件、教育教学、管理等方面开展实质性合作。中外合作办学有机构和项目两种形式。其中,机构又有法人设置和非法人设置两种形式。中外合作办学实行“审批制”和“证书制”,审批机关对依法批准设立或举办的机构和项目分别颁发机构“办学许可证”或项目“办学批准书”。国家对中外合作办学实行“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针,鼓励引进优质教育资源的中外合作办学。

在中外合作机构方面,教育部批准设立上海纽约大学,批准筹办温州肯恩大学、昆山杜克大学、香港中文大学(深圳),至此,有法人资格的中外合作办学机构有长江商学院、上海纽约大学、宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学、北京师范大学——香港浸会大学联合学院。以2012年批准筹备设立的昆山杜克大学为例,合作双方拟先开展硕士层次教育,专业涉及公共卫生、法学、管理学等,颁发美国杜克大学学位证书,招生方式纳入中国硕士研究生统一招生考试,并且符合美国杜克大学的录取标准。此外,教育部还批准设立了中国人民大学中法学院、中山大学中法核工程与技术学院、北京工业大学北京-都柏林国际学院、中国科学院大学中丹学院等一批高起点的中外合作二级学院,具有很强的示范引领作用。中国政法大学中欧法学院结合中外双方学科特色,着力培养具有国际视野、通晓国际规则的法律专门人才,为中国法学教育事业的发展,以及探索中外合作培养“中西贯通的法律人才”摸索出了宝贵的办学经验。

这些年来,中国与欧盟机构以及欧盟28个成员国建立了稳定的教育交流与合作关系,与欧盟建立了中欧高级别人文交流对话机制,与欧盟委员会以及英、法、德、意、爱(尔兰)、芬等国建立了定期磋商机制,与法、德、意、荷、葡等19个欧盟成员国签署了高等教育学历学位互认协议。中欧教育交流与合作呈现出良好的发展局面。截至2015年底, 中欧双方在华合作举办本科以上层次的办学机构和项目近400个。总体上看,中国业已形成一些高水平、示范性的中外合作办学机构和项目,其社会关注度、信誉度、品牌度都有所提升,社会影响力越来越大,对促进教育改革发展、推动教育对外开放发挥出了重要作用。

(二)法学教育的中外交流

伴随着经济全球化,中国的法学教育受到了国际教育界和学界的高度关注,国际地位空前提高。中国法学教育界在有关部门的领导下,自主举办了一系列有影响的国际会议,这不仅推动了中国法学和法学教育的发展,而且也极大地推动了国际法学教育界的交流与合作。1998年6月,首届中美著名法学院院长联席会议暨“中美法学教育的未来”学术研讨会在北京举行,来自中美两国30余所著名大学的法学院院长及著名法学家共计60余人参加了会议,从而掀开了中国与世界双边法学教育交流的大幕。2002年5月,中国政法大学建校50周年庆典暨“法治与法学教育国际研讨会”在北京举行。这些年来,又成功举办了三届“中国-欧洲法学院院长联席会议”,四届“亚洲法学院院长论坛”、 三届“中国-澳大利亚百所著名法学院院长联席会议”、两届“中国-非洲法学教育与法律文化论坛” 、首届“中国-拉美法治对话”等著名国际会议。这些重要的国际交流活动表明,中国的法学教育已经走向世界,世界法学教育也走向了中国。

五、中国法学教育改革与法律硕士培养

(一)法学教育新体制与法学教育管理

自上世纪90年代以来,中国对高等教育宏观管理体制进行了改革和布局结构调整,形成了中央与地方“两级管理、以地方为主”的新型管理体制,改革整体态势平衡向好。以五所政法大学为例,除中国政法大学和中南财经政法大学直属教育部管理外,华东政法大学、西南政法大学、西北政法大学2000年划归地方政府主管,实行中央与地方政府共建、地方政府管理为主的领导体制。十多年来,这三所大学已发展成为以法学学科为主,兼有经济学、管理学、文学等学科的办学特色鲜明的多科性高校。

在研究生教学管理方面,中国建立了全国法学教育指导机构,使法学教育的内容在经济社会发展中不断得到更新升级,教学质量同步提高。1997年1月,原国家教委(现教育部)正式成立了全国高等学校法学类专业教学指导委员会,指导和规划全国的法学教育。针对高等法律院系本科、专科名目繁多的专业设置,按照教育部本科生培养“宽口径”、“厚基础”的原则,指导委员会决定从1999年开始,只按一个法学专业招考本科生。同时,根据中国法治建设的需要和法学教育的实际情况,该委员会确立了高校法学教育必须开设的前述14门核心课程,后又增加了2门。该委员会在积极推进高等教育宏观决策的科学化和民主化,充分发挥专家组织在高等学校各个学科教学中的指导作用方面产生了重要影响力。

为了保证法学教育人才培养的质量,教育部高等学校法学类专业教学指导委员会制订了一系列法学质量管理评估体系。2004年10月,教育部所属权威教育评估机构在《中国教育报》首次公布了全部80个学科的评估结果。在公布的法学学科排名中,前十名的排序为中国人民大学法学院、武汉大学法学院、中国政法大学、北京大学法学院、中国社会科学院研究生院、西南政法大学、吉林大学法学院、厦门大学法学院、清华大学法学院、复旦大学法学院。2016年3月,教育部公布了2014年学位授权点专项评估结果及处理意见,分为合格、限期整改、不合格和主动放弃授权四种情况,其中后两种情况均被撤销学位授权[9]。

2015年,教育部高教司坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校法学教育阵地,大力推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑。为此,教育部高等学校法学类专业教学指导委员会专门研究制订了《高等法学教育贯彻十八届四中全会精神教学指导意见》,完善了中国特色社会主义法学课程体系。

(二)法律硕士专业学位教育

在法治建设过程中,国家和社会急需大批高层次的应用型、复合型法律人才。在此背景下,法律硕士(Juris Master,简称JM)专业学位研究生教育应运而生。1998年3月,《全国法律硕士专业学位教育指导委员会章程》获得国务院学位委员会、原国家教委和司法部的批准,全国法律硕士专业学位指导委员会正式成立。其主要职能是,指导、协调全国法律硕士专业学位教育活动,加强培养单位与法律实际部门的联系,推动法学教育的国际交流与合作,促进中国法律硕士专业学位教育水平的不断提高。2002年,中国法学会法学教育研究会专门成立了诊所法律教育专业委员会,把诊所教育正式引入中国法律硕士研究生教学体系,案例教学和案例库建设不断取得新的进展。[10]

1996年,国务院学位委员会办公室批准中国人民大学、北京大学、中国政法大学等8所高校首批试点招收法律硕士专业研究生。1998年,又允许在职攻读法律硕士专业学位。对于法律专业本科毕业生,鼓励报考法学硕士研究生,这项措施很大程度上降低了考试的竞争压力。从2009年起,法学本科毕业生也可报考法律硕士,学位名称为法律硕士(法学);非法律专业毕业生只能报考法律硕士(非法学)学位。从考试方式和考试内容看,2000年开始试行全国联考,2003年法律硕士招生入学考试中的初试科目由5门改为4门,包括政治理论、外国语、专业综合课(含宪法、法学基础理论、中国法制史)和专业基础课(含民法学、刑法学)。总的来看,法律硕士作为具有法律职业背景的专业性学位,与属于科学学位的法学硕士不同,二者在培养目标、培养方案、报考条件、考试方式、考试内容、导师指导、课程开设等方面存在一些区别。

截至2014年,国务院学位委员会办公室共组织了11次授权审批工作,设置法律硕士授权点共计186个。这些年来,教育部实施学位授权改革方案,对学位授权点进行了动态调整和评估工作[11],学位授权点开始并作加法、减法,法律硕士点数量逐年有增有减。2015年全国首次开展专业学位专项合格评估,撤销1个法律硕士点(即河海大学);2016年动态调整新增法律硕士点14个。截止2016年9月,全国共有法律硕士学位授权点199个。[12]二十多年来,中国的法律硕士专业学位研究生教育发展迅猛,为各界培养输送了大批优秀的应用型、复合型法律人才。

全国法律硕士教育机构区域分布和名录一览表

序号地区机构数量省份数量教育机构名称
(括号内数字为授权批次)
1华北地区45北京(24)北京大学(1)、中国人民大学(1)、中国政法大学(1)、对外经济贸易大学(1)、清华大学(4)、中国人民公安大学(5)、中国社会科学院研究生院(5)、中央财经大学(6)、中央民族大学(7)、北京师范大学(7)、北方工业大学(7)、北京交通大学(8)、北京航空航天大学(8)、北京理工大学(8)、北京科技大学(8)、北京工商大学(8)、首都经济贸易大学(8)、中国青年政治学院(8)、中共中央党校(8)、北京联合大学(11)中国农业大学(11)、中国传媒大学(11)、国际关系学院(11)、外交学院(11)

天津(7)南开大学(4)、天津师范大学(7)、天津财经大学(8)、天津工业大学(11)、天津商业大学(11)、天津大学(11)、中国民航大学(11)
河北(9)河北大学(6)、河北经贸大学(7)、中央司法警官学院(10/特)、河北联合大学(11)、河北师范大学(11)、石家庄铁道大学(11)、燕山大学(11)、中国人民武装警察部队学院(11)、河北科技大学(11)
山西(3)山西大学(4)、山西财经大学(8)、太原科技大学(11)
内蒙古(2)内蒙古大学(6)、内蒙古科技大学(11)
2东北地区23辽宁(10)辽宁大学(4)、大连海事大学(6)、东北财经大学(6)、沈阳师范大学(7)、中国刑事警察学院(7)、大连海洋大学(11)、辽宁师范大学(11)、渤海大学(11)、东北大学(11)、辽宁科技大学(13)
黑龙江(6)吉林大学(1)、东北师范大学(8)、延边大学(8)、长春税务学院(8)、吉林师范大学(11)、长春理工大学(2016年自)、长春工业大学(2016年自)
吉林(7)黑龙江大学(3)、哈尔滨理工大学(11)、东北农业大学(11)、哈尔滨师范大学(11)、哈尔滨商业大学(11)、东北林业大学(11)
3华东地区55上海(13)华东政法学院(1)、复旦大学(3)、上海交通大学(5)、上海财经大学(6)、上海大学(7)、同济大学(7)华东理工大学(8)、上海海事大学(8)、上海师范大学(8)、上海对外贸易学院(8)、上海政法学院(11)、华东师范大学(11)、上海外国语大学(11)
江苏(12)南京大学(2)、苏州大学(3)、南京师范大学(5)、东南大学(7)、河海大学(9,2016年撤销)、扬州大学(8)、江苏师范大学(11)、南京航空航天大学(11)、南京理工大学(11)、中国矿业大学(11)、江南大学(11)、南京农业大学(11)、江苏大学(11)
浙江(5)浙江大学(3)、浙江工商大学(7)、宁波大学(7)、浙江理工大学(11)、浙江工业大学(11)
山东(9)山东大学(3)、烟台大学(5)、中国海洋大学(7)、青岛大学(7)、山东科技大学(8)、山东政法学院(10/特)、青岛科技大学(11)、山东师范大学(11)、山东财经大学(11)
安徽(6)安徽大学(3)、安徽财经大学(7)、中国科学技术大学(8)、安徽师范大学(11)、合肥工业大学(11)、淮北师范大学(2016年自)
福建(5)厦门大学(2)、福州大学(6)、华侨大学(7)、福建师范大学(11)、福建农林大学(2016年自)
江西(5)江西财经大学(5)、南昌大学(7)、江西师范大学(7)、东华理工大学(11)、江西理工大学(11)
4中南地区39河南(6)郑州大学(3)、河南大学(5)、河南师范大学(11)、河南财经政法大学(11)、河南工业大学(2016年自)、信阳师范学院(2016年自)
湖北(9)武汉大学(1)、中南财经政法大学(2)、华中科技大学(6)、华中师范大学(6)、中南民族大学(7)、中国地质大学(8)、武汉理工大学(8)、长江大学(11)、武汉工程大学(2016年自)
湖南(10)湘潭大学(3)、湖南大学(5)、湖南师范大学(6)、中南大学(7)、长沙理工大学(11)、湖南商学院(11)、南华大学(11)、吉首大学(2016年自)、湖南科技大学(2016年自)、中共湖南省委党校(2016年自)
广东(8)中山大学(2)、暨南大学(7)、广东商学院(7)、华南理工大学(7)、深圳大学(7)、华南师范大学(8)、广东外语外贸大学(8)、广州大学(11)
广西(5)广西师范大学(7)、广西大学(8)、广西民族大学(8)、桂林电子科技大学(11)、广西师范学院(11)
海南(1)海南大学(5)
5西南地区25重庆(4)西南政法大学(1)、重庆大学(7)、西南大学(11)、重庆工商大学(11)
四川(12)四川大学(3)、西南财经大学(5)西南交通大学(8)、西南科技大学(8)、西南民族大学(8)、四川省社会科学院(8)、西南石油大学(11)、泸州医学院(11)、四川师范大学(11)、西华师范大学(11)、四川理工学院(2016年自)、西华大学(2016年自)
贵州(3)贵州大学(5)、贵州民族学院(8)、贵州财经大学(2016年自)
云南(5)云南大学(4)、云南财经大学(8)、云南民族大学(8)、昆明理工大学(11)、云南师范大学(11)
西藏(1)西藏民族学院(11,陕西咸阳)
6西北地区12陕西(4)西北政法大学(2)、解放军西安政治学院(6)、西北大学(7)、西安交通大学(7)
甘肃(5)兰州大学(4)、西北民族大学(8)、甘肃政法学院(8)、兰州理工大学法学院(11)、西北师范大学(11)
宁夏(0)(无)
青海(1)青海民族学院(7)
新疆(2)新疆大学(7)、石河子大学(11)

注:资料来源于全国法律硕士专业学位指导委员会网站信息。表中教育机构名称一栏括号中的“自”系当年动态调整自设的简称。

2013年教育部、人力资源和社会保障部印发《关于深入推进专业学位研究生培养模式改革的意见》,进一步完善了专业学位研究生培养制度,推进了法律硕士培养模式的转型升级。

六、中国法学教育的发展展望

创新法治人才培养机制,培养一批信念执着、品德优良、知识丰富、本领过硬的法治人才,是法学教育肩负的时代使命。习近平总书记今年“五四”前夕在中国政法大学考察时,突出强调了法治人才培养与法学教育在全面推进依法治国进程中的重要意义。他分别从法治人才与依法治国的关系、法学学科体系的建设以及法学教育实践等不同角度,强调了培养高素质法治人才的重要性和紧迫性。在全面推进依法治国过程中,法学教育要坚持立德树人,不仅要提高学生的法学知识水平,而且要培养学生的思想道德素养,推动中国特色社会主义法治理论进教材、进课堂、进头脑,坚持中国特色、一流标准,以统筹推进“一流大学”和“一流学科”建设为引领,正确处理重点建设与整体提高的关系,培养熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。

中国法学教育正处在从规模到质量、从单一到多元、从专业教育到职业教育以及国际化的转型期。虽然这些年来已经取得了不少成就,但距离依法治国对社会主义法治人才培养的目标要求尚有一定距离。当前和今后一个时期,中国经济结构调整和产业转型升级对法律人才的需求会越来越多样化,对提升法学教育的质量要求越来越迫切,新一轮法学教育改革必将成为一次全方位的彻底改革,包括完善中国法学教育的理论体系、学科体系、课程体系和教材编写等内容,并健全国家统一法律职业资格考试制度以及法律职业人员统一职前培训制度。在改革过程中,需要不断拓宽教育资源渠道,推进高校与科研机构、行业企业、事业单位融合式全流程协同育人,扩大教育有效供给,进一步提高教育资源配置效率,充分考虑各地各校发展不平衡的现实;在分类管理、分类指导中,依法增强法学教育政策措施的针对性和精准性,进一步聚焦问题,突出重点,尽快在构建法学教育公共服务网络、调整优化法学教育结构、建立现代教育治理体系等方面取得新的突破。

未来的法治中国建设,需要凝聚更多法治共识。实践证明,中国法学教育的改革发展与国家法治发展息息相关。在法学教育领域,中国需要了解世界,世界同样也需要了解中国,只有坚持双向交流,才能放眼国际并在互动中共同传播法学知识、法律文化和法治信仰。实施“依法治国”二十年来,国家日益重视法治在国家治理和社会管理中的重要作用,把依法治国作为社会主义民主政治的基本要求,全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法进程,可以说社会主义法治事业方兴未艾,如火如荼。从未来发展方向看,法学教育之路仍然任重道远。在培养高素质法治人才过程中,我们必须根据法律人才培养成长规律,坚持法学教育的人本化、现代化、国际化、信息化和法治化[13],充分发挥各高校在法学教育中的核心作用。建立科学的、符合中国国情的学科体系,明确法学教育的目标、任务、内容、方式和途径等,为培养高素质法治人才提供坚实基础。同时,还需要打破高校和社会之间的体制壁垒,引入政府机关、法院、检察院、律师事务所等实务部门力量参与法治人才培养,将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校,不断加强政法部门和法学院校、法学研究机构人员的横向交流,不断创新法治人才培养机制,认真研究解决法学教育由规模发展向质量提升的转型问题,进一步优化法学教育的空间布局和职业分工,统筹协调好法学教育的知识教学与实践教学的关系等,在一代又一代法学工作者的辛勤付出和交替接力中,将中国法学教育水平推向一个更高层次,不断提高法学教育工作者以及各类法治人才的思想政治素质、业务工作能力和职业道德水准,为加快建设社会主义法治国家提供强有力的法治人才保障。

(注:本文发表在李林主编:《中国依法治国二十年(1997-2017)》,社会科学文献出版社,2017年10月第1版,题目作了必要改动。)

注释:

[1]教育部《全国高等学校名单》,教育部网站:http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201706/t20170614_306900.html,2017年6月20日访问。

[2]参见2012年11月22日教育部关于印发《全年推进依法治校实施纲要》的通知(教政法[2012]9号)。

[3]参见2016年1月7日教育部关于印发《依法治教实施纲要(2016-2020)》的通知(教政法[2016]1号)。

[4]国务院新闻办公室:《中国的法治建设》白皮书,2008年2月。

[5]参见朱景文主编:《中国法律发展报告2013:法学教育与研究》,中国人民大学出版社2014年版。

[6]吴汉东:《法学教育发展的历史轨迹与中国道路》,《中国大学教育》,2016年第1期。

[7]具体说来,这套教材包括张文显主编的《法理学》、曾宪义主编的《中国法制史》、周叶中主编的《宪法》、姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》、魏振瀛主编的《民法》、范健主编的《商法》、刘春田主编的《知识产权法》、杨紫烜主编的《经济法》、江伟主编的《民事诉讼法》、高铭暄、马克昌主编的《刑法》、陈光中主编的《刑事诉讼法》、邵津主编的《国际法》、韩德培主编的《国际私法新论》以及余劲松、吴志攀主编的《国际经济法》。

[8]中国工程院:《卓越系列人才培养计划实施情况评估简要报告》,教育部网站:http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/xwfb_151204/151204_sfcl/201512/t20151204_222892.html,2017年7月25日访问。

[9]在这次评估中,同济大学、华南理工大学的法学博士学位授权均因不合格而被撤销。

[10]截至2014年年底,共收到来自40多个培养单位提交的案例80余个。2015年1月,全国法律硕士专业学位教指委秘书处在北京召开《法律硕士专业学位子案例库入选案例》专家评审会。按照制定的入选案例评审标准,组织专家按照案例类别(民事诉讼实务类,刑事诉讼实务类,行政诉讼实务类,非诉讼法律实务类)分组进行评审,确定推荐第一批入库案例30个。

[11]中国于2014年开始进行学位授权学科专业动态调整工作,即“主动撤消博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别,或撤消现有学位授权点并增列相同层次的其他学位授权点的动态调整试点工作”。根据《关于开展博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整试点工作的意见》(学位[2014]1号,2014年1月8日)和《博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整办法(试行)》(学位[2014]2号),动态调整每年按规定程序进行一次,调整新增的学位授权点,批准三年后进行复核,博士点由国务院学位委员会学科评议组或专业学位教指委进行;硕士点由省级学位委员会组织进行,复核未通过的,整改一年,一年后仍未通过的,撤销授权。

[12]《全国法律硕士培养单位名单》(截止2016年9月统计),全国法律硕士专业学位指导委员会网站:http://www.china-jm.org/article/default.asp?id=625,2017年8月2日访问。

[13]黄进:《如何办好中国特色社会主义法学教育》,《中国高等教育》,2016年第7期。

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