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经济法治:中国依法治国二十年(1997-2017)
陈甦 席月民

在1992年,中国确定了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,以利于进一步解放和发展生产力,并于1993年3月在《宪法修正案》中,将宪法第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济”,“社会主义市场经济本质上是法治经济”。[1]社会主义市场经济体制确立以来,尤其是“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略确立以来,中国的经济法治开始了成就卓越的建设历程,以其理念科学先进、制度切实可行、体系宏大细密和功能效果明显的特征,在中国特色社会主义法治体系中居于重要地位。

一、中国依法建构市场经济体系

(一)确立中国特色市场经济法治理念

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。”中国特色社会主义市场经济法治建设即按照这些基本导向系统展开。

1、保护产权

在社会主义市场经济法治建设中,“产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。”[2]健全产权保护制度应以公平为核心原则,强调对产权的平等保护。2007年《物权法》第3条规定,“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第4条规定,“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”我国《物权法》规定物权一体保护的原则,“既是中国法制文明的重大发展,也是改革开放精神的具体体现。”[3]在十八届三中、四中全会的决定中,产权的平等保护得到了前所未有的强调与部署,特别是强调“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出,要“健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,清理有违公平的法律法规条款。”

2、维护契约

在社会主义市场经济体制中,契约精神与合同制度依然是维护市场经济运行的重要基础。维护契约,一是要尊重市场交易主体的意思自治,依法保障契约自由;二是要保障合同依法履行,确保市场主体的合同目的得以实现。为实现维护契约的基本导向,中国特别加强了合同法制建设,在1999年制定了《合同法》,其第4条规定,“当事人依法享有自愿订立合同的权利,任何单位和个人不得非法干预。” 第8条规定,“依法成立的合同,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同,受法律保护。”为全面建构维护契约的社会基础,中国全面加强社会诚信建设。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确部署,要“加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”在2016年,国务院办公厅发布了《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》,目的是“弘扬诚信传统美德,增强社会成员诚信意识,加强个人诚信体系建设,褒扬诚信,惩戒失信,提高全社会信用水平,营造优良信用环境”。

3、统一市场

“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”[4]为此在经济法治建设中,将关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权,以利于统一市场机制的形成与运行。例如在市场准入方面,要“实行统一的市场准入制度”;在市场监管方面,要“实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场……的各种规定和做法”。特别是在立法体制上坚持维护市场统一性,规定要“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”;在执法体制上,规定要“坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义”。[5]

4、平等交换

坚持和实现市场交易活动中的平等交换,是“市场在资源配置中起决定性作用”的规则体现,也是中国经济法治建设的重要基本导向。要实现平等交换,就必须坚持权利平等、机会平等和规则平等。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”。2017年颁行的《民法总则》强调,“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。”只有实现市场主体平等,才能实现真正意义上的平等交换。

5、公平竞争

在中国的经济法治建设中,特别注重公平价值的实现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”。因市场主体所有制性质不同而适用不同的市场准入条件,因地方保护而割裂市场并阻碍外来市场主体平等交易,因市场主体采取不公平竞争行为而扰乱市场竞争秩序等等,都是社会主义市场经济法治所要禁止或消除的负面现象。在2007年,中国制定了《反垄断法》,目的在于“预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要建设竞争有序的市场体系,建立公平开放透明的市场规则。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则进一步强调,要“反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序。”

6、有效监管

在社会主义市场经济法治建设中,要更好发挥政府作用,重要的就是要更好地发挥政府对市场运行实行有效监管。在社会主义市场经济运行机制中,对市场主体、市场行为、市场活动的监管,始终是最为重要的有机构成。例如在金融法律中、在环保资源法律中,政府监管制度是其中的重要内容。随着社会主义市场经济体制不断发展,监管理念及其制度体现也不断优化,例如在监管模式上,由机构监管向功能监管转化;在监管范围上,由全面监管向重点监管转化;在监管理念上,由严格监管向有效监管转化。在当前的经济法治建设中,对市场监管方面的立法既要解决政府监管过多的问题,也要解决监管不到位的问题。判断监管是否有效的标志,就是要看政府对市场监管的目的、方法与效果,是否在实际上有助于“使市场在资源配置中起决定性作用”。

(二)建构市场主体的法律地位

在中国实行改革开放以来,企业立法逐渐以两条清晰的立法轨迹展开,现已形成了两个企业法律系列。其一是按照企业的所有制性质进行分类并分别立法,如《全民所有制工业企业法》(1988)、《乡村集体所有制企业条例》(1990)、《城镇集体所有制企业条例》(1991)、《私营企业暂行条例》(1988)、《中外合资经营企业法》(1979)、《外资企业法》(1986)、《中外合作经营企业法》(1988);二是按照企业组织形式和投资者责任形式进行分类并分别立法,如《公司法》(1993)、《乡镇企业法》(1996)、《合伙企业法》(1997)、《个人独资企业法》(1999)。在1992年中国确立社会主义市场经济体制之前,着重按照企业所有制的性质进行企业立法,从而使我国企业法律体系的所有制属性十分明显;在确立社会主义市场经济体制之后,则着重按照企业组织形式和投资者责任形式进行企业立法。

在依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略确定以后,社会主义市场经济法律体系建设得到进一步加强,其中规范市场主体法律地位的法律得到进一步完善。为适应市场经济发展对公司治理的制度需要,2005年对《公司法》的第三次修改,根据建立现代企业制度的需要,进一步完善了公司治理的法治基础。在2006年,《合伙企业法》进行了重大修改。为了适应投资者进行风险投资的需要,《合伙企业法》增加了有限合伙企业制度和特殊的普通合伙企业制度。2006年8月废止了原《企业破产法(试行)》,颁布了新《企业破产法》,全面整理细化了企业破产程序,并在适用范围上覆盖了所有的企业法人。在2011年,对1987年《城乡个体工商户管理暂行条例》进行了修订,颁布了《个体工商户条例》。通过上述有关市场主体地位和组织的立法,丰富了市场主体的法律形式及其结构功能,扩大了市场主体对其组织形式的选择范围。

(三)拓展国企改革的法治路径

“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基。”[6]坚持和完善基本经济制度、深化国有企业改革,是我国经济体制改革的重要任务之一。1999年党的十五届四中全会决定进一步明确,国务院代表国家统一行使国有资产所有权,中央和地方政府分级管理国有资产,授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。2002年党的十六大报告提出,国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年,国务院颁行了《企业国有资产监督管理暂行条例》,成立了国有资产监督管理委员会,建立了专司企业国有资产管理的新机构和新体制。2008年我国颁布了《企业国有资产法》,对履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项(包括企业改制、与关联方交易、资产评估、国有资产转让等)、国有资本经营预算、国有资产监督等内容,做出了明确规定,从而使社会主义市场经济条件下的国有企业立法向前迈出了坚实一步,在解决政企分开和政资分开、有效保护企业国有资产、防止国有资产流失等方面发挥出了重要作用。

为进一步深入贯彻依法治国基本方略,国务院在2011年全面清理行政法规的过程中,同时修订了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》,修改和删掉了其中部分内容,以适应经济社会发展的新变化和新要求,切实维护社会主义法制的统一。

在全面深化改革的战略布局中,进一步深化国企改革是重中之重。2015年8月,中共中央、国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见》。同年9月,国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》;11月,国务院又发布了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》,国务院办公厅发布了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》;12月,国务院国资委、财政部和国家发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。这些规范性意见和政策指针为新阶段国企改革确立了目标,部署了方针,制定了措施。坚持社会主义市场经济改革方向,坚持增强活力与强化监管相结合,坚持党对国有企业的领导,坚持分类改革分类推进,是毫不动摇地巩固和发展公有制经济,发挥国有经济主导作用,深化国有企业改革所需遵循的重要原则。

(四)中国特色产权保护机制

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在阐释社会主义市场经济法治建设时,列举了“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管”六个基本导向,其中把“保护产权”放在了第一位。十六届三中全会提出、十八届三中全会继续强调的现代产权制度基本要求,是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”,中国特色产权保护制度建设围绕这一基本要求展开。

1、归属清晰

实现产权保护的归属明晰,一是要产权种类明确,将社会生活中各种产权合理的类型化;二是要产权归属规则科学可行,各类产权的公示方式有效实行;三是要市场主体的法律形式规范,可以作为产权的拥有者和利用者。

2、权责明确

在产权保护制度建构中,强化法律责任制度至关重要。一是完善产权保护的法律责任体系,对于侵害产权行为民事责任、行政责任和刑事责任,应当合理配置、程度衔接、体系完整。二是强化产权保护的民事责任制度,对于市场领域大规模侵权行为的民事责任,在因果关系认定上要特殊规定,在处罚程度上要予以提高,以维护产权人的合法权益。三是完善保护产权的程序保障,是产权人在其权利受侵害而追究行为人的民事责任时,能够有足够的程序资源可供选择。

3、保护严格

实现产权保护严格,一是要建立严格的法律责任制度,对任何主体的任何侵犯他人产权的行为,都予以严格禁止并使之承担相应法律责任;二是要树立执法必严的执法理念,对侵害他人产权的违法行为一概依法处理,不做选择性执法和通融性执法;三是要提高司法机关的审判能力与公正水平,让人民群众从公正的司法审判程序和判决结果中,体会到产权保护上的公平正义。

4、流转顺畅

实现产权流转顺畅,一是要最大幅度减少和取消产权流转的制度障碍,特别是减少和取消不必要的限制产权进入市场的准入条件和审批权限;二是要及时建立符合市场运行机制和发展趋势的产权交易方式;三是大力建设各种有助于产权流转效率的产权交易场所和交易机制。

二、中国立法全面维护市场秩序

(一)保障公平竞争

社会主义市场经济也是确保公平竞争的经济体制,因为只有在公平竞争的市场环境中,才能促进企业经营效益,提高市场运行效率,提升消费者福祉,也就是实现市场机制在资源配置中起决定性作用。

要实现公平竞争,首先确保市场的统一性和自由性,确保资本与商品的自由流通。继1993年制定《反不正当竞争法》,明确禁止仿冒、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密、不正当有奖销售、诋毁竞争对手等不正当竞争行为之后,又根据市场经济法治建设的需要,于2007年又通过了《反垄断法》,建构了较为完整的竞争法体系,来确保市场竞争秩序。《反垄断法》是保护市场自由竞争,充分发挥市场配置资源决定性作用的一部重要法律。该法素有“经济宪法”之称,规定了垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除、限制竞争以及对涉嫌垄断行为的调查等内容。该法的颁行,对弥补《反不正当竞争法》在规制限制竞争行为方面的不足,预防和制止垄断行为,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展等方面具有深远意义。

在实现市场公平竞争秩序方面的重要举措之一,就是在市场规制方面进一步消除所有制壁垒。当前,国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。一方面,要“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。”[7]在另一方面,要积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

(二)强化参与国际竞争的法治基础

在实施依法治国的二十年中,加入世界贸易组织可谓是中国迈入新世纪后的重大历史事件。它不但有力助推了中国改革开放的历史进程,而且显著强化了中国经济立法的市场化定位。从某种意义上说,“入世”标志着中国开始冲破禁锢经济发展的百年贸易歧视,全面融入世界经济体系,并致力于共同创建一个和谐、互利、共赢的国际贸易环境的发展中大国的坚定姿态。

这二十年中,我国高度重视通过法律手段保障市场主体之间的自由、公平、有序竞争,保护各类经营者和消费者的合法权益,力求在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和产品服务竞争。例如在在经济全球化的过程中,世界各国已经普遍重视利用反垄断法律制度,防止和制止来自国内国外的垄断行为,促进技术创新和技术进步。我国《反垄断法》关于域外适用效力的规定,对维护中国在扩大对外开放中的经济安全无疑具有更加特殊的意义。

2004年《对外贸易法》的修改,广泛涉及对外贸易经营者的范围、货物贸易和技术贸易的外贸经营权、国营贸易、自动进出口许可、限制和禁止进出口、与对外贸易有关的知识产权保护、对外贸易秩序、对外贸易调查以及对外贸易救济等诸多方面。新《对外贸易法》规定在法律上肯定了自然人从事对外贸易经营活动的合法性,实现了对外贸易经营者的扩围,进一步促进了对外贸易活动的有序开展。修改后的新法全方位地适应了“入世”后对外贸易发展的新形势和新挑战,使货物进出口、技术进出口和国际服务贸易管理制度日臻完善。

(三)切实保护消费者权益

随着经济社会不断发展,我国消费方式、消费结构和消费理念发生了很大变化,在消费者权益保护领域出现了不少新情况新问题。为此,中国于2009年、2013年两次对《消费者权益保护法》进行了修改。新修订的《消费者权益保护法》适应网络社会电子商务发达的需要,对网络购物等新的消费方式予以规范,同时明确了个人信息保护,强化了经营者义务,并且建立了消费公益诉讼制度,加大了惩罚性赔偿力度等。新的《消费者权益保护法》实施后,上海、黑龙江、辽宁、安徽等地对相应的地方性法规相继进行了修改,从而使我国各地消费者权益保护法律制度得到了进一步发展和完善。

产品质量安全事关人民群众切身利益和企业生存发展,对国家声誉也有着直接影响。我国“十三五”规划纲要明确提出要实施“质量强国”战略,这为从中国制造向中国创造转变,中国速度向中国质量转变,中国产品向中国品牌转变提供了重要助力。《产品质量法》分别在2000年和2009年进行了两次修正,重点完善了产品质量监督管理制度和产品质量法律责任。该法自1993年颁行以来,在提升产品质量、加强质量监管方面发挥出了重要作用。此外,我国还于2006年专门制定了《农产品质量安全法》,对农产品质量安全标准、农产品产地、农产品生产及其包装标示、农产品监管等问题作出了规定。

保障健康是促进人的全面发展的必要保障,也是经济社会持续发展的基础条件。2009年制定的《食品安全法》是一部保证食品安全,保障公众生命安全和身体健康的重要法律。2015 年4月,全国人大常委会《食品安全法》又作出重大修订。该法被称为“史上最严”的新法,从法律上明确由食品药品监管部门统一监管,明确特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的产品配方实行注册制度,着力强化政府的监管职责和食品生产经营者的义务,尤其是强化了互联网食品交易监管,着力增强法律规定的可操作性、可执行性,从民事责任和刑事责任等方面强化了对食品安全违法行为的惩处力度。

广告业是现代服务业和文化产业的重要组成部分,对引导消费、扩大内需具有积极作用,深刻影响着百姓的日常生活。1995年《广告法》颁行后,在加强广告活动的管理,规范广告主、广告经营者和广告发布者的行为,保护消费者权益等方面发挥了重要作用。2015年全国人大常委会系统修改了《广告法》,一是完善了保健食品、药品、医疗、医疗器械、教育培训、招商投资、房地产、农作物种子等广告的准则,使原来只有7种商品和服务的广告准则一下子增加到了19种;二是明确定义了虚假广告,明确广告不得含有虚假或者引人误解的内容,不得欺骗、误导消费者;三是约束了广告代言人,广告代言人在广告中对商品、服务作推荐、证明时,应当符合《广告法》和有关法律、行政法规规定;四是禁止儿童代言,规定不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人;五是禁止发布烟草广告,强调禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告,禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告;六是规范了互联网广告,即利用互联网发布、发送广告,不得影响用户正常使用网络;七是加强了对媒体的监管,对发布广告的媒体和平台作了严格规定,并且加大了处罚力度;八是鼓励和支持公益广告,大众传播媒介有义务发布公益广告,传播社会主义核心价值观,倡导文明风尚。《广告法》的修改顺应了民意,进一步完善了广告监管法律制度,对依法加强广告监管、构建文明诚信的广告市场秩序具有极其重要的现实意义。

三、中国深化改革金融市场法治体制

(一)完善金融法律体系

二十年来,我国金融业的发展延续了改革开放以来的市场化、法治化发展之路,建立并巩固了分业经营分业监管的金融体制,相继经受住了1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的严峻考验。在此期间,由《中国人民银行法》、《反洗钱法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《证券投资基金法》以及《保险法》等金融法律所构成的金融法体系更新迅速,积极把握了金融市场发展带来的机遇,有效地应对金融风险带来的挑战。

中国金融法的更新速度日益加快,金融法治化水平进入了新的阶段。实践证明,只有加快转变金融发展方式,不断健全金融法治,依法改进金融监管,才能真正维护金融体系的安全和稳定,促进经济与金融良性循环、健康发展。

全国人大常委会于2003年修改了《中国人民银行法》,把对银行业的监管权力移交给了新成立的中国银监会。制定和执行货币政策是中央银行的特有职能,该法确立的货币政策目标是保持人民币币值的稳定,并以此促进经济增长;中国人民银行可以运用的货币政策工具包括存款准备金、基准利率、再贷款、再贴现、公开市场操作等。2003年4月,国务院设立中国银监会,专门负责监督管理银行业金融机构以及在我国境内设立的金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司以及经其批准设立的其他金融机构。中国银监会的成立,进一步突出了中国人民银行的金融调控功能,强化和巩固了我国单层多头型分业监管金融体制。《银行业监督管理法》作为金融监管立法的先进成果,为加强银行业监管、确保银行业金融机构的合法、安全、稳健运行提供了重要的法律依据,体现了金融监管立法技术的进步与成熟。

中国的证券市场发展迅速,很大程度上得益于证券法律制度的引导与保障作用。《证券法》于2005年10月进行了系统修订,扩大了证券交易的方式和范围,改变了对证券公司的管理办法,完善了证券公司行业风险机制和上市公司信息披露制度,加强了对证券投资者利益的保护,进一步发挥了证券自律机构的作用,严格并细化了对证券违法行为的处罚制度。全国人大常委会于2015年通过《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定》,我国证券发行的注册制改革获得了法律依据。证券发行由核准制转为注册制意义深远,其以完善信息披露规则为中心,强化事中事后监管,是一种更为市场化的股票发行制度。中国于2003年10月颁布了《证券投资基金法》,这是继《证券法》之后规范中国证券市场的又一部重要法律。该法确认了基金业在证券市场中的地位和作用,有利于机构投资者的壮大和发展。该法于2012年、2015年进行了修订,将非公开募集基金纳入了调整范围,加强了对基金投资者权益的保护,在修改完善公开募集基金部分规定的同时,还增加了对基金服务机构的规定,从而适应了市场发展新形势和基金监管的新需要。

保险业是经营风险的特殊行业,对社会经济的稳定和人民生活的安定具有重大影响。保险业监管往往会以银行业监管和证券业监管为风向标,并结合自身“分散风险”的特点来进行监管改革,围绕机构监管、业务监管、财务监管、保险资金运用监管以及偿付能力监管等进行制度完善。随着保险业的快速发展,2009年全面修订了《保险法》,旨在解决新型保险市场主体无法可依,保险公司业务范围规定过窄,保险资金运用渠道和制度安排不合理,保险监管手段和措施授权不充分,行政处罚手段较薄弱,以及保险合同当事人权利义务欠合理等问题,以加强对投保人、被保险人和受益人利益的保护,加强对保险公司的监督管理。修订后的《保险法》适应了我国经济社会发展的新需要,成为2009年金融法治化建设中的重要标杆。为深入贯彻落实党中央全面深化改革、全面推进依法治国的重大决定,围绕党中央、国务院部署的保险领域各项改革创新任务,《保险法》分别于2014年修正、2015年修订。一是充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用,优化监管,鼓励改革创新,既释放市场活力,又确保市场公平竞争和保险业可持续发展;二是贯彻推进简政放权、转变政府职能要求,放开前端管制,加强事中事后监管;三是立足保险业发展和监管实际,集中对保险业法部分进行了修改;四是把握行业发展趋势,为改革创新预留了法律空间。

金融要把服务实体经济作为根本出发点和落脚点,只有全面提升服务效率和水平,把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节,才能更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。从金融监管理论上而言,有效的金融监管是由不同监管机构的诸多监管措施所组合而成的一个内在和谐的立体体系。从未来金融改革取向看,要通过金融监管协调机制的加强和提升,进一步深化金融监管体制改革,在维持监管效率的同时确保并提高监管效果,在发展普惠金融中使金融有效服务实体经济,防止发生系统性金融风险。

(二)依法深入推进财税体制改革

财政是国家治理的基础和重要支柱,在资源配置、收入分配和调控经济等方面发挥着举足轻重的作用。实施依法治国战略以来,我国的财税体制改革明显提速,公共财政体系不断完善,财税调控经济的功能不断增强,税收法治理念日益深入人心。目前,中国已经建立包含《预算法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》、《环境保护税法》、《税收征收管理法》等在内的税收法律体系。

《预算法》是我国财政法律体系中的基本法,是公共财政民主化、透明化、法治化的根本保障,其内容涉及预算的编制、审查、批准、执行、调整、决算、监督以及其他预算管理活动。2014 年全国人大常委会通过了修改《预算法》的决定,秉承现代预算的理念,围绕建立健全现代预算制度,着力推进预算治理、引领预算改革、强化预算约束。该法对规范政府行为、推进财税体制改革、强化权力制约和监督、促进国家治理体系和能力现代化具有重要而深远的意义。2016年,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,为理顺中央与地方政府间财政关系明确了时间表和路线图。

党的十八届三中全会提出了落实税收法定原则的明确要求,2015年《立法法》修改时,在第8条只能制定法律的事项中对“税收法定”问题专设了一项,规定税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律,从而迈出了全面落实税收法定原则实施依法治税的重要一步。

流转税是我国税制结构中的主体税种,对经济结构调整和供给侧改革具有不容忽视的作用。近年来,流转税改革步入“深水区”,增值税转型以及“营改增”的扩围和迭代备受各方关注。自2012年8月1日起至年底,国务院将“营改增”试点扩大至北京、江苏、安徽、福建、广东、天津、浙江、湖北等8省市;2013年8月1日,“营改增”范围推广到了全国试行;2016年3月18日国务院常务会议决定,自2016年5月1日起全面推开“营改增”试点,将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入营改增试点,从而使营业税彻底退出了历史舞台。“营改增”的最大特点是减少了重复征税,其通过改变市场经济交往中的价格体系,把营业税的“价内税”变成了增值税的“价外税”,形成了增值税进项和销项的抵扣关系,从深层次上影响了产业结构的调整及企业的内部架构,有利于降低企业税负,促使企业进行产业升级。

所得税在我国税制结构中同样占据重要地位,对企业与个人的收入调节发挥着重要作用。2007年,我国出台了新《企业所得税法》,从根本上结束了改革开放以来内资企业与外商投资企业和外国企业分别适用两套所得税制而导致的税负不公现象,为各类企业的市场竞争创造出了公平、合理、规范、透明的所得税制环境。为有效发挥个税的收入分配调节功能,《个人所得税法》分别于2005年、2007年和2011年多次进行修改,个税起征点不断上调。尤其2011年的修改,引起了社会各界的广泛关注。在公开征求意见中,一个多月全国人大共收到意见23万多条。《个人所得税法》的修改历程体现了我国政府与时俱进合理调整收入分配关系的坚定立场,显示了其在保障和改善民生方面的不懈努力。

值得一提的是行为税改革中新开征的环境税。2016年全国人大常委会审议通过的《环境保护税法》,开启了“以税治污”新路径,改用税收手段来控制和减少污染物排放,保护和改善生态环境。这部税法是党的十八届三中全会提出“推动环境保护费改税”、“落实税收法定原则”要求后,全国人大常委会审议通过的第一部单行税法,也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法。

(三)互联网金融方兴未艾

随着互联网技术、信息通信技术与金融的深度融合,在支付、投融资和信息中介服务等领域出现了第三方支付、P2P、股权众筹等一系列新型金融业态。在我国,互联网金融在这些年的监管政策红利中得到了快速发展,平台数量与日俱增,市场竞争十分激烈。从实践看,互联网金融不但创新和丰富了我国多层次的金融服务体系,而且显著提升了金融服务的质量和效率。从本质看,互联网金融并未跳出金融范畴,也并未改变金融风险的隐蔽性、传染性、广泛性以及突发性等诸多特点。

2014年8月,上海率先出台《关于促进本市互联网金融产业健康发展的若干意见》。2015年7月,国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。同月,中国人民银行等十部门联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(银发〔2015〕221号)。该指导意见提出了促进互联网金融健康发展的具体政策措施,强调了依法监管、适度监管、分类监管、协同监管和创新监管五大原则。就其内容而言,一是要鼓励创新,支持互联网金融稳步发展;二是实行分类指导,明确互联网金融监管责任;三是健全制度,规范互联网金融市场秩序。按照该指导意见,在现行“一行三会”分业监管体制下,互联网支付业务由中国人民银行负责监管;P2P网络借贷、互联网信托和互联网消费金融业务由中国银监会负责监管;股权众筹融资和互联网基金销售业务由中国证监会负责监管;互联网保险业务由中国保监会负责监管。

在互联网金融领域,重要的部门立法有:(1)为规范网络支付行为, 2015年7月,中国人民银行制定了《非银行支付机构网络支付管理办法》,对客户管理、业务管理、风险管理以及监督管理等作出了规定,适用于非银行支付机构办理的互联网支付、移动电话支付、固定电话支付和数字电视支付等网络支付业务。(2)为规范互联网保险业务经营行为,2015年7月中国保监会制定了《互联网保险业务监管暂行办法》。该办法强调了互联网保险业务的经营条件、经营区域、经营规则以及信息披露和监管问题,特别规定第三方网络平台经营开展互联网保险业务的,应取得保险业务经营资格。(3)为净化网贷市场,2016年8月中国银监会会同工信部、公安部以及国家网信办联合发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》,强调了网贷机构属于信息中介而不是信用中介的本质属性,加强了对网贷机构的事中事后行为监管。该办法特别强调了分工协同监管思路,建立了信息披露制度,以期守住不发生区域性系统性风险的底线。

另外,2017年1月,中国人民银行办公厅下发了《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》,强调非银行支付机构不得挪用、占用客户备付金,客户备付金账户应开立在中国人民银行或符合要求的商业银行,中国人民银行或商业银行不向非银行支付机构备付金账户计付利息等政策。这些监管办法和政策措施,有利于增强互联网金融平台运营的规范性和透明性,但就目前来看,互联网金融的法治化仍然任重道远,需要建立健全法律法规体系,完善金融监管机制,加强自律约束和金融消费者权益保护机制建设,积极营造鼓励创新、规范运作、有序竞争、服务实体的互联网金融发展环境。

四、中国不断完善市场调控法律机制

(一)理顺政府和市场的关系

“在政府与市场关系视阈观察与解析下的我国经济体制改革过程,就是一个不断调整政府与市场关系并将其调整结果予以体制化机制化的过程。”[8]中国自1992年确立社会主义市场经济体制,如何处理好政府与市场的关系始终是经济体制改革和经济法治建设的核心问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一科学认识摆正了政府与市场的关系,为全面深化改革的核心问题提供了最根本的解决方案。

在“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的关系中,发挥政府作用的目的是为了更好地促进和保障市场发挥决定作用,而要实现市场在资源配置中起决定作用,也离不开政府作用的有效发挥。要在根本上持续有效地处理好政府与市场的关系,必须通过经济法治机制,科学合理地确定政府的权限及其行使权限的程序,既要解决政府过度干预的问题,也要解决有效监管不足的问题。

首先是简政放权,政府不应干预市场能够解决、能够决定的问题。例如《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》中规定,要“简政放权。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,把该放的权力放开放到位,降低准入门槛,促进就业创业。”其次是放宽市场准入。实施依法治国战略至今,我国在经济全球化背景下对市场准入条件不断放宽,不断适应世界经济发展的全球治理趋势,为不断深化的中国改革与开放提供了法律制度保障。例如在公司资本制度方面,以注册资本认缴制替代实缴制;在证券发行制度中,以注册制替代核准制等。再次,实行负面清单管理。在市场管理方面实行,做到“法不禁止的,市场主体即可为;法未授权的,政府部门不能为。”实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域,对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。最后,清理不适应市场经济发展和改革开放的法律法规。例如中国加入WTO之后到2005年底,制定、修改、废止了2000多部法律、法规和部门规章,覆盖了货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及透明度、贸易政策的统一实施等各个方面。

(二)注重宏观调控立法

“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”[9]对我国社会主义市场经济进行依法调控,是因应经济体制改革和经济法治建设的现实诉求。宏观调控立足于社会整体利益,通过综合运用经济、法律和行政等手段,在充分发挥市场机制优化资源配置作用的同时,注重利用政府的“有形之手”来弥补“市场失灵”,调节社会总供给与社会总需求之间的关系并使之达到基本平衡,进而使国民经济保持适度增长率,使产业组织、产业结构和产业布局更加合理化,使物价总水平保持基本稳定,并实现劳动力的充分就业和收入公平分配,实现国际收支平衡,保护自然资源和生态环境。从行为性质看,宏观调控属于国家综合运用各种引导、促进方式对经济社会宏观结构和运行进行调节的一种国家经济职能活动。“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展。”[10]

改革开放以来,尤其是依法治国二十年来,我国经济转型取得了举世瞩目的伟大成就。但其过程中发生了一系列国内国际经济形势的重大变化,使得我国宏观调控的目标和任务不断作出调整。这种调整时而表现在扩大总需求或者紧缩总需求上,时而表现在千方百计扩大出口或者扩大内需上,在控制通货膨胀以及总就业水平管理等方面。“十三五”规划明确指出,要健全宏观调控体系,创新宏观调控方式,增强宏观政策协同性,更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境,更加注重引导市场行为和社会预期,为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。这一目标的实现,完全依赖于宏观调控改革与法治之间的良性互动,依赖于宏观调控的法治化。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用,就要“依法加强和改善宏观调控、市场监管,反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序。”

例如在利用外资方面,由过去追求“绝对量”向现在严格“规定质”转变。国务院于2002年发布《指导外商投资方向规定》,将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目,列入《外商投资产业指导目录》;不属于鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目,为允许类外商投资项目,不列入《外商投资产业指导目录》。

再如在文化产业发展方面,针对我国文化领域立法工作相对滞后的情况,全国人大重点加强了文化法律制度建设,2016年审议通过了《公共文化服务保障法》和《电影产业促进法》这两部重要法律,补齐了我国文化领域立法工作的“短板”。其中,前者明确了政府在公共文化服务工作中的职责,确立了公共文化服务的基本原则和保障制度等,后者则规范了电影创作、摄制、发行、放映等活动,加大了对电影产业的支持和保障力度。

再以自然资源和环境保护为例,我国在宏观调控中强调把资源节约和环境保护确立为基本国策,不断加强环境与资源保护法制建设。其中,已经制定了《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等9部环境保护方面的法律,还制定了《可再生能源法》、《节约能源法》、《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》和《清洁生产促进法》等17部资源节约和保护方面的法律,所出台的与环境和资源保护相关的行政法规有50余件,地方性法规、部门规章和政府规章有660余项,国家标准有800多项。通过上述立法,建立健全了环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、限期治理、总量控制和排污许可制度,以及自然资源的规划、权属、许可、有偿使用、能源节约评估等方面的法律制度。

(三)大力推进大众创业、万众创新

促进创新与就业,也是有关宏观调控的经济法治的重要任务。如2007年颁布、2015年修订的《就业促进法》在其第1条即明确规定,其立法目的是“为了促进就业,促进经济发展与扩大就业相协调,促进社会和谐稳定”;2002年颁行的《中小企业促进法》在其第1条也规定,该法的宗旨是“为了改善中小企业经营环境,促进中小企业健康发展,扩大城乡就业,发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用”。

大众创业、万众创新是进入经济新常态后我国社会生产力的又一次大解放。推进大众创业、万众创新,对于推动我国经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义,它有助于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,加大简政放权力度,放宽政策、放开市场、放活主体,以创业带动就业,以创新促进发展。

2015年6月,国务院发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》。该意见指出,推进大众创业万众创新,是培育和催生经济社会发展新动力的必然选择,是扩大就业、实现富民之道的根本举措,是激发全社会创新潜能和创业活力的有效途径。该意见突出重点,明确了推进大众创业、万众创新的具体举措,包括:(1)要创新体制机制、实现创业便利化;(2)要优化财税政策,强化创业扶持;(3)要搞活金融市场、实现便捷融资;(4)要扩大创业投资,支持创业起步成长;(5)要发展创业服务,构建创业生态;(6)要建设创业创新平台,增强支撑作用;(7)要激发创造活力,发展创新型创业;(8)要拓展城乡创业渠道,实现创业带动就业。

2017年7月,国务院又印发了《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》,指出大众创业、万众创新深入发展是实施创新驱动发展战略的重要载体。新意见聚焦于加快科技成果转化、拓展企业融资渠道、促进实体经济转型升级、完善人才流动激励机制以及创新政府管理方式的具体政策措施,推进大众创业、万众创新深入发展。“大众创业、万众创新”成为国家战略后,在全国范围内掀起了一股创业创新的热潮。在科研人员、青年学生、国际人才、返乡人员、基层群体等各类人物的主动参与下,双创群像丰富而生动,反映了当代信息化条件下高技术应用所带来的深刻变化。

在大众创业万众创新的经济发展新态势下,经济法治起到了重要的引领、规范和保障作用,已经在实践层面彰显了积极的法治效果。例如在2016年首批双创示范基地建设中,全国共建立双创示范基地28个,其中区域示范基地17个,高校和科研院所示范基地4个,企业示范基地7个;在2017年建立第二批双创示范基地92个,其中区域示范基地45个,高校和科研院所示范基地26个,企业示范基地21个。

五、中国经济法治的总结和展望

积极服务国家重大战略实施,坚持中国问题导向,坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法,是二十年来中国实行依法治国、建设社会主义法治国家的历史经验总结。在经济法治建设中,要坚持“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题,依法做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的有机统一。

第一,从立法层面看,立法机关日益重视经济立法和经济改革决策相统一、相衔接的问题。表现在:一是对部分法律中涉及同类事项或者同一事由需要修改的个别条款,如针对行政审批和一些职业资格认定等,采取一并提出法律案的方式进行统筹修改,已成为通过立法推动相关领域改革的重要方式之一。二是依法作出授权决定,为改革先行先试提供依据。三是及时总结改革试点经验,通过修改完善经济法律予以复制和推广。通过及时修改完善涉及经济改革的法律,作出有关经济改革试点和推广的决定,保证经济改革和经济法治相辅相成、相互促进。

第二,从执法层面看,立足于经济执法的系统性、严肃性和有效性,把切实保证经济法律的严格实施作为全面推进依法治国的重要抓手,持续加强和改进经济执法及其执法检查,确保经济法律的实施效果。

第三,从司法层面看,通过深化立案登记制改革,强化司法公开,规范司法行为,依法惩治拒不执行裁判行为,不断提升了司法公信力和司法公正的“获得感”。最高人民法院所有公开开庭案件的上网直播,以及中国裁判文书网和执行信息的平台运行,生动体现了司法公开的广度深度以及所迈出的坚实脚步。

第四,从守法层面看,积极做好普法宣传和法治教育,培养政府官员、社会公众以及公司企业的守法意识,同时注重于拓宽社会公众有序参与立法的途径,增强立法参与精神。在经济法治宣传中,要讲述中国法治故事,传播中国法治声音,传播社会主义核心价值观和法治精神,引导全社会尊法、学法、守法、用法。

展望未来,我国经济法治需要在与经济改革的双向互动中,紧紧围绕党和国家工作大局,统筹推进“五位一体”的总体布局,协调推进“四个全面”的战略布局,适应把握引领经济发展新常态,坚持以提高发展质量和效益为中心,坚持以推进供给侧结构性改革为主线,扎实推进政府部门依法监管、依法服务和依法调控。我国需要积极推动国有企业和国有资产管理等重点领域的经济立法工作,依法保障公有制经济和非公有制经济的协同发展,依法平等保护各类企业合法权益和企业家创业创新积极性。我国需要正确把握和处理有关产权和经济纠纷的司法政策,继续推进跨行政区划的司法机构设立,深化社会公益诉讼试点,积极服务和保障供给侧结构性改革,保障实体经济健康稳定发展。总之,我们需要用法治思维正确处理经济改革与经济法治的关系,要强化对改革的全程控制以实现有序改革,使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序,必须依靠法治的引领和规范作用。[11]在经济法治建设中,坚持经济改革决策与经济立法决策相统一,确保“凡属重大改革必须于法有据”。一方面,使全面依法治国有效地引领、促进、规范和保障经济改革;另一方面,使全面深化经济改革成为经济法治发展的内在动力。只有在深化改革中系统完善经济法律体系和经济法律制度,才能充分挖掘和彰显经济法治的机制动能,更好地落实新发展理念。

注释:

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[2]《中共中央、国务院关于完善产权制度依法保护产权的意见》(2016年11月4日)。

[3]孙宪忠:《中国物权法总论》,法律出版社2014年版,第18、20页。

[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[5]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[6]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[7]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[8]陈甦:《商法机制中政府与市场的功能定位》,《中国法学》2014年第5期。

[9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[10]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[11]陈甦:《构建法治引领和规范改革的新常态》,《法学研究》2014年第6期。

参考文献:

1、中国社会科学院法学研究所编:《中国法治30年:1978-2008》,社会科学文献出版社,2008年版。

2、徐孟洲等著:《财税法律制度改革与完善》,法律出版社,2009年版。

3、李林主编:《中国法治建设60年》,中国社会科学出版社,2010年版。

4、许明月主编:《中国市场经济法治发展报告(2011-2012)》,法律出版社,2013年版。5、席月民主编:《法律与经济——中国市场经济法治建设的反思与创新》(2014第2卷),中国社会科学出版社,2015年版。

6、公丕祥、顾功耘主编:《经济新常态与中国法治发展》,法律出版社,2016年版。

7、史际春、赵忠龙:《中国社会主义经济法治的历史维度》,载《法学家》,2011年第5期。

8、邹海林:《完善我国市场经济法治环境的两个基本点》,载《环球法律评论》,2014年第1期。

9、顾功耘:《经济法治的战略思维》,载《法制与社会发展》,2014年第5期。

10、陈甦:《构建法治引领和规范改革的新常态》,载《法学研究》,2014年第6期。

11、张守文:《税制变迁与税收法治现代化》,载《中国社会科学》,2015年第2期。

12、席月民:《我国金融法治化的历史进程——纪念中华人民共和国建国六十周年》,载《法学杂志》,2009年第12期。

(注:本文发表在李林主编:《中国依法治国二十年(1997-2017)》,社会科学文献出版社,2017年10月第1版,第205-225页。题目作了必要改动。)

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