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【编者按】本文系第十二届全国人大代表、中国社会科学院法学所孙宪忠研究员就《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》所提出的修改建议。
《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》修改建议
中国社会科学院法学所研究员、第十二届全国人大代表孙宪忠 代表证号 0628

一、总体看法

本人仔细阅读了全国人大常委会农委刘振伟副主任委员的修法报告,也认真阅读了修改后的全部法律条文。我完全同意修法报告对于我国农村土地发展局势的分析结论,也完全同意报告提到的修改法律整体的指导思想和七个大方面的具体制度改进。总体而论,这个法律的修改方案基本上符合我国农村承包土地的发展实情,也符合以三权分置作为现阶段改革推进的中央精神,在具体制度设计上也符合保护农民利益的基本精神。关于三权分置的贯彻,关于进城农民的地权(农民“带地入城”),关于土地经营权的市场化推进措施以及目的限制等,我认为是修法的最新亮点,其他的措施也很有值得肯定之处。所以,我的看法是这个修法方案基本上是成功的。

二、修改建议

(一)涉及整体制度的建议

1、关于土地承包权这个概念的使用,我认为是否再斟酌一下。长期以来在农地承包的法律制度方面,我国立法一直使用土地承包经营权这个概念,把这个概念作为单一农民家庭或者个人的基本权利。农民比较熟悉这个概念,各种政策法律也都使用这个概念。现在为了三权分置,将这个概念予以改变是否有必要,我认为没有必要。不改,也不妨碍土地经营权;一改,反而造成物权法、土地管理法、森林法等法律的不协调。

2、扩大农民家庭或者个人的土地权利内容,将农民的土地承包经营权期限再延长三十年,尤其是许可农民带地入城,这个做法的大方向值得充分肯定,数年前本人曾有论文,讨论了农民带地入城的正当性问题。在此本人还要提出另一个方面的建议,即尽早考虑建立土地承包经营权的退出机制。我认为,在法律上许可农民带地入城是正确的,但是另一方面也要考虑到,现在已经有一些拥有农村户籍的农民长期在城市里工作和生活,他们并不需要农村里的土地作为经济来源和社会保障;随着我国城市化建设的推进,这样的“农民”会越来越多。立法永久保留这些不种地农民的地权、尤其是耕作地的地权,在经济意义上和法律意义上都是没有理由的,这样做不符合耕者有其田的思想。因此我建议,以本次修改土地承包法为契机,推出比较完整的制度,建立农民承包地的退出机制。目前的修法方案有一个条文,模糊地承认了这一点,但是作为一项法律制度的规定,这些显然是很不足够的。

(二)一些用语的措辞的修改建议

1、第四条修改建议:建议本条删除“承包地不得买卖”一句,因为这句话法律含义有歧义。表面上可以被理解为所有权不能改变,但是因为指向的是“承包地”,所以也容易被理解为否定承包经营权市场化的意思。另外,该条的第二款“国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变”已经表达了保持承包权长期化的意思,目前法律草案第四条第一款的表达和第二款略有歧义。删去“承包地不得买卖”这个提法也没有后遗症。

2、第六条修改建议之一:本条将“土地承包经营权”改变为“土地承包权”,这一点,需要注意和其他法律的协调。尤其是要注意这个概念和“土地承包经营权”之间的概念差别带来的负面影响,对此希望不要大意。

第六条修改建议之二:本条创设“土地经营权”这个概念,意义重大,本人表示支持;但是也希望就该权利和其他法律之间的协调问题做更多的规定。按照中央“可转让、可抵押”、应该纳入“登记”的要求,那么这个权利就应该是一项物权。因此,我建议法律中单独设立一个条文,就这个权利的制度作出更加细致的规定。

本人以前的研究说明,土地经营权在我国现实中包括三种类型:(1)物权化的土地经营权;(2)债权化的(长期租赁形成的)土地经营权;(3)股权化的经营权,即农民以土地承包经营权入股加入合作社形成的土地经营权。本次土地承包法的修改,本人建议这三种权利能够做出比较清晰的区分,以保障相关经济生活的安全。尤其要指出的是,符合“可转让、可抵押”土地经营权,其实只有物权化的土地经营权一种。对这种权利应该明确地强调其物权的特征,否则,如果把其他两种类型的土地经营权也纳入可转让、可抵押的权利之中时,将会引起法律制度的混乱,而且有可能造成经济生活的不安全。

3、第十六条修改建议:建议该条关于土地经营权人第一项的规定中,即“依法享有承包地使用、收益和流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品”一句中,就“处置产品”一词做出修改。因为这个词是个通俗用语,而且表达不精确。这四个字,可以用“取得产品的所有权”一词替而代之。

4、第二十六条修改建议:将该条第二款第二句“是否保留土地承包经营权,由农民选择而不是代替农民选择”修改为“是否保留土地承包权,由农民自主决定”。原来的表达不但不准确,而且法律理解和传达上有歧义。

对于该条规定的思想,本人表示完全赞成。

5、第二十七条修改建议:将该条第二款“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”修改为“必须经本集体经济组织成员大会三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表的同意”。原因在于:集体经济组织和村民会议,应该划分开来。这一点我国《民法总则》第96条已经有明确区分。

6、对第四十条的修改建议是,希望该条就土地承包经营权和土地承包权,这两个概念做出界定。否则易生混乱。

以上意见,仅供参考。

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