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党内法规的制度定位

【摘要】 因为具备明确的本质内涵与外延,党内法规范畴得以证成。党内法规建设是无产阶级政党本性的要求。党在法治建设中居于核心地位,党内法规占据法治建设的中心位置。按照其政党来源与法治来源,党内法规建设统一归结为社会主义制度的内在要求。建设完备的党内法规,才能促进社会主义政权的自我完善。在法治建设的视野内,党内法规建设是中国实现整体化法治的中心题域。中国共产党的党内法规建设是全局性的大事。为促进其良性展开,应该确立几个方面的观念:确立党内法规建设的中心性质;充分而自觉地表达社会主义制度的规则要求;必须尽快促进党内法规体系化;在具备条件后建立专门党内司规机构;建构党内法治与国家法治的联通机制。

【关键词】 党内法规;政党本性;法治中心;制度位置

引言

中国共产党一直有党内法规建设的传统。十八大以来,党内法规建设进入加速轨道。2013年,中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》,统筹安排党内法规制定工作,为党内法规建设制定明确的时间表和路线图。2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国的决定》(下称《决定》),把“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中,使党内法规建设成为法治建设的重要组成部分。作为这一战略选择的具体表现,十八届中央委员会制定了以《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党监督条例》、《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党工作机关条例(试行)》为代表的一系列党内法规。

持续不断地制定党内法规的事实,表明党内法规的地位在逐渐上升,党内法规建设越来越成为不可忽视的常态规则现象。党内法规大幅度增多,意味着中国共产党产生了越来越大的规则化需求,也表明法治建设要求国家全面规则化。在一定程度上,党内法规建设已经关系到党的存续空间,即关系到党的行动正确性与执政合法性。由此视角观之,党内法规建设已经不再是规则建设的小视角问题,而是事关全局得失的重大课题,必然成为支撑中国法治建设的马克思主义法学[1]所关注的重要课题。

只有全党切实重视党内法规建设,严格遵从党规要求,才能把党内法规落到实处。一个时期以来,党内并未高度重视法规建设,以至于出现诸多腐败现象,给党和国家造成重大损失。由此提出问题,党内法规是否重要,党内法规建设能否实现,可否长久?诸多问题要求解析,共同指向党内法规建设是否具有历史必然性。具备深厚必然性的事物,才能真正发展起来并趋于优化。只有检视出其得以发展的深厚必然性,才能保障党内法规与时俱进的发展前景。

这需要在厘定党内法规范畴的基础上,探究加强党内法规建设是否是共产党建设的内在要求。与法治建设背景内在关联,检视党内法规的必然性,本身也意味着确定其在法治体系中的位置。两个论述方向,集中归结为解析党内法规建设是否发自制度本性,即是否为社会主义制度运转过程中产生的必然要求。

一、党内法规及其证成

党内法规建设明显加速使党内法规作为一个重要范畴深度进入学界视野。在逻辑起点上,厘清其范畴所指是展开研究的前提工作。应该先厘定党内法规的具体内涵及其外延,为相关研究找到切实的可操作点。

马克思主义经典作家不乏对党内法规的重要论述,这些论述构成了党内法规的理论渊源。马克思将无产阶级政党的党章和决议称为“最高的判决”。[2]恩格斯则直接将“法律”一词描述第一国际的共同章程:“这个法律是整个欧洲工人创立的,是7年来在他们的各次年度代表大会上制定并为所有的人承认的。”[3]从经典作家的相关论述中,可以认定对于共产党组织来说,必定会有其对党内规则建设的内在需要。也就是说,党内法规是应运而生的必然事物。

延续国际共产主义运动中产生的法规要求,中国共产党自诞生起就制定了诸多党内法规。“从党的一大颁布第一个具有党章性质的纲领性文件开始,党内法规建设已经成为党的建设的重要组成部分,是体现党的意志和党员意志的规范形式,为保障党在各个历史时期目标的实现做出了巨大贡献。在新时期新阶段,党内法规又成为依法治国和依法执政的重要组成部分,是推动党的执政方式民主化、科学化和规范化的基本方式,也是塑造党的权威的新形式。”[4]

在1938年党的六届六中全会上,毛泽东同志首次提出了“党内法规”的概念,指出:“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”[5]可见,党内法规建设以统一党内机关行动作为基本功能之一,其主要指向是调整党员关系和党员行为。相对于抽象的原则性纪律,党内法规更加细节化,因而起到的作用也更大,甚至影响国法实施。1978年12月,邓小平同志明确指出:“国要有国法,党要有党规党法。”“没有党规党法,国法就很难保障。”[6]由此可看出,党规党法其基本功能在于规范党内行为,而党内法规的出现,是党的建设的重要组成部分。

党的十八大以来,党内法规建设进入加速轨道。习近平总书记代表中央定位党内法规,他指出:“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法规制度。”[7]“要健全完善制度,以党章为根本遵循,本着于法周延、于事有效的原则,制定新的法规制度,完善已有的法规制度,废止不适应的法规制度,健全党内法规体系,扎紧党纪党规的笼子。”[8]习近平同志如此重视党内法规,以至于在担任总书记之后第一篇文章就是《认真学习党章严格遵守党章》,深刻阐述党章根本大法的重要地位和作用。他指出:“党章等党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求。”[9]在历史渊源和理论渊源之外,党内法规建设有其机关载体。1938年9月26日,中共中央政治局成立中央规则起草委员会,在党的历史上首次成立了负责党内法规事务的机构。1991年4月,为加强党内法规建设,中央批准成立中共中央办公厅法规室(中办法规室),承担中央制定党内法规和中央领导国家立法的具体服务工作。由此,党内法规有了专门的制定机关。

在制定效率提高的基础上,党内法规的实施力度也大幅增强。邓小平同志指出:“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件,更重要的是维护党规党法,切实把我们党风搞好。”[10]从中可见,在党内法规的执行机关是各级纪委和组织部门。体现这个思想的要求,1992年党的十四大修改的党章,明确提出党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”,这标志着党内法规这个范畴首次得到党的根本规则——党章的正式确认,从而使党内法规的实施获得正式支撑力量。

制定机关专门化和实施机关正式化,确保党内法规的产生与实现,更进一步促进它的体系化。2006年1月,胡锦涛同志在中央纪委全会上提出要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。这是我们党历史上第一次提出建设党内法规制度体系的重大任务,也反映出党内行为规范化要求越来越浓厚,表明党内法规建设进入体系化建设的新阶段。党的十八大以来,更加重视党内法规建设。2013年制定的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》,为党内法规建设制定明确的时间表和清晰的路线图。这表明党内法规建设进入了前所未有的集成化阶段。

据王振民教授研究,除党章以外,党内法规可以划分为六大类:思想建设法规、组织建设法规、队伍建设法规、作风建设法规、反腐倡廉法规和党内工作程序法规。[11]张东明也对此提出类似的观点。[12]可见,党内法规已经体系化、细节化。相对于客观存在的法律体系来说,党内法规体系也应势而生。党内法规越来越多,层级性与体系性并存,程序性与实体性兼备。

在体系化过程中,其规则效应逐渐显现。党内法规体系,对于规范党内生活起到重大的塑造作用。事实上,“党内法规在党的不同历史时期、特别是关键时期,始终发挥着维护党内秩序、规范党内生活、调整党内关系、推进党的建设、确保团结统一和事业发展的重大作用。”[13]“改革开放后,党中央〕不仅进一步从思想上、政治上强化党内法规的重要作用,进一步提升党内法规在党的建设中的地位,而且通过一系列的政策措施保证党内法规数量和质量的不断提高,为改革开放提供了强有力的保障。”[14]

检视上述党内法规的渊源与建设,可以分析出党内法规这个范畴的诸多构成因素:调整对象明确为党员关系和党员行为、以权利义务作为基本要素、实体规则与程序规则兼备、以党内强制力为实施基础、规则体系化等。可以看出,党内法规实际上就是党员所必须遵从的专门法律体系。从中解析出的规则意向,客观上要求具体确定党内法规的概念内涵及其外延。

按照《中国共产党党内法规制定条例》规定:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”以法理学视角衡量,这是描述性的形式主义概念,与党内法规尚未发达的时代要求相适应。应该进一步解释,党内法规的本质是什么。众所周知,法律的本质是统治阶级来自物质生活的整体意志的规则化表达。表述到这种深度,党内法规就是由无产阶级物质生活条件要求构成的阶级意志在共产党内规则化的集中表达。

把上述各方面联结起来加以表述,所谓党内法规就是由特定的党内机关制定,调整党内行为与关系并由专门的党内机关负责强制实施的普遍性规则体系。这种规则体系,是以生活物质生活条件为基础的无产阶级意志的集中表达,是无产阶级始终要求共产党代表人民利益的内在要求的产物。具体来说,严格治党是党内法规强制力基础得以建立的前提。而党内共识能够带来的强制力设定及其实现是党内法规实现的支撑力量所在。实质而言,党内法规要在党内确立体系化的正当行为。随着共产党执政后对自己要求越来越高,党内法规随之从简单形态向复杂形态逐渐演变。党内法规的归属与种差都非常明晰,党内法规这个范畴完全可以成立。

一些认为党内法规这个范畴可以成立时所给出的论证,[15]并未能令人充分信服,需要对“法规得以证立”作出更有力的解释。究其根源,党内法规这个范畴得以成立的根本原因在于,它具有高效强制力。法律与道德等社会规范的最大不同在于它以国家强制力为实施支撑。与此类似,相对于其他政党规范而言,党内法规具备更加直接的强制力,甚至有时这种强制力的力度要大于国家强制力。由强制力同类而产生的一体联动的可能空间,使中国共产党党内法规与国家法律体系具有自然而然的强烈类比性。在形式意义上,党内法规具有法规效力。表面来看,这是就近类比,似乎并不具有深厚合理性。但词的借用只要合适,就应该获得形式上的同类合理性。当然,词语借用要确实合适,最终还要表现为被类比事物在本质上的类似,否则,就会产生词语错位本质的逻辑不适应。

需要进一步辨析,“党内法规”是仅仅作为规则类比性上所言的法规,还是真的可以成为促进国家运转的法规体系。从实质上来说,中国共产党是我国的执政党。立足于现实,必须承认中国共产党与中国政权不可分割。其内在一体联动的事实,表明党内法规在实质上也就具有了国家法律体系组成部分的规则意涵。从这个意义上可以认定,党内法规同时也是国家法律体系的内在组成部分。

党内法规这个范畴,不仅在形式上准确,而且在内涵上更加合适。党内法规的提法由来已久,具有深厚的合理性,该范畴是合适且可以证成的。从上述本体论上大致可以证明党内法规是必然的,甚至也必然成为法治体系的一部分。因为其本质来自于社会制度,所以它获得了制度基础。承认这个事实,使后文继续研究党内法规的政党需要与法治定位成为必要与可能。

二、契合政党本性的党内法规

之所以需要建设党内法规,最根本的原因还是要确立政党存续的合理性。亨廷顿说:“组织是通向权力之路,同时也是政治安定和政治自由的先决条件。”[16]在社会事务因市场化而快速复杂化和常态化之后,同位利益人为获得稳固利益而组织化地常态奋斗成为必然的选择。其逻辑结果,就是表达实力团聚的政党应时产生。如列宁所言:“政党的产生是我们这个有意义的时代的最有意义的突出的特征之一。”[17]政党是人类社会发展到资本主义阶段才形成的政治组织,是各阶级在其经济基础上组织政治斗争的发展产物。

就法理而言,在社会关系需要常态的规则化调整时,规则凝结就成为必要而且会应时出现。该法理同类适用到政党内,展现出政党规则化的需要。一般来说,“世界上任何政党为了实现自己的政治目标和根本宗旨,都要制定适用于本党组织和党员个人的系列规范,尤其是执政党必须制定完善的党内规范,首先管理好自己的内部事务”。[18]以管理政党内部事务为目标的党内法规,具有其产生的历史必然性。在形式特征来说,“党内法规是党的制度的重要组成部分,是党内规章制度的高级形态。党内法规建设是党的制度建设的核心环节。一个政党内部规章制度的完备程度,是其发展成熟与否的重要标志之一”。[19]

无产阶级政党尤其需要制定完备的党内法规。建设完备的党内法规,既由其政党的公共本性[20]所决定,也是无产阶级政党领导建设的内在需要。共产党是在无产阶级革命斗争中形成的,是顺应社会发展趋势的政党。也正因此,共产党才能具有诸多先进本质和各种优势。本质而言,共产党是无产阶级的先锋队。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中,正式把接受科学社会主义理论指导的工人阶级政党称为共产党。共产党是指以马克思主义为指导思想,代表劳动人民利益的工人阶级政党,是工人阶级的最高组织形式。

根本而言,“无产阶级在反对有产阶级联合力量的斗争中,只有把自身组织成为与有产阶级建立的一切旧政党不同的、相对立的政党,才能作为一个阶级来行动”。[21]而共产党是无产阶级斗争自觉化的集中表现。实际上,“党是无产阶级的指挥员和司令部,它领导无产阶级在一切斗争部门中的一切形式的斗争,并把各种不同斗争形式联成一个整体。如果说不需要共产党,那就等于说无产阶级的斗争可以不要有专门研究斗争条件和拟定斗争方法的司令部和领导核心,就等于说没有司令部比有司令部要战斗得好,这样说是愚蠢的”。[22]阶级斗争的结果,在适域国家中要求建立由共产党领导的无产阶级政权。藉此,共产党成为社会发展的趋势代表者。

综上所述,共产党的阶级基础是无产阶级,直接代表社会大多数民众的根本利益而内生公共性。具备内在公共性的政党,本能地需要表达党内公共认识,普遍调整党员行为与关系,进而要求法规建设。这就表明,共产党的政党本性自生规则性,内在需要法规建设。

在现实中,建设党内法规是共产党领导国家建设的必要措施。在社会主义革命阶段,因为共产党代表最大多数人的根本利益,因此,需要细化参与民众的利益获得,以加强对他们的领导,使民众行动跟随共产党领导而走向社会主义制度。对社会主义建设来说,高效的国家管控是相对于资本主义的高位优势,同时更加延续来自革命时期形成的领导惯性,促成共产党形成越来越大的领导宽度。由此确定,共产党的领导宽度及其深度都是空前未有的。

这就意味着共产党为实现自己的领导使命,必须全面领导社会主义国家建设的各个方面,进行一体联动的高效统筹。由此必然使政党活动细节化、体系化,进而使调整党内关系与行为的规章制度随之体系化。来自实现政党领导所内在必要的规则建设需要,使无产阶级政党尤其需要党内法规建设。

如前所述,中国共产党自诞生之日起,就注重开展党内法规建设。纵观历史,党内法规建设分为两大阶段:辅助阶段与正位阶段。在革命时期,变动不居的斗争内在需要及时的针对性决策,这稀释了只有立根于稳态社会才能大幅度产生的规则需要,以至于党内法规虽然有所发展却并未占据党内治理正位。在获得政权后,以制度替代为基础的严峻的国内外斗争所造成的社会非稳态,也不可能要求建设规则型社会。此外,“1949年建政以后,中国共产党取得了国家政权,可以把自己的意志通过国家政权机关以国家法律的形式表现出来,不需要再借助党内法规的形式来表达,党内法规的功能开始主要限于规范党的组织和活动。这是一个大的转变”。[23]处于固权阶段的国家其法律一般都比较稀有,更难以在需要不断斗争的共产党内开展法规建设。因为党内法规的独立空间比较小,长时期以来它都处于比较简单的状态。与之相应,党内法规一直处于辅助性的建设位置,未曾演进到中心地位。

这种状况在中国进入稳态社会而需要大幅度建设的阶段,迎来真正改善。作为对过去不重视制度建设的集中反思,邓小平同志指出:“我们过去发生的错误,固然与某些领导的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”[24]在国内外斗争缓和以后,随着市场经济的逐渐确立,党员行为多元化、复杂化,带来的党内关系复杂化,使建构复杂的党内法规成为发展必要,党内法规适域得以形成。

这就意味着中国共产党跟随时代变化而要求自我制度化、法规化。之所以如此,是因为稳态社会要求建立规则以实现领导。一个政权在逐渐巩固而获得生存权之后,设立法规体系不仅是反复出现的经验性事实,而且彰显其规律性。

作为结果,共产党必然要规则化以深度领导改革与建设。构建常态化领导,也要求政党行为细节化与规则化。《党内法规制定条例》第2条第3款指出:“党内法规对于加强党的建设,保证党的各项工作和党内生活制度化,具有十分重要的作用。”始终为党的建设提供规范依据和制度保障,是党内法规建设对党的建设的最大贡献。随着制度建设成为党的建设的重要组成部分,党内法规建设不仅构成党的建设的新形式和新类别,而且能为党的建设增添新的活力,进而强化党建工作的有效性。同时,党的建设对于党内法规建设的强烈需求,也成为党内法规建设的持续动力。可见,共产党规则化不仅是无产阶级政党建设的内在要求,更是契合时代要求的制度回应。

源于政党本性的党内法规建设需要,具有现实紧迫性。对当下而言,党内法规建设也是全面从严治党的内在要求。“治国必先治党,治党务必从严,从严必有法度。党内法规是党的制度的重要组成部分,是党内规章制度的高级形态。党内法规建设是党的制度建设的核心环节。”[25]要全面从严治党就必须使之规则化,才能因为有常态强制力支撑而可以持续实现严格治理。

这种需要,导源于只有严格执行规则才能解决的腐败治理。如果党内腐败在一定领域内多发且趋于严重,党就会在一定程度上失去民心。党的十六届四中全会提出严峻的政权合法性问题:“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。我们必须居安思危,增强忧患意识,深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训,更加自觉地加强执政能力建设,始终为人民执好政、掌好权。”[26]2008年,胡锦涛同志进一步指出:“我们深刻认识到,党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有并不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。党要承担起人民和历史赋予的重大使命,必须认真研究自身建设遇到的新情况新问题,在领导改革发展中不断认识自己、加强自己、提高自己。”[27]2012年12月底,习近平总书记走访民主党派中央和全国工商联,重提毛泽东和黄炎培的延安对话,向各级领导干部发出警告,党内腐败问题已威胁到中共的执政地位,提醒大家注意中国“历史周期率”问题。

党内政治腐败问题,已经严重危及党的执政地位,直接背反党的无产阶级代表本性,为社会主义制度建设所不容。[28]但是在新的发展阶段,一些新的问题依然突出,正如习近平同志所讲的“发展起来以后不比发展起来前的问题少”。环境污染、资源消耗、城乡差距、官员腐败等更为严峻的问题摆在我们党的面前。腐败多发,同时也是背离法治要求的集中表现,意味着党内法规并未得到有效贯彻。对其放任下去,党将失去执政合理性。鉴于此,“党的十八大报告强调要严明党的纪律,自觉维护党的集中统一。党面临的形势越复杂,肩负的任务越艰巨,就越要加强党的纪律建设,越要维护党的集中统一。要求各级党组织和广大党员、干部,特别是主要领导干部一定要自觉遵守党章,自觉按照党的组织原则和党内政治生活准则办事,决不允许‘上有政策、下有对策’,决不允许有令不行、有禁不止”。[29]党的十八大以来,中央加强了腐败犯罪的国家战略治理,提出法治思维和法治方式的法治化反腐思路。[30]作为越来越重视党内法规建设的结果,“改革开放以来,党内法规建设取得的成就是有目共睹的。党的建设越来越制度化、规范化、法治化,中国共产党正在由一个纯粹的革命党向和平年代的执政党转变”。[31]作为执政党的突出特征之一,党内法规建设逐渐强化。而在法治建设的背景下,它必然与法治国家内在关联。

三、决定法治实现的党内法规

在中国国家治理体系中,党内法规治理必然不可能独立存在,反而要与其他治理部分内在关联。因为在治理方式上的类似性,党内法规建设可以与其他社会规则治理就近联通。当代中国治理体系中,党内法规建设的最大背景是法治建设。如果能直通法治建设,或者本身就是法治建设不可分割的一部分,党内法规建设就由此获得持续且深厚的建设必然性。事实也的确如此。党的十八届四中全会把党内法规建设定位成中国特色社会主义法治体系中的重要组成部分。中国法治建设,能够为党内法规建设提供体系化的动力。在此,需要具体缕析党内法规建设的法治站位。

法治建设是一个系统工程,由内在扣联的各个部分所构成。各个部分的法治建设可以有先有后,但是要建成法治则必定是体系化的整体建成,不可能一部分建成法治而另一部分仍然处于非法治状态。如果不能最终整体建成法治社会,先行建成的部分也会遭遇结构内其他部分的传染和后拽而难以为继,即会因遭遇体系反弹而回转非法治状态。在中国法治建设体系中,如果执政党不能及时有效法治化,则法治建设不仅会遭遇体系反弹而陷于困境,而且必然因为共产党居于领导核心地位而致使体系反弹成为根本性的逆转。可见,中国共产党能否应势法治化关系整个国家法治建设的最终成败。所以,党内法规建设并非法治建设的可选项,而是建成法治社会的必选项。

具体分析,既然中国共产党的领导是中国特色社会主义的根本特征,党内法规治理肯定是中国法治建设的核心题域所在,即党内法规建设是法治的中心。在一定程度上可以说,党内法规是国家治理的核心法。类似于太阳在太阳系中宰制包括地球在内的九大行星,居于核心地位的社会事物,将直接决定围绕核心运转的其他趋附性各层事物的基本性质、运转形态及其发展可能。在这个意义上,国家的领导中心不能法治化,是建不成法治国家的。邓小平同志曾明确指出:“没有党规党法,国法就很难保障。”[32]可以说,“在我国,党内法制的状况和法治化程度直接决定国家法治的状况和法治化进程”。[33]中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,需要法治化才能最终带引整个中国稳固地法治化。事实会表现为党法带动国法,即党内法治兜底国家法治。

在应然性上观之,需要实现党内外相适应而在法治上一体联动,才能真正实现国家治理法治化,否则,就会出现治理错位感。如以命令方式对接国家法治需求,这样就会产生很大的错位感,当然会损伤国家治理效率而带来诸多治理问题。如腐败问题影响到整个经济循环的有效存续,就会回传到党内要求规则化解决诸问题。不可以想象,执政党腐败多发而仍然能够建成法治国家。而现在之所以要加强党内法规建设,也是边缘问题回返中心要求有效解决的现实反映。

可见,党内法治是法治建设的核心部分。只有完善这个核心区域之后,整个法治建设才能因为有了核心盘活而逐渐整体实现。否则,即便因为社会存在深厚的法治需要而在特定时域取得一些建设成就,终究会因为核心虚弱而陷入失败。可以判定,不建成有效的党内法规体系,中国的法治建设不可能完成。只有法治核心内容拱起,才能真正建成法治体系。法治的中心地带建设,已经成为建成法治的必经之途。

因为分属于两个相对独立的治理系统,两者有趋于因法治而对接的内在必要,即国家法治建设与党内治理应该在对接中融为一体。也只有这样,中国法治才能体系化建成。党内法规建设与中国法治建设,在性质上来说都是社会主义制度的内在要求,因此,可以实现基于治理本性一致的同质对接。但因为在时间上和建设力度上的前后位差,所以暂时还难以实现同态对接,即在治理状态、法治程度和规则高度上,两者还需要较长时间才能咬合融聚。中国法治国家建设的程度,就目前而言要高于党内法治建设的程度,因此,会牵引党内法治建设迎头赶上,实现二者之间的一体联动。可以预推,在社会主义制度基础上,完成对接后二者的治理频率可以高度共振。

四、党内法规的制度归位

由上可知,党内法规建设是无产阶级政党本性的内在要求,关系社会主义法治建设成败。既然关涉如此重大,党内法规在客观上一定有其制度站位,即能直接影响社会制度体系的实现。必须确定它在社会主义制度建设中的位置,才能根据它应有的制度意义正确对待它,按照这个位置的要求最大化地发挥出它应有的效能。

前已述及,任何政党都集中表达一定阶级的利益和需要。代表无产阶级根本利益的共产党,为全面领导社会主义革命和国家建设,内在要求加强党内法规建设。政党本性则来源于它的阶级基础,而阶级基础只能从社会制度发展出来。这样,政党本性根源还在于社会制度的内在要求。作为体现者,共产党根据社会主义制度的需要,必然要加强党内法规建设。因之,加强党内法规建设也可以巩固党的阶级基础,客观上有利于社会主义制度的巩固。

来自社会制度本性需要的党内法规建设,在社会主义法治大背景下被同向加强。前文论及,如果不能实现党内法治,中国也将不可能建成法治。党内法规建设,处于中国社会主义法治建设的中心位置。实现法治,不是治理过程中基于外在变量的历史偶然,而是发自社会主义建设的内在需要。而法治建设本身也是社会主义制度的内在要求。法治具体实现到什么程度,将直接影响社会主义制度的巩固与建设。作为法治建设的中心所在,党内法规建设也由此成为社会主义制度建设的需要。这样,经由其政党本性的内在要求和法治建设的必然需要,党内法规建设从两个方向共同体现出社会主义制度的定位。

源于社会主义制度内在要求的党内法规建设,由此带有浓厚的制度底蕴。不仅如此,因为中国共产党处于全面领导社会主义建设的核心地位,党内法规建设本身就处在治理的核心之中。必须进一步观照,党内法规建设在中国共产党建设中处于什么地位,也就是说,如果没有有效的法规建设,我们党将能不能有效领导当代中国的建设?

解决这个问题,要密切联系当下时代的基本特征催生的主要任务:一是要全面从严治党才能完成领导任务。如前所述,这个任务内在需要有体系化的法度。二是要全面推进依法治国。在法治建设的时代,只有法治型共产党才能与法治时代对接并且实现充分领导。两大时代任务,都直接要求加强党内法规建设。由此必然得出一个结论,党内法规建设在中国共产党这个领导核心的诸多建设工作之中,也处于核心地位。这样,党内法规建设就居于核心中的核心地位。

具体观之,如果说宪法是形式上的第一法律,则党内法规就是起实际决定力的兜底法律,将决定中国法治建设的成败与否。所以,党内法规建设是社会主义制度的内在要求,在社会制度建设的核心中居于核心站位。它不仅关系中国法治建设能否完成,更加关系到中国共产党能否持续有效地领导,也最终决定着社会主义制度能否真正巩固并发展。

党内法规在社会主义制度体系中的作用往往被忽视,甚至在一些学者的眼里,党内法规也不过是有一定必要但却并不必须的规则形态之一。这固然因为共产党长期处于革命与斗争之中,因而难以兼顾尚无社会基础加以支撑的党内法规,却也反映出社会主义在落后国家开始建设,在短时期内难以找到可以与之对接的规则正位适域的事实。即便在已经有诸多规则需求的当代中国,相对于较快趋于发达的法律体系建设,党内法规还是呈现滞后状态。现在党中央加快推进党内法规建设,反映出法治建设过程中,边缘最终需要拱卫中心以得到带领。法治的边缘部分比较容易建设,而中心则因为关联各个不断变化的部分而难以快速建设。需要更多时间以积累起足够多的高位规则需求,达到必须面对并解决的程度,规则化政党才能真正成型。就像历史回旋镖,发出去的规则建设力度,最终又回溯到中国共产党内部,要求她能够顺势而规则化、法治化,实现治理机制在同类基础上高效对接,以更好领导社会主义建设。

放到历史进程中,中国正在经历社会主义国家建设史上重要的治理转型,通过走向法治型社会的途径,建设更加完善的社会主义制度。社会主义国家要想建成社会主义制度,必须使共产党法治化,这样才能削弱政治腐败所可能造成的内在影响。有效的国家治理与坚强的国家领导中心,两者统一于社会主义制度运转的内在需要。党内法规建设,站在制度体系的中心位置,是社会主义制度建设的内在需要。因此,建设完善的党内法规以实现党内法治,是任何一个社会主义国家建设的普遍需要,也是判断社会主义国家是否成熟的基本标志。能够实现党内法治,社会主义国家就繁荣昌盛,否则,就会因为难以克制党内负面因素积累,而最终难免解体。

作为践行社会主义制度的政党,中国共产党遭遇了法治建设的诸多问题。把中国共产党放到世界坐标系中审视,会发现在中国共产党身上发生的治理问题,在其他社会主义国家共产党身上也必然发生。包括前苏联在内的诸多社会主义国家,因为没有建立党内法治,被政治异化吞没而导致解体。从这个意义上说,共产党党内法规建设事关社会主义制度能否持续巩固。苏共未能重视党内法规建设,国家就此灭亡。而中国共产党在社会主义制度建设的基础上,吸取未立法治而亡的历史教训,重视党内法规建设以实现党内法治,则必然能够跳脱社会主义建设的治理困境。

【注释】 *中国社会科学院法学研究所助理研究员,法学博士。

本文是中国社会科学院重点学科“马克思主义法学”研究的成果之一。

[1]此外,专业法官会议还应建立审判业务法律研讨机制,通过类案参考、案件评析等方式统一裁判尺度。

[2]《马克思恩格斯全集》第18卷,人民出版社1972年版,第435页。

[3]同上书,第79页。

[4]周叶中:《关于中国共产党党内法规建设的思考》,《法学论坛》2011年第4期。

[5]《毛泽东选集》第2卷,人民出版社1991年版,第528页。

[6]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第147页。

[7]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社2016年版,第61页。

[8]需要确认《发挥制度在管党治党中的利器作用》,《中国纪检监察杂志》,2016年第15期。

[9]习近平:《加快建设社会主义法治国家》,《求是》2015年第1期。

[10]前引[6],第147页。

[11]王振民:《党内法规制度体系建设的基本理论问题》,《中国高校社会科学》2013年第2期。

[12]具体参见张东明:《十八大以来党内法规建设述略》,《中共云南省委党校学报》2016年第5期。

[13]〕具体参见张东明:《十八大以来党内法规建设述略》,《中共云南省委党校学报》2016年第5期。

[14]周叶中:《关于中国共产党党内法规建设的思考》,《法学论坛》2011年第4期。

[15]如姜明安教授《论中国共产党党内法规的性质与作用》一文中认为,按照关于软法的标准,称党内规章为法规并无不妥。这种论理缺乏真正说服力。武小川博士在《“党内法规”的权力规限论》一文中就着力批判从软法论视角对党内法规作出的阐释。

[16][美]塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华译,华夏出版社1988年版,第444页。

[17]《列宁全集》第10卷,人民出版社1987年版,第245页。

[18]前引[11],王振民文。

[19]刘武俊:《为党内法规制定明确时间表和路线图》,《前线》2014年第1期。

[20]从来源基础看,任何政党都有其不可更改否则就会异变的本性。政党本性,决定一个政党的领导方向与具体的领导展开。

[21]《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1995年版,第611页。

[22]《斯大林全集》第5卷,人民出版社1957年版,第58页。

[23]王振民:《党内法规制度体系建设的基本理论问题》,《中国高校社会科学》2013年第2期。

[24]前引[6],邓小平书,第333页。

[25]前引[20],刘武俊文。

[26]《中共中央关于加强党在执政能力建设的决定》,人民出版社2004年版,第4页。

[27]胡锦涛:《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》,人民出版社2008年版,第32—32页。

[28]赖建明:《习近平治国理政思想:马克思主义中国化的最新理论成果》,《湖湘论坛》2017年第2期。

[29]前引[11],王振民文。

[30]参见曹红军、王迎:《腐败犯罪瑕疵证据与非法证据的界分标准》,《湖南科技大学学报(社会科学版)》2016年第1期。

[31]前引[11],王振民文。

[32]前引[6],邓小平书,第147页。

[33]前引[11],王振民文。

来源:东方法学2017年第4期

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