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【编者按】本文系中国社会科学院法学研究所所长陈甦在2018年1月7日在京召开的“新时代国家治理高端论坛”上的主题演讲。
  法治评估对于科学准确地评价法治发展水平、把法治建设落到实处具有重要意义。而法治量化分析能为法治评估提供精准的指标体系与衡量方法,提高法治评估的充分性与精准度。法学研究所在国内率先开展法治建设指标体系、考核标准的研发与实操,自2009年开始进行了政府透明度、司法透明度、检务透明度、海事司法透明度、立法透明度等一系列评估的研发和测评工作,评估成果通过《法治蓝皮书》向社会发布,取得了良好的社会影响,推动了法治进程。本文介绍了法治量化评估的背景、法学研究所的实践、法治量化评估的路径方法、法治量化评估的数据采集以及法治量化研究的成果。
法学研究所的法治量化研究

李培林副院长、各位学部委员、各位领导、各位政法学片的同行:

大家上午好!

一、法治量化评估的背景

党的十九大报告指出:“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。为了把法治建设落到实处,科学准确评价法治发展水平,党中央、国务院非常重视法治评估的作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出:“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”。在中央大力倡导下,法治评估工作得以广泛开展。据不完全统计,全国大部分的省级和大量地级市、区县等层面,均实施了不同类型的法治评估。

法治量化分析的目标是为法治评估提供精准的指标体系与衡量方法,以提高法治评估的充分性与精准度,从而服务法治决策、服务法治工作、创新法学研究。

二、法学研究所的实践

法学研究所率先开展法治建设指标体系、考核标准的研发与实操,已在国内法学界法律界处于领先地位。从评估范围来看,法学所的评估既有针对人大、政府、法院、检察院的专项测评,又有就某一特定地区进行的全面法治评价。

自2009年开始,我所便开始了政府透明度评估的研发和测评工作,随后又开发了司法透明度、检务透明度、海事司法透明度、立法透明度等,上述评估成果通过法治蓝皮书这一载体向社会发布,取得了良好的社会影响,推动了中国法治进程。很多中央和地方的政府部门、法院、检察院寻求与法学所的合作,要求对他们的工作开展评估。

在政府透明度方面,既有以省为单位开展的评估,如广东省政务公开评估,也有以一个区为单位开展的评估,如北京西城区政务公开评估,还有国务院办公厅委托的以全国一百个县为单位开展的政务公开评估。通过各类政府透明度评估以及政务公开评估,不仅提升了各级地方政府治理能力,而且为《政府信息公开条例》的修改提供了实打实的一手资料。

在司法透明度方面,2013年,我所与最高人民法院司法改革办公室、中国应用法研究所共同发布了浙江阳光司法指数测评报告,这是由我所独立研发的全国首部阳光司法指数。随后北京市各级法院、广西壮族自治区各级法院、重庆市各级法院据此开展了多次评估,根据评估结果查缺补漏,提高了法院工作效率。基于我所在司法透明度评估的实力和基础,最高人民法院特委托我所开展全国范围的司法透明度评估、庭审直播第三方评估。

2015年,我所对深圳中院基本解决执行难的实况进行了评估,并形成了智库报告,该智库报告影响巨大,坚定了最高人民法院“两到三年基本解决执行难”的信心。最高人民法院委托法学所研发基本解决执行难的评估指标,并对全国3000家法院分批次、分年份逐个进行评估。

在检务公开方面,我所2016年发布的检务透明度指数报告受到了最高人民检察院领导的批示认可,随后江苏、上海等地的检察院来我所学习交流,并对下一步的工作征求了我们的意见和建议。

在地方法治方面,我所研发了四川依法治省评估指数、前海自贸区法治评估指数等新的指标体系。其中四川依法治省评估指数是法学所首次针对某一省进行的全方位法治评估,为四川省21个市州的法治情况问诊把脉。而前海自贸区法治评估则是全国首例针对自贸区进行的法治评估,其影响和辐射范围远超过前海自贸区本身。

法学所的法治评估工作还逐步针对国际社会多个国家和地区开展。为此研发了国际司法透明度指数、国际透明度指数、国际反腐能力指数等多个指标体系,为在国际法治中建构中国话语体系做出贡献。

三、法治量化评估的路径方法

法学所在多年法治量化评估的基础上,总结出如下的方法步骤,保障法治量化评估的科学性、合理性与可操作性。

第一,依法设定。法律法规是公权力机关的履职依据,评估法治发展应坚持依法设定评估指标的原则,即所有指标均有法律法规、政策文件的依据或者原则性规定。设定评估体系的依据应当包括法律、行政法规规章以及党中央、国务院的最新指导文件,地方性法规、地方政府规章等。这样既能够考虑到法治评估的普遍性和一般性,也能兼顾法治评估的特殊性和地域性。

第二,客观数据。选择专家、管理对象等进行满意度测评是目前常用的评估方法,但其缺点在于主观性强,其评价结果与法治发展实际往往不相符合。为了最大限度地避免评估人员和评估对象的主观判断、环境压力及个人好恶等对评估结果的影响,评估指标的设计和实施应力求客观中立,既不能迁就、迎合某地法治现状,也不能简单以不同主体的主观满意度轻下结论。通过细化评估指标体系,依据各类客观数据,反映法治发展实际状况,确保评估结果接近客观实际并直观、可追溯。

第三,定量分析为主。法治评估指标的设计坚持定性分析与定量分析相结合并以定量分析为主的原则。在定性分析的基础上,选取法治建设的难点和节点性问题,进行定量评估。

第四,第三方主导。由项目组作为第三方评估机构主导评估,可以发挥其专业性强的特点,凭借专业优势,深入各部门各领域进行常态化的日常评估,以此增强评估的科学性和准确性。第三方主导还可以避免相关部门在评估时因身在其中而无法客观发现问题的弊端,更可防止出现相关部门自说自话、公信力不足的问题。在评估的实施过程中,评估对象不仅应给予必要而充分的配合,而且不干涉评估指标的设计、实施与结果。

第五,突出评估重点。法治建设是系统工程,既包括立法、行政及司法,又包括法治思维的培养,法治文化的宣传,其内容千头万绪、涉及面广,评估难以面面俱到。每次评估应当则其要点、重点和难点问题作为评估的着力点。

四、法治量化评估的数据采集

法治评估过程中的数据来源直接关系到法治评估是否科学、是否有效。目前,法治评估数据来源可以分为内部数据和外部数据。内部数据依赖于被评估对象的配合和主动提交,外部数据源自于评估主体的主动获取。

第一,内部数据。一般而言,法治评估的内部数据都包括以下几种:(1)评估对象工作凭证。各个评估对象提供的基础材料,和依照评估要求所提供的各类文件、报告、总结、纪要、记录,是评估所依据的基本材料。(2)官方统计数据。有些统计数据是公开的,评估过程中可以从外部获取,有些数据则是由内部掌握。对于有内部掌握的统计数据,基于评估的需要可能会由被评估对象提供给评估主体。(3)评估对象自报数据。为确保评估内容全面性和完整性,一些数据需要评估对象给予配合,根据指标体系与项目组要求,自报有关的信息材料。自报数据须附有相应的证明材料,评估主体将对各评估对象自报数据的真实性、准确性和可靠性进行甄别。第二,外部数据。在高度信息化的现代社会,门户网站是国家机关展示自身工作的重要窗口,也是公众获得政务、司法等官方信息、与国家机关沟通的重要渠道。评估将以门户网站作为获取数据的重要渠道,并考察数据获取的便捷性、网站的友好性等内容;与此同时,评估主体还适度考虑从微博、微信、客户端等新型信息披露与公开互动平台获取数据。除门户网站之外,评估主体还可以采用实名或匿名抽查验证、申请公开等方式,如提出与实际工作相关的业务申请、咨询等,来评估相关部门的法治推进水平。

五、法治量化研究的主要成果

法学所法治评估所得出的各类报告、要报、理论文章引起了各方广泛重视,为中央和地方决策提供了智力支持,直接推动国家相关制度建设和法律完善。基于评估报告撰写的要报,获得十多位中央领导和数十位地方主要领导的重要批示,多次获得中国社会科学院优秀对策信息特等奖、一等奖、二等奖和三等奖;受到包括中编办、中央政法委、国务院办公厅、财政部、教育部等多个中央政府部门、最高人民法院、地方各级政府和法院的强烈关注。

近年来法学所法治评估的研究成果发布,往往吸引到数十家乃至上百家新闻媒体的关注报道。比如关于政府采购的报告,不仅引起新闻媒体的强烈关注和全社会对政府采购的大讨论,而且对于《政府采购法实施条例》的出台完善起到积极效果。

法学所关于司法公开的多篇调研报告,对制定和完善司法公开的制度起到了极大的参考作用。

法学所法治国情调研室关于政府信息公开实施状况的多篇调研报告,为各级政府推进政府信息公开工作提供了重要参考,获得国务院办公厅、国务院法制办的好评。

当前,中国法治评估仍然处于起步阶段,还有很多领域应当开发,还有很多方法值得运用,还有很多理念必须更新。法学所将不忘初心,牢记使命,通过评估推动法治发展,通过评估辅助法治中国建设。

这次会议更进一步显现了综合研究、跨界讨论的意义。今天我汇报的法治量化研究在法学界法律界是得到广泛认可的,但是其学术上、技术上是否经得起其他学界同行如我们学部其他院所同事的专业检验,我还是忐忑不安的。因此,希望在今后的法治量化研究中,能够得到兄弟院所的专业指正与学术指导。希望这样的学部会议能够促进这样一个机制,在学部范围内就共同关注的问题进行综合研究、跨界讨论,以便更好地形成学术表达的中国话语体系,国家治理的中国综合方案。

(本讲稿由法治国情调研室提供素材)

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