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编者按:党的十八届四中全会第一次明确地提出了“形成完善的党内法规体系”的要求,并将“党内法规体系”融入“中国特色社会主义法治体系”之中。本文作者主张,党内法规体系建设要注重实效性,应当从若干方面来加强党内法规实效性机制建设。
党内法规体系建设重在实效

【摘要】 党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次明确地提出了“形成完善的党内法规体系”的要求,并将“党内法规体系”融入“中国特色社会主义法治体系”之中,使得“党内法规体系”建设成为全面推进依法治国各项法治工作的重要目标和任务。党内法规体系建设要注重实效性,应当从以下几个方面来加强党内法规实效性机制建设:要强化党内法规实施的组织保障体制建设。解决上下党内法规的效力等级关系问题,根据党领导立法工作的原则,通过及时修改《中国共产党党内法规制定条例》的方式来赋予“设区的市”地方党委制定党内法规的权力。依据科学和合理的分类方法,建立比较科学和完善的“部门党内法规体系”。消除国家立法与党内法规两张皮的问题,确保党内法规简明扼要、实用高效。加强党内体系建设必须要从抓党内法规的规范体系的源头出发,确保党内法规真正在管党治党方面发挥自身的行为指引作用。

【关键词】 党内法规体系;党内法规性文件;党章;中国特色社会主义法治体系;实效性

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面推进依法治国决定》)第一次明确地提出了“形成完善的党内法规体系”的要求,并将“党内法规体系”融入“中国特色社会主义法治体系”之中,[1]使得“党内法规体系”建设成为全面推进依法治国各项法治工作的重要目标和任务。《全面推进依法治国决定》对“党内法规体系”建设提出的具体要求是“完善的”,这就意味在逻辑上承认了“党内法规体系”目前已经存在,只不过是需要“完善”。在“形成完善的党内法规体系”过程中,“目标”和“意义”问题是非常重要的。也就是说,为什么要在制度上将党内法规“体系化”,“体系化”能带来什么样的制度红利或者政策便利?这个问题是完善党内法规体系必须面对的基础理论问题,是“形成完善的党内法规体系”的根本动力。

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央领导下,不断加强党内法规建设,通过建立和完善党内法规体系来推动全面从严治党工作的进行。按照2013年5月中共中央新修订的《中国共产党党内法规制定条例》,[2]党内法规是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。根据上述条例关于党内法规概念的规定,在党内法规体系建设方面比较显著的成效包括党内法规“名称”的类型化,迄今为止,已经通过和制定党章1部;中央党内法规包括准则3个,条例28个,规则、规定、办法、细则144个;中央纪委和中央各部门制定的党内法规约150个;省级地方党委制定的党内法规1500多个。[3]初步形成了以党章为核心、以中央党内法规为基础、以中央纪委和中央各部门制定的党内法规为骨干、以省级地方党委制定的党内法规为补充的党内法规形式体系。在内容体系方面,党内法规的“部门化”趋势正在形成,按照上述条例的规定,目前可以认定的党内法规的内容涉及党组织的工作、活动和党员行为三个方面。2016年12月,党中央印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,该意见坚持目标导向和问题导向,按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,将完善的党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块,初步勾画出“党内法规部门”的“四梁八柱”。[4]综上所述,党的十八大以来,特别是党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国决定》提出“完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系”[5]的要求后,党内法规体系建设的步伐正在加快,党内法规体系的框架和雏形已显端倪。

在进一步推进党内法规体系建设的过程中,一方面要认真贯彻落实中央的要求,将党内法规体系建设作为依规治党的重要事项来认真对待;另一方面,也要重视党内法规体系建设的科学性,切忌“为建设而建设”,而真正从理论上弄清楚党内法规体系建设与全面从严治党的关系。要在党内法规体系建设与全面从严治党之间建立起科学合理的逻辑联系,防止简单地一哄而上或者只是把国家法律法规改头换面照抄照搬过来,或者是把那些在日常工作中尚未成熟的做法简单地确认下来,要确立党内法规体系建设“实效化”的理念和原则,以实事求是和科学严谨的态度来有序推进党内法规体系建设,从而为全面从严治党提供必要的基础性的党内法规依据。

一、党内法规体系建设要关注党内法规的有效需求问题

“党内法规”这一概念是毛泽东同志在党的六届六中全会上首次提出的。1938年10月,毛泽东同志在党的六届六中全会所作的政治报告中提出:“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”,首次提出党内法规的概念。在这次会议上,刘少奇同志作了《党规党法的报告》,这是党的领导人第一次使用“党规党法”的名称。1978年12月,邓小平同志在中央工作会议闭幕会上强调,“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障”。1990年,中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,正式使用了党内法规这一名称。1992年,党的十四大修改的党章明确规定党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”,自此“党内法规”正式写入党章。[6]

应当说,“党内法规”是与中国共产党自身的党建工作有机结合在一起的。党内法规解决的问题主要是“党务”。由“党内法规”来加以规范的“党务”通常涉及党的领导和组织体制,其涉及党的自身的组织体制、党中央的权威和党组织的战斗力问题。此外,党内法规也需要解决党员的思想认识问题,即在国家立法层面属于思想自由范畴的精神活动事项,在党内则不能简单地照搬,必须要就党员思想认识和党的意识形态工作作出统一的要求和部署。例如,2016年1月1日起正式施行的《中国

共产党纪律处分条例》[7]第46条第1款第(2)项就规定“妄议中央大政方针,破坏党的集中统一的”行为属于应当受到可以开除党籍处分的“违反政治纪律行为”,[8]而对于非党员的普通老百姓来说,其言论则受到宪法所规定的言论自由的严格保护。[9]此外,党员对党组织和党的义务也是国家法律之外必须由党内法规来加以规定的事项。至于说党员的日常行为,通常都具有两面性,同一个行为既是作为公民个人的行为,也是作为党员的行为,对于党员个人行为作出两套制度规范的设计和要求,显然,在实践中会出现重复立制的问题。特别是中国共产党成为执政党之后,作为执政党的党员,首先是国家的公民,必须受到国家宪法和法律的约束;其次又是执政党的党员,必须服从党的纪律。执政党的党员与党组织的关系真正需要单独立制的,应当是纯属于执政党的“党务”事项,而不应当涉及党员个人日常所有的活动,否则,就容易出现两套标准和两套规则。党的十二大报告首次提出“党在宪法和法律的范围内活动”,这个命题很好地解决了党员日常的行为规范问题。因此,在设计党内法规体系过程中,党员个人的行为是否要完全纳入党内法规体系,这是党内法规体系建设必须要考虑的问题。党的十八届四中全会明确强调党规党纪要严于国家法律,党员领导干部不仅要带头遵守国家法律,还要遵守更加严格、更高标准的党纪党规。[10]虽然在实践中应当秉持“纪律挺在前面”、“党规挺在前面”、“纪律严于法律”的从严治党原则。但在行为规范设计上,是否需要在国家宪法和法律之外,再为党员个人设计一整套完整的行为规范,这是党内法规体系建设需要认真考虑的重大理论问题。事实上,可以在国家法律法规的实施过程中,对党员干部的行为在法律规定的范围内作出制度上的从严要求,而无需单独立法。也就是说,党员个人行为的从严要求可以侧重于执法环节的监督。如果单独立法,必然要在行为体系上与国家立法保持一致,凡是国家法律规范的事项,党内法规也要采取对应的法规措施,那样就容易造成党内法规缺少独立性,可能会在很多规范党员个人行为的党内法规制度设计上照抄照搬国家法律法规的内容。且脱离现有的国家立法体制单独制定规范党员个人行为的党内法规则可能出现“两张皮”问题,甚至可能出现依法应当处理的违法行为而按照党内法规则可能属于无须承担纪律责任的一般行为。以“危害国家安全行为”为例,现行刑法专设一章,即第二编“分则”第一章“危害国家安全罪”,共有12个条文,涉及10个罪名。[11]但在《中国共产党纪律处分条例》第二编“分则”第六章“对违反政治纪律行为的处分”中,就缺少“与境外势力勾结从事危害党的执政安全和国家安全”的各项违纪行为的规定,故这类行为如果情节严重只能按照刑法来处理,情节轻微的如果要处理,党内法规的规定显然跟不上。所以说,“党内法规”体系化的过程并不是包罗万象的过程,而是要有所选择,要关注党内法规在规范党员行为上的实效性,党内法规针对党员个人行为的规范密度和强度过于严厉,可能无法与实际生活中普通党员的日常行为真正有效地相互对应,就会导致大量的党内法规制度设计初衷很好,但很难在实际生活有效地规范党员的日常行为。

二、党内法规的制定要遵从科学立法、合理制规的原则

党内法规从本质上来看是党内的行为规则,因此,党内法规的制定也要遵循行为规则形成和产生的一般规律。从国家立法的角度来看,2000年全国人大制定了一部规范立法活动、建立立法秩序的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》),并在2015年3月加以进一步修订。作为立法活动的基本法律,《立法法》确立了国家立法活动的基本原则和程序要求,为国家立法提供了基本法律依据。党内法规是为党内活动定规立制,因此,制定党内法规的活动也要纳入规范化、科学化的轨道,特别是要在制度上确立党内法规制定的原则,按照科学立法、合理制规的要求来制定各项党内法规。2013年5月中共中央新修订的《中国共产党党内法规制定条例》是党内法规制定领域的“立法法”,然而相对于国家立法层面的《立法法》来说,《中国共产党党内法规制定条例》在贯彻科学立法、合理制规原则方面还有很多地方值得进一步加以完善。

虽然《中国共产党党内法规制定条例》7条明文规定:制定党内法规应当遵循下列原则:“(一)从党的事业发展需要和党的建设实际出发;(二)以党章为根本依据,贯彻党的理论和路线、方针、政策;(三)遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定;(四)符合科学执政、民主执政、依法执政的要求;(五)有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化;(六)坚持民主集中制,充分发扬党内民主,维护党的集中统一;(七)维护党内法规制度体系的统一性和权威性;(八)注重简明实用,防止繁琐重复。”但上述原则在“科学立法、合理制规”方面强调不够、不足。首先,没有确立党内法规制定“下位法规服从上位法规”[12]的原则,导致在党章以下的党内法规可以直接依据党章来制定,中央党内法规的权威性体现不够。应当突出党章在党内法规体系的核心地位,将“一切党内法规和规范性文件都不得与党章相抵触,违反党章的党内法规和规范性文件无效”作为党内法规制定的基本原则。其次,党内法规制定的程序性原则突出不够,只是在法规制定的目的角度强调了要“推进党的建设程序化”,党内法规制定本身如何程序化没有规定,这就导致了党内法规制定工作目前还缺少统一的规划、计划,不同的党内法规制定主体在制定党内法规过程中,仍然很难分清党内法规制定的权限,特别是下位党内法规禁止或者不宜制定的事项不很清晰,导致党内法规制定缺少必要的整体统筹,部门主义和地方主义的问题无法从根本上加以消除。再次,党内法规制定的法规监督程序不明确,没有涉及审核批准程序、起草协商程序、党内征求意见和讨论程序、制定后效果评估程序。最后,如何与国家立法保持协调和统一,也应当在党内法规制定程序中加以体现。涉及法律共同调整的党内法规制定事项,应当建立法规制定与立法工作的协调机制。

值得注意的是,目前由《中国共产党党内法规制定条例》所确立的党内法规层次体系与新修订的《中华人民共和国立法法》规定的国家法律法规层次体系不一致。2015年新修订的《中华人民共和国立法法》把立法权下放到“设区的市”一级,也就是说,“设区的市”人大及其常委会可以依据《立法法》的规定,制定本行政区域内的“地方性法规”,“设区的市”人民政府可以制定地方政府规章。然而,《中国共产党党内法规制定条例》并没有赋予“设区的市”地方党委有权制定“党内法规”,这就导致了在实践中可能出现两个问题:一是“设区的市”的人大和政府行使地方立法权时可以不用考虑同级党委制定的规范性文件。二是“设区的市”地方党委因为无法制定党内法规,无法在体制机制制度上保证地方党委出台的规范性文件对同级人大及政府制定的地方性法规和地方政府规章产生约束力;在两者出现不一致的情况下,“设区的市”地方党委制定的规范性文件显然无法产生约束力而被忽视,而一旦这样的情形出现会严重影响“设区的市”的地方党委对地方人大及政府所进行的立法活动实行有效的“领导”和“监督”。这种制度设计构成国家法律法规与党内法规联动审查方面的不协调和不平衡,故必须通过修改《中国共产党党内法规制定条例》的方式,把党内法规制定权下放到“设区的市”地方党委,以确保党对立法工作领导作用的有效发挥。

总之,党内法规制定是否受到制定原则的约束对于党内法规是否能够体系化具有很重要的保障作用,由于党内法规制定属于党内法规体系建设的源头性工作,所以,以原则引领规范就可以使得党内法规的行为规范之间建立起有机的逻辑体系,为党内法规的实施体系、保障体系和监督体系的建立奠定规范性基础。而党内法规的层次体系是否与国家法律法规的层次体系保持一致,又涉及党如何领导立法工作的方向性问题。党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国决定》明确指出:“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”[13]要加强党对立法工作的领导地位,就必须要在党内法规体系与国家法律法规体系之间保持相对协调和一致。

三、党内法规体系建设要服从中国特色社会主义法治体系建设的一般规律

党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国决定》首次将“建设中国特色社会主义法治体系”作为全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”,并且将“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”[14]作为建设中国特色社会主义法治体系“五项”重要任务,很显然,从体系的对应关系来看,“党内法规体系”是“中国特色社会主义法治体系”的“子体系”和“下位体系”,而与“中国特色社会主义法律体系”则是相互平行的等位体系,所以,建设“党内法规体系”必须要符合建设“中国特色社会主义法治体系”的各项要求,应当参照建设“中国特色社会主义法律体系”的经验。根据“中国特色社会主义法治体系”五个组成部分的特点,“党内法规体系”也应当细分为“党内法规规范体系”、“党内法规实施体系”、“党内法规保障体系”、“党内法规监督体系”四个部分;此外,还应当着重强调党内法规与国家立法之间的协调,相应地建立“党内法规协调体系”。由于“党内法规体系”与“中国特色社会主义法律体系”之间是平行关系,所以,“党内法规体系”建设不能完全模仿形成“中国特色社会主义法律体系”的经验,而是要注重“党内法规体系”对党内各项活动的实际指导能力和规范作用。“党内法规体系”建设不能单纯地追求体系自身的完整和完善,而是要从全面从严治党的实际需要出发,“党内党规体系”的内容不一定要面面俱到,但要管用、富有实效。

首先,要着力建设“党内法规规范体系”。从理论上来看,“党内法规规范体系”不应当是所有党内法规的简单归纳和汇集,而是根据党内法规制定原则产生的党内法规以及与党内法规具有相同相似效力和规范功能的党内规范性文件。其中,形式要件规范、内容具有一般性、调整对象是不特定的党员和党组织的党内法规构成了“党内法规规范体系”的核心内容,而党内法规中的具有最高效力的党内法规是党章,党章是党内法规规范体系的统帅,任何党内法规和党内规范性文件的制定都必须以党章为依据,不得与党章相违背或相抵触。除了形式要件规范的党内法规之外,可以纳入党内法规规范体系的还应当包括形式要件不太规范,但与党内法规具有相同或相等效力的党内法规性文件,这些文件也是针对不特定的党员和党组织的,应当纳入党内法规规范体系。此外,那些只是针对特定党员和党组织的规范性文件,由于这些规范性文件在实践中具有很好的示范效应,所以,也可以纳入党内法规规范体系。例如,中共中央政治局2012年12月4日在北京召开会议,会议一致同意关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”。[15]“八项规定”的约束对象虽然是针对中央政治局成员的,但〕“八项规定”的实施却产生了约束全体党员和党组织的效果,在规范性质上完全可以纳入“党内法规规范体系”的范畴。所以,在实践中,建设“党内法规规范体系”绝对不能仅仅限于对《中国共产党党内法规制定条例》所规定的四个层次的党内法规的认识,而应当把党的规范性文件根据其约束党员和党组织行为的效力程度作出区分,把那些可以起到党内法规作用的党的规范性文件也纳入“党内法规规范体系”中,并依据党章和中央党内法规的原则和规定来保证规范性文件的政治性、规范性和可行性。

其次,要关注“党内法规实施体系”的建设。党内法规一旦制定之后,就具有约束党员和党组织的作用,党内法规如果仅仅停留在纸面上,就不能对维护党的权威、加强党的建设起到任何保障作用。因此,在建设“党内法规规范体系”的基础上,必须要建设与“党内法规规范体系”相适应的“党内法规实施体系”。《中国共产党纪律处分条例》[16]3条明文规定:“党章是最根本的党内法规,是管党治党的总规矩。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员必须自觉遵守党章,严格执行和维护党的纪律,自觉接受党的纪律约束,模范遵守国家法律法规。”对于执行党内法规,不存在任何特殊的党员和党组织,任何党员和党组织在党内法规面前都是平等的,任何违反党内法规的行为都必须要受到党内纪律的处分。其中,领导干部带头遵守党内法规,是党内法规实施的重要保障。党的十八届六中全会从全面从严治党的基本要求出发,提出必须要严格遵守党内法规,任何人都没有特权。从“党内法规实施体系”的实施主体来看,党内法规的实施可以由领导干部遵守党内法规、党组织遵守党内法规以及党员个人遵守党内法规构成,其中,领导干部带头实施党内法规是党内法规发挥自身规范作用的重要保证。在“党内法规实施体系”中,党的各级组织,包括党的中央组织能否依据党内法规来维护党的权威、加强党的团结、提升党的战斗力,对于执政党的党的建设来说也是非常重要的。我们党有8800万党员,共产党员自觉地遵守党内法规,自觉地维护党的权威和形象,坚持自己的党性修养,对于增强党的活力、永葆党的生命力至关重要。只有执政党的全体党员和党组织都能够自觉地遵守党内法规的规定,才能巩固和夯实执政党的执政根基,保证党的事业健康发展。

再次,“党内法规体系”建设也包括了“党内法规保障体系”建设。从党内法规的实施角度来看,党内法规要得到很好地贯彻落实,必须要有一定的“人财物”的保证。其中,党内法规实施要有组织保障。我们党是按照民主集中制原则建立起来的,党的各级组织,特别是党的基层组织在组织党员、认真贯彻落实党内法规方面具有基础性保障作用。事实证明,基层党组织建设涣散、党员不能过正常的组织生活,党员接受党内法规约束的可能性就越少,故加强执政党的党组织建设是党内法规得到认真贯彻落实的重要保障。此外,要建立学习和宣传党内法规的教育和宣传机制,包括成立各级各类党校和党内法规培训班,开展党内法规教育的普及工作,努力把党内法规的普及教育纳入全民法治宣传教育与普法工作中,要有专门机构、专门人员来负责党内法规的普及和教育工作,同时党的组织部门以及党组织还要利用党费来保证党员学习和掌握党内法规提供必要的学习材料和培训经费,要保证普通党员能够简明便捷地了解党内法规的要求,从而更好地约束自身的行为。另外,通过党内的传播媒体以及国家、社会的传播媒介来开展党内法规的宣传和教育工作也是党内法规得到有效实施的重要路径,“党内法规保障体系”建设必须要考虑到各种有效地促进党内法规实施的保障手段。

最后,“党内法规体系”建设必须高度关注“党内法规监督体系”建设。党的十八届六中全会指出:全面从严治党,必须要加强党的监督,其中,对党内法规实施的监督也是党内监督的重要内容。党内法规的实施除了要依靠党员和党组织的自觉行动,也需要必要的监督机制来推动党内法规的实施。党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一,重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题,保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用,保证全体党员发挥先锋模范作用,保证党的领导干部忠诚干净担当。党内监督的主要内容是遵守党章党规和国家宪法法律,维护党中央集中统一领导,坚持民主集中制,落实全面从严治党责任,落实中央八项规定精神,坚持党的干部标准,廉洁自律、秉公用权,完成党中央和上级党组织部署的任务等情况。党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。要建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。[17]由上可见,“党内法规监督体系”从监督主体来看,可以由“党委(党组)全面监督”,“纪律检查机关专责监督”,“党的工作部门职能监督”,“党的基层组织日常监督”以及“党员民主监督”五个部分构成,其中,纪律检查机关的执纪监督是“党内法规监督体系”中最重要的事项,必须要重点加以建设。

四、党内法规的体系化程度要突出党内法规的实效性

近年来,党内法规体系化建设取得了显著成绩。同时也要看到,由于各方面原因,党内法规体系建设中还存在一些突出问题,关键是实效性不够:一是统筹协调力度不够。体系建设快慢不一,组织建设、反腐倡廉建设方面已初步形成比较完备的法规制度体系,而党的领导和党的工作、思想、作风等方面法规建设相对滞后,体系尚未成型。从党务活动相对于国家治理的特征来看,党内法规的规范对象和范围应当集中在党的组织领导体制、思想建设和意识形态建设以及党员义务和责任方面,上述事项在国家立法层面是或缺的或者是简略的,无法给全面从严治党提供充分的依据。二是一些主要领域,如党领导人大、政府、政法、群团等方面工作和党的宣传、组织工作,缺乏基础主干法规;一些综合性、位阶高的党内法规出台后,配套法规制度没有及时建立;一些实践急需的党内法规,如党员群众反映强烈的一把手监督、决策失误防范、党务公开等尚未制定出台;党内法规的实施、监督、保障制度还不健全。[18]必须加快党内法规建设,确保党内法规体系建设目标任务如期实现。三是党内法规体系的体系化特征不明显,“体系”的建构功能还没有发挥出来,虽然出现了“上位党内法规”的概念,但还没有确立“下位法规服从上位法规”的党内法规制定原则。目前党章,中央党内法规,中央纪委和中央各部门党内法规以及省级党委党内法规的效力等级是完全按照党章所规定的组织原则,即“个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央”[19]来确定的,党内法规中的上下级法规之间的服从与被服从关系没有得到明确。特别是许多党内法规的效力等级复杂错位,有的党内法规是党的法规制定机构与国家的立法机构联合制定的,有的党内法规是上下级党的部门联合发布的,故党内法规的调整事项很宽,形式也多种多样,但法规效力冲突和打架的现象没有得到有效解决,党内法规的“纯洁性”还有待提高。此外,党内法规的制定前提除了党章之外,还有党的路线、方针和政策,而党的路线、方针和政策与党章之间的逻辑关系不是很清晰。党的路线、方针和政策如果与党章不一致,党内法规的制定和实施应当如何来确立自身的正当性依据,这些问题尚未得到实质性的重视。一些与涉法相关的党内法规的内容与相关国家法律法规的内容重合度太大,个别的还有复制的嫌疑,“纪律在前”、“规矩在前”的党内法规功能特征体现不够,所以,需要从“体系化”的角度来提升党内法规约束党员和党组织行为的实效性。具体来说,应当从以下几个方面来加强党内法规的实效性机制建设:

一是要强化党内法规实施的组织保障体制建设。党的十八届六中全会指出:党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人。[20]这就意味着,包括党章在内的党内法规,要在实践中得到很好地遵循,各级党委的第一把手具有“第一责任人”的义务。从党领导立法工作的要求来看,省以上的各级党委制定的党内法规都是在党委直接领导下制定的,而作为各级党委的第一责任人,党委(组)书记在推动党内法规实施方面具有义不容辞的责任。如果党委(组)书记亲自组织起草和通过了党内法规而自己却不遵守,那么,党内法规在贯彻落实过程中必然就会打折扣,甚至在实践中根本无法有效推动。所以,党内法规能否得到实施,党内法规的权威能否得到确立,各级党委(组)第一责任人必须要承担主体责任。具体说,要把是否带头遵守党内法规作为考核各级党委(组)第一责任人的重要指标。凡是考核不合格的,不得晋升;严重违反的,应当依据党内法规相关规定追究党纪责任。

二是解决上下党内法规的效力等级关系问题,根据党领导立法工作的原则,应当通过及时修改《中国共产党党内法规制定条例》的方式来赋予“设区的市”地方党委制定党内法规的权力,要避免在同一管理层级出现党内法规得不到相关国家机关立法尊重的问题,要始终按照党的民主集中制原则,建立起上下统一和有机协调的党内法规体系和国家法律法规体系,要防止因党的领导权无法落实到位或者被实际架空而影响执政党地位的制度风险的产生。

三是依据科学和合理的分类方法,建立比较科学和完善的“部门党内法规体系”。“党内法规体系”从党内法规运行的角度来看,可以由“党内法规规范体系”、“党内法规实施体系”、“党内法规保障体系”和“党内法规监督体系”以及“党内法规与国家法律法规协调体系”构成,这种角度的“体系化”可以保证党内法规在实际生活中真正能起到管党治党的实效。此外,为了提高党内法规实际运行的“效率”,也可以考虑在理论上对党内法规体系作“部门党内法规体系”的分类,从而解决党内法规功能清晰、效力明确的问题。“部门党内法规体系”类型很多,可以从党内法规约束的对象来分为:“党组织法规体系”、“党员法规体系”;从党内法规调整的行为事项来看,可以分为:“党组织活动法规体系”、“党员个人行为法规体系”以及“党内意识形态法规体系”;从党内法规涉及到执政党具体执政行为的环节来看,可以分为:“党的领导法规体系”、“党的指挥法规体系”、“党的政策法规体系”、“党的监督法规体系”;从党内法规调整的党务活动的分布领域来看,党内法规体系可以涉及“反腐倡廉法规体系”、“思想作风法规体系”、“干部管理法规体系”、“民主集中制法规体系”、“个人申报事项法规体系”、“统战工作法规体系”、“宣传工作法规体系”以及“机关工作法规体系”、“党员教育与培训法规体系”、“纪律惩戒法规体系”,等等。总之,“部门党内法规体系”可以从理论上最大限度地丰富党内法规体系的内涵,增强党内法规体系自身的活力和拓展空间,为党的建设提供全方位的制度依据。

四是要消除国家立法与党内法规“两张皮”的问题,通过宪法和法律实施能够解决的问题,就不需要再制定党内法规来重复调整同一行为,要确保党内法规简明扼要、实用高效。目前,在党内法规与国家法律法规之间还存在一些过渡性规范形式,例如,一些党内法规中规定了约束党员之外的普通公民的行为规范,党内法规的效力渗透到国家法律法规之中;党内法规与党的政策之间界限不清晰,导致了党内法规规范体系的体系化程度不高,很多党的政策既能管党治党,同时又要约束国家法律法规的制定,特别是在党管干部领域;一些法律法规中也规定了执政党自身组织建设的事项,使得国家法律法规也在发挥着某种意义上的党内法规管党治党的功能;一些地方党委在制定规范性文件的时候,只依据上级党委(组)制定的党内法规或者是规范性文件,致使在实践中出现了本来属于国家治理和社会治理的事务,也成为党内法规或规范性文件调整的事项,例如,一些地方党委制定文件,采取法律法规没有授权的招商引资的税收优惠政策,还有的地方党委制定文件只是对国家法律法规做选择性的实施规定,等等。总而言之,党内法规要真正具有实效,必须要从构建“党内法规规范体系”的科学性入手,只有“规范”本身的形态“规范化”、“标准化”了,“党内法规规范体系”才能制度化、系统化。因此,加强党内体系建设必须要从抓党内法规的规范体系的源头出发,确保党内法规真正在管党治党方面发挥自身的行为指引作用。

【注释】 *中国社会科学院法学研究所研究员,博士生导师。

本文在写作中,中国社会科学院研究生院法学系2014级博士生蒋莉莉对本文也有贡献,特此感谢!当然文责自负。

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过),《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社2014年版,第4页。

[2]国家行政学院政治学部编:《中国共产党党内重要法规》,人民出版社2016年版,第393—403页。

[3]中共中央组织部干部教育局、中国法学会研究部编著:《领导干部法治读本》,党建读物出版社2016年版,第37页。

[4]中共中央办公厅法规局:《以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板》,《求是》2017年第3期。

[5]前引[1],《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社2014年版,第36页。

[6]前引[3],中共中央组织部干部教育局、中国法学会研究部编书,第34,35页。

[7]前引[2],国家行政学院政治学部编书,第340—380页。

[8]关于“妄议中央”的标准,2016年1月15日中央纪委举行的新闻发布会上,监察部副部长肖培回应表示,新修订的《中国共产党纪律处分条例》第六章政治纪律规定“妄议中央大政方针”,后面还有一句话“破坏党的集中统一的”,这是完整表述。肖培强调:全党服从中央,维护党的团结统一,这就是界限,所以前句话是热点,没有后半句话的解释就不完整。中纪委案件审理室主任罗东川表示,“妄议中央”这条规定是这次纪律处分条例新增的内容,也是党的十八大以来反腐中发现的问题,被提高到更高的高度。罗东川认为:“过去我们处理干部都是看反腐问题,经调查后发现这些腐败分子无一例外在政治上、政治纪律上存在问题,特别严重的就是‘妄议中央’”。罗东川指出,作为党的高级领导干部,按照党的纪律,必须与中央的大政方针保持一致,而这些贪腐分子都在政治上存在严重问题,中央大政方针制定后,在下面乱说乱讲乱议论,违背党章的规定,“通过审理这些案件发现,违反政治纪律带来的破坏远比贪腐严重”。参见《南方都市报》2016年1月16日。

[9]我国现行宪法第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

[10]参见陈位志:《制度创新视野下依规治党的逻辑架构与政策进路》,《湖湘论坛》2017年第2期。

[11]《中华人民共和国刑法》所规定的危害国家安全行为的罪名主要涉及到“背叛国家罪”(第102条)、“分裂国家、煽动分裂国家罪”(第103条)、“武装叛乱、暴乱罪”(第104条)、“颠覆国家政权罪、煽动颠覆国家政权罪”(第105条)、“资助危害国家安全犯罪活动罪”(第107条)、“投敌叛变罪”(第108条)、“叛逃罪”(第109条)、“间谍罪”(第110条)、“为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪”(第111条)以及“资敌罪”(第112条)。

[12]2015年3月新修订的《中华人民共和国立法法》第96条规定:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第97条规定的权限予以改变或者撤销……;(二)下位法违反上位法规定的。该规定明确了下位法不得违反上位法的立法监督审查原则。

[13]前引[1],《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社2014年版,第9页。

[14]同上书,第4页。

[15]〕“八项规定”的内容包括:1.要改进调查研究,到基层调研要深入了解真实情况,总结经验、研究问题、解决困难、指导工作,向群众学习、向实践学习,多同群众座谈,多同干部谈心,多商量讨论,多解剖典型,多到困难和矛盾集中、群众意见多的地方去,切忌走过场、搞形式主义;要轻车简从、减少陪同、简化接待,不张贴悬挂标语横幅,不安排群众迎送,不铺设迎宾地毯,不摆放花草,不安排宴请。2.要精简会议活动,切实改进会风,严格控制以中央名义召开的各类全国性会议和举行的重大活动,不开泛泛部署工作和提要求的会,未经中央批准一律不出席各类剪彩、奠基活动和庆祝会、纪念会、表彰会、博览会、研讨会及各类论坛;提高会议实效,开短会、讲短话,力戒空话、套话。3.要精简文件简报,切实改进文风,没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。4.要规范出访活动,从外交工作大局需要出发合理安排出访活动,严格控制出访随行人员,严格按照规定乘坐交通工具,一般不安排中资机构、华侨华人、留学生代表等到机场迎送。5.要改进警卫工作,坚持有利于联系群众的原则,减少交通管制,一般情况下不得封路、不清场闭馆。6.要改进新闻报道,中央政治局同志出席会议和活动应根据工作需要、新闻价值、社会效果决定是否报道,进一步压缩报道的数量、字数、时长。7.要严格文稿发表,除中央统一安排外,个人不公开出版著作、讲话单行本,不发贺信、贺电,不题词、题字。8.要厉行勤俭节约,严格遵守廉洁从政有关规定,严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定。从上述内容来看,虽然“八项规定”没有设定违反规定应当承担的纪律责任,但是,“八项规定”以“要”的形式对中央政治局成员作出“义务性规范”,具有行为规范的意义和特征,应当视为“党内法规规范体系”的重要内容。

[16]前引[2],国家行政学院政治学部编书,第340—380页。

[17]本书编写组编著:《党的十八届六中全会文件学习辅导百问》,党建读物出版社、学习出版社2016年版,第8—9页。

[18]前引[16],中共中央组织部干部教育局、中国法学会研究部编书,第40页。

[19]《中国共产党章程》第10条第(一)项规定:党的民主集中制的基本原则是:“党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。

[20]本书编写组编著:《党的十八届六中全会文件学习辅导百问》,党建读物出版社、学习出版社2016年版,第9页。

来源:东方法学2017年第4期

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