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中国立法制度
立法制度(legislativesystemsorlegislativeinstitutions)是国家政治制度的重要组成部分。立法制度的核心在于立法权限的划分和立法程序的设计。一个国家采用什么样的立法制度,是由其国体、政体、国家结构形式、历史传统、经济文化发展水平等因素决定的。中国是一个统一的、多民族的、单一制的人民民主专政的社会主义国家。中国建立科学的立法制度,对于正确处理中央与地方、国家权力机关与其他国家机关之间的关系,维护国家法制统一,实行和坚持依法治国,具有重要的意义。
    
    
一、中国立法制度的产生与发展
    

    中华人民共和国的立法制度,发轫于中国共产党领导建立的人民民主的革命根据地和解放区的政权建设过程中。人民民主政权打碎旧的政权机器,否定其立法制度,逐步创建了地方性的存在于局部地区的人民民主立法制度的雏形。
    (一)第二次国内革命战争时期根据地的立法制度
    
1921年中国共产党成立之初,并没有马上着手建立自己的革命政权,而是致力于党的自身建设和开展工人运动,以及发动农民运动、青年运动和妇女运动。1923-1927年3月,则主要是中国共产党与孙中山为首的国民党建立革命统一战线,以共同完成中国民主革命反帝反封建的历史任务。1927年4月12日蒋介石发动政变,试图消灭中国共产党,迫使共产党走上了武装斗争,建立革命根据地,以农村包围城市的革命道路。
    1927―1937年的第二次国内革命战争时期,共产党领导的各革命根据地的建立,一般都先经过建立革命委员会,而后成立苏维埃的过程。即在工农兵夺取政权前,在暴动时期的地方和红军新占领的地方,组织革命委员会作为临时政权机关;在工农兵夺取后,召集工农兵代表会议选举产生苏维埃作为正式的政权机关。这一时期,共产党在中国先后建立了10几个革命根据地,范围包括江西、福建、湖南、安徽、河南、广东、广西、浙江等省的一部分地区。在中华苏维埃共和国成立前,各革命根据地先后制定了地方性的苏维埃组织法和革命委员会组织大纲。例如,1927年11月的《江西省苏维埃临时组织法》,1929年8月的《闽西苏维埃政权组织法》,1930年3月的《信江苏维埃临时组织法》,1931年7月的《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》,等等。革命委员会的任务主要是组织革命武装,发展革命战争,消灭并镇压当地反革命武装力量,没收并分配土地,组织工会和贫农团,具备条件时召集工农兵代表大会,选举正式政权机关――苏维埃。当时的革命委员会一般不具有立法职能。
    1931年11月7日,在江西瑞金召开第一次全国苏维埃代表大会,610名来自中央区、闽西区、湘赣区、湘鄂赣区等方面的代表出席了大会。大会通过了《中华苏维埃宪法大纲》,成立了中华苏维埃共和国中央工农民主政府。
    全国工农兵苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关,在立法方面有权制定和修改宪法,颁布劳动法、土地法、选举法、婚姻法、苏维埃组织法及一切单行的其他法律,决定全国的大政方针。
    在全国工农兵苏维埃代表大会闭会期间,中华苏维埃中央执行委员会是最高政权机关,有权颁布各种法律和法令,停止和变更执委会主席团、人民委员会及其他机关分布的法令和决议。
    中央执行委员会主席团是中央执行委员会选举出的、作为执委会闭会期间的最高政权机关,有权监督宪法、法律和执委会的各种命令及决议的实施,有权颁布各种法律法令,有权审查和批准人民委员会和各人民委员部及其他所属机关所提出的法令、条例和命令。
    中央人民委员会是中央执行委员会的行政机关,负有指挥全国政务的责任。它的立法职权包括:在指定的范围内颁布各种法令和条例;审查修改或停止各人民委员部所颁布的法令和决议。
    (二)抗日战争时期抗日民主根据地的立法制度
    
1937-1945年的抗日战争时期,在抗日民主根据地内,抗日民主政权实行参议会制度,主要由参议会行使有关的立法职权。这一时期,抗日民主政权颁布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》(1939年4月)、《陕甘宁边区施政纲领》(1941年5月)、《晋察冀边区目前施政纲领》(1940年8月)、《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》(1941年9月)、《山东省战时施政纲领》(1944年2月)等宪法性文件;颁布了51项有关选举的条例、规程、施行细则、办法、指示等,颁布了56项有关组织和会议规程的法律、条例、章程、指示等。这些组织法中,有的规定了相关的立法职权,如《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定,边区参议会有权制定边区的单行法规,县、乡参议会有权分布本县的单行公约。《陕甘宁边区政府组织条例》规定,边区政府对于边区行政,得颁发命令,并得制定边区单行条例及规程。《晋察冀边区参议会组织条例》规定,边区参议会制定边区单行法规。
    为什么抗日民主政权的立法职权比较小,一个重要的原因恐怕是因为共产党与国民党结成抗日统一战线,共产党接受国民党政权的领导。关于这个问题,从《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》的宣言中,或许可略见一斑:“陕甘宁边区在国民政府和蒋委员长领导下,本着拥护团结、坚持抗战、争取最后战胜日寇的方针,本着三民主义与抗战建国纲领的原则,根据陕甘宁边区的环境与条件,特制定陕甘宁边区抗战时期施政纲领作为边区一切工作之准绳。”
    在立法程序及其制度方面,1941年11月陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区参议会会议规程》,较早地规定了立法机构――参议会的会期制度,集会制度,开会制度,委员会制度,会场秩序及纪律,发言及表决制度,提案程序,讨论议案程序,表决程序,报告与询问程序,选举与罢免程序等。尽管用今天的眼光来看,这些制度和程序总体上显得比较简单和粗糙,但放在当时的历史条件下,这些规定还是相当先进和富有创意的。
    在立法技术方面,抗日民主政权的有关立法也有所建树。特别值得一提的是,在1942年颁布的《陕甘宁边区政务会议暂行规程》中,每一条规定,都附加有作为法律条文正式内容一部分的立法理由,使有关主体对法律条文的理解和执行更加准确、便利。例如,该规程第四条,不仅规定了政务会议讨论及决议的一般事项原则,包括关于立法原则及单行法规,关于司法行政各项事宜等,还规定了特殊事项原则;为什么“第四条”要这样规定?立法“理由”是:“政务会议之职权,属于各种政务方针之确定及执行之方法,提高行政效率及总结经验教训,促进民主政治正规化――法治化,所讨论及决议之事项注重立即执行,以收速效,所以本条只就原则的概括的规定,避免繁琐。”又如,该规程第十条规定,“政务会议不设旁听席”。其立法理由是;“政务会议所讨论的事件,皆系关于行政或法制原则问题,皆是各该行政部门主要负责者要执行的事件,不必要他人旁听,而且有时事关机要不容许旁听,所以有此规定。”
    (三)解放战争时期解放区政权的立法制度
    
解放战争时期,解放区的政权组织形式由参议会逐步改为人民代表会议,主要由人民代表会议行使有关的立法职权。由于下述原因,解放战争时期立法制度的建设和发展特征不太突出:第一,参议会或者人民代表会议的职权没有新的重大调整,没有制定新有关立法职权和立法程序等的法律,而是基本沿用了抗日战争时期参议会立法的主要做法;第二,国民党政权试图消灭共产党领导的解放区政权,不断向解放区发动围剿,动荡的战争环境使立法建设难以进行,立法工作难以开展;第三,解放战争后期,人民解放军转入战略反攻,人民革命的目标是推翻蒋介石统治的政权,彻底废除国民党的旧法统及其立法制度,在全国范围内夺取政权,暂时没有必要马上创建新的地方性立法制度,或者完善解放区既有立法制度。
    尽管条件艰苦特殊,解放战争时期在立法方面,还是取得了一些成就。据不完全统计,这一时期,在宪法性立法方面,先后颁布了1945年9月的《晋察冀边区行政委员会施政要端》,1945年12月的《苏皖边区临时行政委员会施政纲领》,1946年4月的《陕甘宁边区宪法原则》,1946年8月的《东北各省(特别市)民主政府共同施政纲领》,1948年8月的《华北人民政府施政方针》等;在选举法方面,颁布法规、指示等8项;在组织法方面,颁布条例、规程等19项;在土地法、婚姻法、刑事法律等方面,也颁布了一些法律、条例和命令。
    (四)中华人民共和国成立初期的立法制度
    
在中华人民共和国成立前的1949年2月,中共中央分布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,明确规定:“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主政权下,国民党六法全书应该废除,人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据,而应该以人民的新法律为依据。在人民的新法律还没有系统的分布之前,应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所分布的各种纲领、法律、条例、决议为依据。目前在人民的法律还不完备的情况下,司法机关的办事原则应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。”这一规定,为废除国民党法统、六法全书及其立法制度,确立中华人民共和国立法制度的合法性,建立新中国的法统及其立法制度,廓清了障碍,奠定了基础。
    1949年10月1日中华人民共和国成立,开创了人类社会的新纪元,逐步建立了人民当家作主的全国性政权的立法制度。在此之前的1949年9月,召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议,通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,并通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。这两个宪法性法律以及其他相关法律,奠定了中国建国初期立法制度的基础。
    在上述立法制度中,国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议行使全国人民代表大会的职权,由中央人民政府委员会行使国家最高政权机关的职权,由地方各界人民代表会议代行地方人民代表大会的职权。
    在普选的全国人民代表大会召开前,中国人民政治协商会议的立法职权包括:
    1、制定或者修改中国人民政治协商会议共同纲领;
    2、制定或者修改中国人民政治协商会议组织法;
    3、制定或者修改中华人民共和国中央人民政府组织法。
    中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权,其立法职权包括:
    1、制定并解释法律,颁布法令,并监督法律、法令的执行;
    2、规定国家的施政方针;
    3、废除或者修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令;
    4、批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定;
    5、制定中央人民政府委员会组织条例;
    6、制定或者批准政务院及政务院各委、部、会、院、署、行、厅的组织条例;
    7、颁布国家的大赦令和特赦令。
    政务院是国家政务的最高执行机关,对中央人民政府负责并报告工作,其立法职权包括:
    1、颁布决议和命令,并审查决议和命令的执行;
    2、废除或者修改各委、部、会、院、署、行和各级地方政府与国家法律、法令和政务院决议、命令相抵触的决议和命令;
    3、向中央人民政府委员会提出议案。
    政务院的各部、会、院、署、行,在自己的权限内,得颁发决议和命令,并审查这些决议和命令的执行。
    这一时期,地方政府享有一定的立法职权。根据1949年12月26日政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》的规定,大行政区人民政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例,报政务院批准或者备案。
    根据1950年1月6日政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》的规定,省人民政府有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例,报主管大行政区人民政府转请政务院批准或者备案。直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府,有权拟定与本市政有关的暂行条例,报上级人民政府批准。县人民政府有权拟定与县政有关的单行法规报请省人民政府批准或者备案。
    根据《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的规定,各民族自治区的自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内,依其自治权限,可以制定本自治地方的单行法规,呈报上两级人民政府核准并报政务院备案。
    1954年6月19日,由中央人民政府委员会第32次会议决定,撤销大行政区,大行政区一级的立法职权随之取消。
    中华人民共和国成立初期,之所以赋予众多主体以立法职权,形成分散立法的格局,主要原因:一是形势变更的需要。中华人民共和国成立,百废待兴,革命和建设都需要秩序和规范,但由于彻底废除了国民党的伪法统,要依靠中央立法很快制定出能够满足和适应形势发展所需要的大量法律法令,是不可能的;二是此时期的立法权限划分体制“完全基于当时新老解放区的情况差别悬殊而确立的。对新解放的地区,不论其为省级或县级,都有必要给予立法规的权力,以便因地制宜地实行各项改革,建立民主政权,恢复和发展国民经济。”
    在这个时期,中国立法制度采取的是分散立法权限的模式,县以上各级人民政府都或多或少地享有立法职权,在其职权范围内对所辖行政区域内的部分或者全部事务依法行使立法职权来进行管理。在这种立法模式下,提高了立法效率,从中央到地方的立法速度大大加快。
    (五)从1954年宪法到1982年宪法颁布实施前的中国立法制度
    
1954年9月,经过普选产生的第一届全国人民代表大会第一次会议,通过了中华人民共和国的第一部宪法,全面规定了国家的基本制度,并将前一阶段实行的中央与地方分享立法职权的制度,改为中央集权的立法制度。
    根据1954年宪法的规定,全国人民代表大会是国家最高权力机关,也是行使国家立法权的惟一机关。全国人民代表大会的立法职权包括:1、修改宪法;2、制定法律;3、监督宪法的实施。后来,中国在1975年和1978年对1954年宪法先后进行的两次大的修改中,均删去了“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”的规定。
    全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关,1954年宪法规定的全国人民代表大会常务委员会的立法职权包括:
    1、解释法律;
    2、制定法令;
    3、撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令;
    4、改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关不适当的决议;
    5、决定同外国缔结的条约的批准和废除。
    1955年第一届全国人民代表大会第二次会议通过的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,把享有国家立法权的范围扩大到了全国人民代表大会常务委员会。该项授权决议解释的理由是,“随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展,国家急需制定各项法律,以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间,有些部分性质的法律,不可避免地急需常务委员会通过实施。为此,……授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际需要,适时地制定部分性质的法律即单行法规。”
    1959年,第二届全国人民代表大会第一次会议,进一步授权全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间根据情况的发展和工作的需要,有权修改现行法律中已经不适用的条文。
    1954年宪法规定,国务院的行政立法职权包括:
    1、根据宪法、法律和法令,规定行政措施,发布决议和命令;
    2、审查国务院分布的决议和命令的实施情况;
    3、向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;
    4、改变或者撤销各部部长、各委员会主任的不适当的命令和指示;
    5、改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令。
    国务院的各部部长和各委员会主任在本部门的权限内,根据法律、法令和国务院的决议、命令,可以发布命令和指示。
    地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议,改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令;县级以上的人民代表大会有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令。
    民族自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权;依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。
    在上述时期,中国立法制度采取的是中央集权的立法模式。中国中央集权的立法模式强有力地保证了中央权威和中央对全国事业的集中统一领导,保证了计划经济体制的有效运行,但也在一定程度上影响了地方积极性的发挥,阻碍了中国经济和法制的全面发展。
    (六)从1982年宪法颁布至今的中国立法制度
    
中国1978年开始进行改革开放以来,为了适应现代化建设的需要,改变中央立法集权的被动状况,充分调动中央和地方的两个积极性,1979年7月,第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这一法律规定,把立法权的主体范围由中央的全国人民代表大会及其常务委员会一级,扩大到了省级人民代表大会及其常务委员会,是对过去立法制度的一个重要改革。
    特别是1982年宪法的颁行施行,奠定了中国现行的中央与地方分享立法职权体制的宪法基础,基本上构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的立法制度。这一立法制度采取了立法集权的分权模式,其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下,适当地赋予地方以一定的立法职权,以作为对中央立法的补充和具体化。在立法理念上,立法集权的分权模式是指在一个主权国家中,立法权主要由中央行使,但在一定条件、限度和程序的规制下,地方政府可以适当地行使中央授予的某些地方立法权。这种模式的特点是以中央集权为主,以地方分权为次,地方的立法权限不如中央,而且地方立法权的行使要较多地受制于中央。
    
    
二、中国立法制度的基本法律规定和立法职权划分
    

    保证立法的合法性,是中国立法制度得以建立和发展的前提。也就是说,中国的任何立法,无论是中央立法还是地方立法,行政立法还是军事立法,民族自治立法还是授权立法,都必须有法律的明示规定和授权,有合法的立法依据。这是实现中国法制统一和立法合法性的重要保证。在中国法律体系中,作为立法合法性渊源和依据的主要法源性法律是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》。
    (一)中华人民共和国宪法(1982年颁布)
    
1982年颁布的《中华人民共和国宪法》,是中国的现行宪法。迄今以来,经过了3次修改,但有关立法制度的内容和框架并没有变动。现行宪法有关立法职权制度的规定如下:
    1、全国人民代表大会的立法职权包括:
    (1)修改宪法。在中国,修改宪法要由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过;
    (2)监督宪法的实施;
    (3)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;
    (4)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定;
    (5)决定特别行政区的设立及其制度。
    2、全国人民代表大会常务委员会的立法职权包括:
    (1)解释宪法,监督宪法的实施;
    (2)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;
    (3)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;
    (4)解释法律;
    (5)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;
    (6)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。
    3、国务院的立法职权包括:
    (1)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,分布决定和命令;
    (2)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;
    (3)同外国缔结条约和协定;
    (4)改变或者撤销各部、各委员会分布的不适当的命令、指示和规章;
    (5)改变或者撤销地方各级国家行政机构的不适当的决定和命令。
    4、国务院的各部、各委员会的立法职权包括:根据法律和国务院的行政法规、决定、命令、在本部门的权限内,分布命令、指示和规章。
    5、省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。
    6、民族自治区、自治州、自治县的自治机关除了行使宪法规定的同级地方国家机关的职权外,同时还依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。
    1982年宪法规定的以上立法职权制度,只是中国现行立法制度的主体的、基本的和框架性的部分,在该宪法颁布实施以来的20年中,采用一般立法、授权立法等方式,上述制度在实践中得到不断完善、充实和发展。
    (二)中华人民共和国立法法(2000年颁布)
    
为了规范中国的立法活动,健全国家的立法制度,建立和完善中国特色的法律体系,保障人民民主,推进依法治国进程和法治国家建设,2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议,通过了《中华人民共和国立法法》。这部法律于2000年7月1日起施行。立法法是对中国宪法和此前其他法律规定的中国立法制度的全面完善、细化和发展。
    立法法明确规定了中国立法的指导思想和基本原则,即四个“应当”:立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放;立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严;立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动;立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
    1、立法法进一步划分了有关立法主体的立法权限,特别是明确规定了只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项的专属立法职权,内容包括:
    (1)国家主权的事项;
    (2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;
    (3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;
    (4)犯罪和刑罚;
    (5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;
    (6)对非国有财产的征收;
    (7)民事基本制度;
    (8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;
    (9)诉讼和仲裁制度;
    (10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
    2、立法法对全国人民代表大会及其常务委员会的授权立法做出原则规定。立法法第10条规定,全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定应当明确授权的目的、范围;被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力;被授权机关不得将该项权力转授给其他机关;授权立法事项,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律;法律制定后,相应立法事项的授权终止。
    3、立法法明确规定了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的立法程序。
    4、立法法明确规定了法律解释的基本规则。
    5、立法法对行政法规的制定原则做出了规范。
    6、立法法对地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定原则做出了规范。
    7、立法法明确规定了法律适用的一般原则和相关问题:
    (1)关于法律体系的位阶:宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触;法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章;省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。
    (2)关于变通规定的适用:自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规做变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例;经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规做变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。
    (3)关于规章的效力和实施:部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。
    (4)关于一般法与特别法、新法与旧法的适用原则:同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。
    (5)关于法不溯及既往:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。
    (6)关于立法规定不一致时的裁决。
    (7)关于改变或者撤销立法的规定。
    (8)关于法律备案的规定。
    (9)关于法律相抵触的解决。
    (三)全国人民代表大会及其常务委员会的授权立法规范
    
在中国,1979年以来,全国人民代表大会或其常务委员会曾多次做出授权决定,授予有关主体以授权立法权,从而使一些主体获得了立法职权或者扩大了立法职权。有关的立法授权决定主要有以下一些:
    1、对国务院的授权立法,共有三次:
    第一次,1983年9月,第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准,授权国务院对《关于安置老弱病残干部暂行办法》和《关于工人退休退职暂行办法》的部分规定做一些必要的修改和补充;
    第二次,1984年9月,第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议,授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定和发布税收暂行条例;
    第三次,1985年4月,第六届全国人民代表大会第三次会议,授权国务院对于有关经济改革和对外开放方面的问题,制定暂行的规定或者条例。
     2、对省级人民代表大会及其常务委员会的关于经济特区的特别授权立法,共有两次:
    第一次,1981年11月,第五届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过决议,授权广东省、福建省的人民代表大会及其常务委员会,根据有关的法律、法令、政策规定的原则,按照各自经济特区的具体情况和实际需要,制定经济特区的各项单行经济法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;
    第二次,1988年3月,第七届全国人民代表大会第一次会议,授权海南省人民代表大会及其常务委员会根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规,在海南经济特区实施。
     3、对其他经济特区的特别授权立法,共有三次:
    第一次,1992年7月,第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议,审议了国务院关于提请授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案,决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在深圳经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。
    第二次,1994年3月第八届全国人民代表大会第二次会议,审议了福建省袁启彤等36名全国人民代表大会代表在八届全国人民代表大会一次会议上提出的关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市政府分别制定法规和规章的议案,决定授权厦门市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在厦门经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案;授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。
    第三次,1996年3月,第八届全国人民代表大会第四次会议通过决定,授权汕头市和汕头市人民代表大会及其常务委员会根据其经济特区的具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,分别在汕头和珠海经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权汕头市和珠海市人民政府制定规章并分别在汕头和珠海经济特区组织实施。
     4、有关组织法、立法法的立法授权。1982年12月,第五届全国人民代表大会第五次会议,对1979通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》做了修改。修改后的组织法明确规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;并且规定,省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府,可以根据法律和国务院的行政法规,制定规章。1995年全国人民代表大会常务委员会修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时,将地方政府制定规章的有关规定修改为:“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章,报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规,制定规章,报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”
    《中华人民共和国立法法》规定,较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。立法法同时规定,该法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
    (四)国务院的立法职权
    
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》等的规定,国务院享有以下事项的立法职权:
    1、 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
    2、宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项,包括:
    (1)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;
    (2)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;
    (3)规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;
    (4)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;
    (5)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;
    (6)领导和管理经济工作和城乡建设;
    (7)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;
    (8)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作;
    (9)管理对外事务,同外国缔结条约和协定;
    (10)领导和管理国防建设事业;
    (11)领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;
    (12)保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益;
    (13)改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;
    (14)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;
    (15)批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;
    (16)决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严;
    (17)审定行政机构的编制,依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;
    (18)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。
    1978年以来,国务院共制定行政法规800余件,平均每年40件左右。
    (五)中央军事委员会的立法职权
    
根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国立法法》等的规定,中央军事委员会享有制定军事法规的立法职权,中央军事委员会各总部、军兵种、军区享有制定军事规章立法职权。
    1997年第八届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》规定,中央军事委员会领导全国武装力量,对以下事项方面享有军事法规的制定权:统一指挥全国武装力量;决定军事战略和武装力量的作战方针;领导和管理中国人民解放军的建设,制定规划、计划并组织实施;向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;根据宪法和法律,制定军事法规,发布决定和命令;决定中国人民解放军的体制和编制,规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责;依照法律、军事法规的规定,任免、培训、考核和奖惩武装力量成员;批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划,协同国务院领导和管理国防科研生产;会同国务院管理国防经费和国防资产;法律规定的其他职权。
    《中华人民共和国立法法》规定,中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法,由中央军事委员会依照立法法规定的原则规定。
    在军事立法制度方面,中国形成了三级军事立法体制:即全国人民代表大会及其常务委员会制定军事法律;中央军委单独或者与国务院联合制定军事法规和军事行政法规;军队各大单位制定军事规章,或军委各总部与国务院各部委联合制定军事行政规章。并且统一了军事立法程序:根据军队建设的实际需要和宪法的有关规定,中央军委制定了《中国人民解放军立法程序暂行条例》,从立法规划、计划,到法规起草、审议,以及发布实施等,都作了明确规定。军队各大单位根据中央军委的条例制定了相应的实施办法、实现了军事立法工作的规范化、制度化。1989年以来,中央军委每年都编制下发年度立法计划,1992年和1996年还分别制定了中央军委“八五”、“九五”期间立法规划。审议军事法律、法规和规章草案已成为中央军委和各大单位的一顶重要职责。
    从1978年至2001年底,中国军事立法取得了显著成绩。全国人民代表大会及其常务委员会制定了《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》、《中华人民共和国军事设施保护法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》、《中国人民解放军现役军官服役条例》、《中国人民解放军军官军衔条例》等直接调整国防和军队建设的法律和有关法律问题的决定有15件,国务院和中央军事委员会共同制定了《国防交通条例》、《征兵工作条例》、《民兵工作条例》、《中国人民解放军现役士兵服役条例》等有关国防和军队建设的行政法规、军事法规共150多件;中央军事委员会制定了《中国人民解放军司令部条例》、《中国人民解放军政治工作条例》、《中国人民解放军后勤条例》、《中国人民解放军内务条令》、《中国人民解放军纪律条令》、《中国人民解放军队列条令》等70多件军事法规;各总部、各军兵种、各军区制定了1000多件军事规章。中国在国防和军队建设的主要方面基本实现了有法可依,初步建立起具有中国特色的军事法体系。中国军事立法在坚持符合本国国情、军情的同时,还注重与中国在国际军事领域已经加入的条约、协定相衔接,使军事法的内容与国际法准则和惯例相一致。
    (六)省级和较大市的人民代表大会及其常务委员会的立法职权
    
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》等的规定,省级人民代表大会及其常务委员会、较大市的人民代表大会及其常务委员会,制定地方性法规的立法职权。
    省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,有权依照宪法和法律制定在本行政区域内实施的地方性法规。地方性法规可以就下列事项做出规定:
    1、为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;
    2、属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
    地方性法规立法的有关事项包括县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:
    (1)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行;
    (2)审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;
    (3)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项;
    (4)选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员;
    (5)选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长;
    (6)选举本级人民法院院长和人民检察院检察长;选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长,提请该级人民代表大会常务委员会批准;
    (7)选举上一级人民代表大会代表;
    (8)听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告;
    (9)听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告;
    (10)改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决议;
    (11)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;
    (12)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;
    (13)保障农村集体经济组织应有的自主权;
    (14)保障少数民族的权利;
    (15)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
    地方性法规立法的有关事项包括县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:
    (1)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;
    (2)领导或者主持本级人民代表大会代表的选举;
    (3)召集本级人民代表大会会议;
    (4)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项;
    (5)根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;
    (6)监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;
    (7)撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;
    (8)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;
    (9)在本级人民代表大会闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长,须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案;
    (10)根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;
    (11)按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名,决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免,根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名,决定人民检察院分院检察长的任免;
    (12)在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务;
    (13)在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺的代表和撤换个别代表;
    (14)决定授予地方的荣誉称号。
    按照立法法的规定,除立法法第八条规定的全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。
    实践中,中国地方人民代表大会及其常务委员会立法职权的内容范围是比较宽泛的,除了有权就经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族这些比较确定的重大事项制定地方性法规外,“政治”的重大事项也在地方立法的权限之内。在中国的社会实践中,“政治”是一个具有很大弹性和包容性的概念。什么是政治的重大事项,在理论上难以界定,在实践中也不好把握。在这个模糊的权限中,地方立法规定的事项是有很大余地的。据有关人员对1979--1991年的约2,000件地方性法规的统计研究显示,内容属于“政治”范畴的立法包括:政权建设类、政法类和社会权益类。其中,地方政权建设类约占地方性法规的22%,内容主要涉及地方人民代表大会及其常务委员会的工作条例和议事规则,城镇、农村基层政权建设和群众性自治组织建设,制定地方性法规的程序和规则,选举法实施细则,地方人民代表大会监督本级政府、法院和检察院的规定等;政法类约占地方性法规总数的14%,内容主要涉及治安管理,禁毒、禁赌、禁黄,民事诉讼法收费,保障律师依法执行职务,游行示威实施办法,劳动改造、劳动教养等;社会权益类约占地方性法规总数的11%,内容主要涉及计划生育、减轻农民负担,保护未成年人、老年人、妇女、残疾人、归侨、侨眷、消费者等权益等等。三项总计占地方性法规的47%。实践证明,改革开放“十多年来,地方立法所涉及的范围已经相当广泛。随着改革开放的步伐加快,地方立法的范围必将进一步扩大。”
    从1979年至今,中国省级和较大市的人民代表大会及其常务委员会共制定了地方性法规10000余件,平均每年制定450件左右的地方性法规。在对地方性立法的规范方面,这些地方立法机关在自己的权限内,从本地方的实际出发,制定了各自的地方立法规范,截至2001年底,全国已有29个省、自治区、直辖市和32个较大市的人民代表大会制定了地方立法条例或者地方立法程序规定,其中如,1992年2月上海市第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》,1993年6月广东省人民代表大会常务委员会通过的《广东省制定地方性法规规定》,1995年4月河北省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《河北省人民代表大会常务委员会批准地方性法规程序的规定》,1996年9月吉林省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《吉林省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规的规定》,1997年4月黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《黑龙江省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规条例》,2000年5月发布的《山西省人民代表大会常务委员会议事规则》,2000年5月发布的《吉林省公民旁听省人民代表大会常务委员会会议办法(试行)》,2000年11月发布的《长春市人民代表大会常务委员会关于规章备案审查程序的规定》,2000年3月发布的《安徽省人民代表大会及其常务委员会会议公民旁听办法》,2000年7月发布的《湖南省人民代表大会常务委员会关于授权法规工作委员会对地方性法规草案进行统一审议的决定》,等等。这些规定,对于规范地方立法行为,提高地方立法质量,发挥了较好作用。
    (七)民族自治地方人民代表大会的立法职权
    
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国立法法》等的规定,自治区和较大市的人民代表大会及其常务委员会享有制定地方性法规的立法职权;此外,县级以上民族自治地方的人民代表大会均享有制定自治条例和单行条例的立法职权。
    民族自治地方立法机关与普通行政区立法机关一样享有制定地方性法规的权限。自治区人民代表大会及其常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定实施细则、实施办法或具体规定等她方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会,根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定实施细则、实施办法或具体规定等她方性法规,报自治区人民代表大会常务委员会批准,并由自治区人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
    民族自治地方立法机关除了与普通行政区立法机关一样享有制定地方性法规的权限中外,还享有制定民族自治条例和单行条例的权限。自治区、自治州、自治县人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。
    《中华人民共和国民族区域自治》明确规定了民族自治地方人民代表大会享有的立法职权的有关事项,主要包括:
    1、民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。(第十九条)
    2、上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。(第二十条)
    3、民族自治地方的自治机关在执行职务的时候,依照本民族自治地方自治条例的规定,使用当地通用的一种或者几种语言文字;同时使用几种通用的语言文字执行职务的,可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。(第二十一条)
    4、民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要,采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人,充分发挥他们的作用,并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候,对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施,优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。(第二十二条)
    5、民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时,优先招收少数民族人员,并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。(第二十三条)
    6、民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可以组织本地方维护社会治安的公安部队。(第二十四条)
    7、民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,根据本地方的特点和需要,制定经济建设的方针、政策和计划,自主地安排和管理地方性的经济建设事业。(第二十五条)
    8、民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下,根据法律规定和本地方经济发展的特点,合理调整生产关系和经济结构,努力发展社会主义市场经济。民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,鼓励发展非公有制经济。(第二十六条)
    9、民族自治地方的自治机关根据法律规定,确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林,组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。(第二十七条)
    10、民族自治地方的自治机关依照法律规定,管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划,对可以由本地方开发的自然资源,优先合理开发利用。(第二十八条)
    11、民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,根据本地方的财力、物力和其他具体条件,自主地安排地方基本建设项目。(第二十九条)
    12、民族自治地方的自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业。(第三十条)
    13、民族自治地方依照国家规定,可以开展对外经济贸易活动,经国务院批准,可以开辟对外贸易口岸。与外国接壤的民族自治地方经国务院批准,开展边境贸易。民族自治地方在对外经济贸易活动中,享受国家的优惠政策。(第三十一条)
    14、民族自治地方的财政是一级财政,是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下,通过国家实行的规范的财政转移支付制度,享受上级财政的照顾。民族自治地方的财政预算支出,按照国家规定,设机动资金,预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中,自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。(第三十二条)
    15、民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额,根据国家规定的原则,结合本地方的实际情况,可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法,报国务院备案;自治州、自治县制定的补充规定和具体办法,须报省、自治区、直辖市人民政府批准。(第三十三条)
    16、民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候,除应由国家统一审批的减免税收项目以外,对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的,可以实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或者免税,须报省、自治区、直辖市人民政府批准。(第三十四条)
    17、民族自治地方根据本地方经济和社会发展的需要,可以依照法律规定设立地方商业银行和城乡信用合作组织。(第三十五条)
    18、民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针,依照法律规定,决定本地方的教育规划,各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。(第三十六条)
    19、民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育,扫除文盲,举办各类学校,普及九年义务教育,采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育,根据条件和需要发展高等教育,培养各少数民族专业人才。民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区,设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学,保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决,当地财政困难的,上级财政应当给予补助。招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构,有条件的应当采用少数民族文字的课本,并用少数民族语言讲课;根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程,推广全国通用的普通话和规范汉字。各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。(第三十七条)
    20、民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业,加大对文化事业的投入,加强文化设施建设,加快各项文化事业的发展。民族自治地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍,保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产,继承和发展优秀的民族传统文化。(第三十八条)
    21、民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划,普及科学技术知识。(第三十九条)
    22、民族自治地方的自治机关,自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划,发展现代医药和民族传统医药。民族自治地方的自治机关加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼卫生保健,改善医疗卫生条件。(第四十条)
    23、民族自治地方的自治机关自主地发展体育事业,开展民族传统体育活动,增强各族人民的体质。(第四十一条)
    24、民族自治地方的自治机关积极开展和其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作。自治区、自治州的自治机关依照国家规定,可以和国外进行教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流。(第四十二条)
    25、民族自治地方的自治机关根据法律规定,制定管理流动人口的办法。(第四十三条)
    26、民族自治地方实行计划生育和优生优育,提高各民族人口素质。民族自治地方的自治机关根据法律规定,结合本地方的实际情况,制定实行计划生育的办法。(第四十四条)
    27、民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,实现人口、资源和环境的协调发展。(第四十五条)
    从1978年至今,除宪法外,全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律中有35件规定了民族事务方面的内容。同期,全国156个民族自治地方共制定自治条例129个,单行条例209个。到目前为止,全国5个自治区均未颁布自己的自治条例。
    民族自治地方还享有法律变通权,即民族自治地方的自治机关根据本地方的具体情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。民族自治区、自治州、自治县的地方立法机关,都可以根据实际需要和可能,在立法上对全国法律、法规、地方性法规进行变通。民族自治地方不能全部适用法律规定的,可以由自治区人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和法律规定的基本原则,制定变通或者补充的规定,报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。截至1998年底,民族自治地方对法律做出变通和补充规定的64个,内容涉及婚姻、继承、资源开发、计划生育、未成年人保护、社会治安、环境保护以及土地、森林、草原管理等方面。
    (九)制定规章的行政立法职权
    
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》以及其他立法和授权立法的规定,以下主体享有制定规章的立法职权。
    1、国务院的各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
    2、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以就下列事项做出规定:(1)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(2)属于本行政区域的具体行政管理事项。这些事项主要是指宪法和地方组织法规定的县级以上地方人民政府依照法律规定,管理本区域内的经济、教育科学、文化、卫生、体育、城乡建设等事业,财政、民政、公安、民族等事务,司法行政、监察、计划生育等工作。
    《中华人民共和国各级地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章,报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规,制定规章,报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。
    《中华人民共和国立法法》规定,国务院部门规章和地方政府规章的制定程序,参照该法第三章的规定,由国务院规定。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定,由部门首长签署命令予以公布;部门规章签署公布后,应及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报上刊登的规章文本为标准文本。
    地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定,由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布;地方政府规章签署公布后,应当及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。截止1999年,全国已有14个省、10个省会市、7个较大市和3个经济特区所在的市颁布了政府规章制定程序的规定,其程序一般包括:编定规划和计划,有关部门起草,政府法制部门审查,常务会议或者全体会议讨论通过(据不完全统计,全国有44个省、区、市的规章均由政府常务会议讨论通过;另有9个省、区、市的做法是:一般规章由政府常务会议讨论通过,重要规章由政府全体会议讨论通过),行政首长签署公布。
    据不完全统计,1978年以来,上述主体共发布部委规章和地方政府规章50000余件,平均每年分布规章约2200件。
    (十)特别行政区立法会制定特区法律的立法职权
    
根据《中华人民共和国宪法》第31条设立的香港特别行政区和澳门特别行政区,是中国地方立法的特殊地区。根据“一国两制”方针,在特别行政区实行资本主义制度。按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定,特别行政区享有较内地地方国家权力机关更大的立法职权,除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外,香港、澳门特别行政区立法会有权对特区高度自治范围内的一切事务制定、修改和废止法律。
    在中国立法制度下,特别行政区是实行高度自治的地方。特别行政区享有的立法权,是中国地方立法权体系的一个组成部分,既是维护和保障社会主义祖国统一、民族繁荣昌盛的体现,同时又是维护和保障特别行政区实行资本主义制度、实行高度自治权的表现。香港、澳门原有的法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同基本法相抵触或经特别行政区立法机关做出修改者外,予以保留。特别行政区立法会依据宪法、特别行政区基本法的赋权,按照法定程序制定的法律,须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响法律的生效。特别行政区立法机关享有的立法权突破了现行宪法规定的内地地方立法机关和民族自治地方立法机关所享有立法权限的范围。对特别行政区立法机关行使的权限,主要是采取“将有关法律发回”的原则。而且这种“发回”是有条件的:一是须在全国人民代表大会常务委员会征得特别行政区基本法委员会意见之后;二是须认定特别行政区立法机关制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款。
    
    
三、中国的立法程序
    

    在中国,立法程序有广义和狭义的区分。广义的立法程序,是指中央和地方的立法主体(国家权力机关、行政机关和军事机关等)制定、修改、补充、解释或废止法律规范性文件应当遵循的活动步骤、规则和次序。狭义的立法程序,是指立法机关行使立法职权,制定、修改、补充、解释或废止法律规范性文件的活动程序,主要包括提出法律议案、审议法律草案、表决法律草案、公布法律等四个阶段。
    (一)提出立法议案的程序
    
提出立法议案是有权主体依照一定程序向立法机关提出的关于制定、认可、修改、补充、解释或废止某项法律的立法动议。
    1、有权提出立法议案的主体
    根据中国宪法和有关法律的规定,有权向全国人民代表大会提出立法议案的包括:全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、一个代表团或者30名以上的全国人民代表大会代表。
    有权向全国人民代表大会常务委员会提出立法议案的包括:委员长会议、全国人民代表大会的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、10名以上全国人民代表大会常务委员会组成人员。
    有权提出宪法修正案的包括:全国人民代表大会常务委员会,或者五分之一以上的全国人民代表大会代表。
    在地方人民代表大会及其常务委员会的立法中,在地方人民代表大会会议期间,有权提出地方立法议案的包括:大会主席团、常务委员会、各专门委员会、本级政府以及代表10人以上联名;在人民代表大会闭会期间,有权提出地方立法议案的包括:常务委员会主任会议、本级人民政府、人民代表大会的各专门委员会以及常务委员会组成人员5人以上联名。
    2、立法议案的范围和格式
    关于提出立法议案的范围,基本上设定了两个界限:一是要求提案主体只能就自己业务范围内的问题行使提案权;二是规定提案主体只能提出属于职权范围内的立法议案。立法法规定,提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。
    在立法技术方面,法律议案根据内容需要,可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述,款不编序号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。
    3、起草法律草案
    起草法案虽然重要,但不属于中国立法程序的正式组成部分。在中国立法实践中,法律草案基本上由提出立法议案的机关组织起草。
    由全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会及其委员长会议、全国人民代表大会各专门委员会提出的法律议案,通常由全国人民代表大会各专门委员会、办公厅、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会起草。
    由国务院提出的立法议案,通常由国务院法制机构和有关部门起草。行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。
    最高人民法院负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案。
    最高人民检察院负责起草与检察工作和检察组织有关的法律草案。
    中央军事委员会起草有关军事的法律草案,主要由军委法制局承担起草任务。
    有些涉及面比较宽的法律,常常由一个主要部门牵头、各有关方面参加草案。当遇到需要起草专业性、技术性较强而往往其适用面较窄的法律草案,也可委托专门机构或专家、学者起草。法律草案起草完毕后,要经有立法提案权的国家机关和人员,向立法机关正式提出法律议案,才能列入立法机关的议事日程。
    4、立法议案的审查和处置
    在中国,立法议案提出后不可能全部成为审议的对象。立法议案能否被列入议程,一般都须经过审查和处置程序。只有那些被列入议程的立法议案,才能进入审议程序。中国的立法法和其他有关法律对立法议案的审查和处置程序做出明确规定。
    (1)全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定列入会议议程。一个代表团或者30名以上的代表联名向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。列入全国人民代表大会会议议程的法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该法律案的审议即行终止。
    (2)国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究,可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。常务委员会组成人员10人以上联名向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程;或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入常务委员会会议议程。
    列入常务委员会会议议程的法律案,除特殊情况外,应当在会议举行的7日前将法律草案发给常务委员会组成人员。不列入常务委员会会议议程的,应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
    (3)在全国人民代表大会闭会期间,向全国人民代表大会提出的法律案可以先向常务委员会提出,经常务委员会会议依照法律规定的程序审议后,决定提请全国人民代表大会审议。常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案,应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。
    (二)审议立法议案的程序
    
立法议案被列入议程后,进入实质性的审议阶段。中国的立法制度里,审议法律草案的程序包括审次制度、委员会审查、立法听证等内容。
    1、立法议案的审次制度
    中国的立法机关不实行连续会期制度,立法过程中也没有采取“三读会(ThreeReadings)”程序,而是实行立法议案的“审次”制度。从1983年开始,全国人民代表大会常务委员会对法律草案一般实行两次会议审议。从实践上看,两次审议比过去一次审议确有进步,但对很多重要、复杂的法律草案来说,两次审议的安排仍显得仓促。在审议法律草案时,由于审议时间不充裕,一些常务委员会组成人员只能就法律草案的结构、文字等技术性问题发表意见,难于就法律草案的主要问题提出有针对性、有深度、有价值的具体意见。第九届全国人民代表大会常务委员会把原来把一般实行两次会议审议改为一般实行三次会议审议。
    《中华人民共和国立法法》规定,对列入全国人民代表大会会议审议的法律案,首先由全体会议听取提案者关于法律案的说明,然后由各代表团全体会议和分组会议审议,并由法律委员会和有关专门委员会审议。为了使代表大会通过的法律案日臻完善,一般在提交审议前,先由全国人民代表大会常务委员会听取法律案的说明,并进行讨论、修改,然后再提请代表大会会议审议。对列入全国人民代表大会常务委员会会议议程的法律案,实行至少两审的制度,即在第一次常务委员会会议上听取提案者关于法律案的说明,进行初步审议后,交法律委员会和有关专门委员会审议,由法律委员会向下一次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告,再次经常务委员会分组会议、联组会议审议后,才提请常务委员会全体会议表决。常务委员会会议在审议法律案中,往往提出各种不同意见,经过反复讨论和辩论,对法律草案多次修改,最后多数人形成比较一致的意见才付诸表决。根据需要,可以召开联组会议或者全体会议,对法律草案中的主要问题进行讨论。各方面意见比较一致的,可以经两次会议审议后交付表决;部分修改的法律案,各方面意见比较一致的,也可以经一次会议审议即交付表决。
    第一次审议的任务是:围绕立法的必要性和重大问题,审议提案人提交的立法议案。主要是决定把立法议案列入议程;由提案机关或人员向大会做法律草案的说明,说明的内容一般包括:立法理由,法律草案的起草经过、基本精神及主要问题等;对法律草案的指导思想、主要原则、基本框架进行初步审议;责成有关专门委员会会后依据常务委员会组成人员提出的审议意见,对法律草案进行审查。
    第二次审议的任务是:围绕法律草案的专业问题和矛盾焦点,审议有关专门委员会提交的修改草案。主要是听取有关专门委员会的审查报告或审查意见;围绕法律草案的重点、难点和分歧意见,对法律草案的内容、条文、概念、文字表述等进行深入审议;提出立法修正案;责成法律委员会会后根据有关专门委员会的审查报告、常务委员会组成人员提出的审议意见和修正案,对法律草案进行统一审查和修改,形成法律草案修改稿。
    第三次审议的任务是:围绕法律草案的合法性和立法技术等问题,审议法律委员会提交的修改草案。主要是听取法律委员会关于法律草案修改的说明;对修改后的法律草案进行审议;根据常务委员会多数组成人员的审议意见形成法律草案建议表决稿;然后对法律文件(包括立法修正案和法律草案建议表决稿)最后进行表决。
    列入全国人民代表大会会议议程的法律案,一次会议不能完成审议的,由主席团提出,并经大会全体会议决定后,或授权常务委员会审议决定,并报全国人民代表大会下次会议备案,或提请全国人民代表大会下次会议审议。
    列入常务委员会会议议程的法律案,经三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,由委员长会议提出,经联组会议或者全体会议同意,可以暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的,由委员长会议向常务委员会报告,该法律案终止审议。
    在第九届全国人民代表大会任期内,审议通过的74件法律中,一审通过的有8件,二审通过的有20件,三审通过的有38件,四审通过的有6件,甚至还有五审才通过的证券法和合同法。
    2、专门委员会对立法议案的审查
    全国人民代表大会的专门委员会承担着研究、审议和拟订立法议案的职能。按照《中华人民共和国立法法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律的规定,对列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由有关的专门委员会进行审议,向主席团提出审议意见。由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,主席团会议审议通过后,印发会议。对列入常务委员会会议议程的法律案,由有关的专门委员会进行审议,提出审议意见。由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见,对法律案进行统一审议,提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿。
    按照宪法和有关法律的规定,专门委员会审查法律草案实行有关专门委员会审查与法律委员会统一审查相结合。法律案由有关的专门委员会进行审议,提出审议意见。法律委员会根据代表或常务委员会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见,对法律案进行统一审议,提出修改情况和主要问题的汇报或审议结果的报告及草案修改稿。法律委员会对有关专门委员会的重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的,应当向有关的专门委员会反馈。
    法律委员会、有关的专门委员会在审查法律草案时应发扬民主,走群众路线,听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。专门委员会审议法律案时,应当召开全体会议审议,根据需要,可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时,应当向委员长会议报告。列入常务委员会会议议程的法律案,常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料,分送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要,印发常务委员会会议。一些重要的法律草案,向全民公布,广泛征求意见。
    3、立法听证
    《中华人民共和国立法法》第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”立法听证制定作为审议法律议案的一种重要形式,得到了确认。但是,在国家层面上,全国人民代表大会或其常务委员会目前还没有对立法听证制度做出专门的具体立法。在地方层面上,立法听证的实践探索和制度建构正在逐步展开。我们拟通过对中国地方立法听证制度建构的实践,来从一个角度具体了解中国地方立法程序的运作。
    据不完全统计,截至到2001年底,中国先后有19个省、市举行立法听证活动29次,共听证了29个法规、规章草案。广东、上海、浙江等9个省、直辖市的人民代表大会常务委员会及其专门委员会或者工作机构举行立法听证活动11次(其中广东省2次、上海市3次),武汉、沈阳等6个较大的市的人民代表大会常务委员会及其专门委员会或者工作机构举行立法听证会9次(其中武汉市、沈阳市各举行2次),安徽、厦门等4个省、市人民政府或者政府部门举行立法听证会5次(其中湖南省人民政府举行2次)。最早进行立法听证活动的是广东省,立法听证次数最多的是上海市。
    在地方人民代表大会立法听证活动中,由人民代表大会常务委员会组织的有10次,由法制委员会组织的4次,其他委员会组织的5次,由法制委员会或者法制工作委员会与其他委员会联合组织的3次。
    通过立法听证制定和修改的29部法规、规章,所调整的社会关系十分广泛,涉及到经济管理与市场秩序、城市建设与管理、社会保障、教育与权益保护、行政监督等各个方面。
    (1)有关经济管理与规范市场秩序的8件,占举行立法听证的地方性法规、地方政府规章总数的30%。包括《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》、《广东省建设工程监理条例(草案)》、《武汉市外商投资企业管理条例(修改稿)》、《武汉市专利管理条例(草案)》、《安徽省保护和促进个体私营经济发展条例(草案)》、《河北省私营企业条例修正案(草案)》、《河北省个体工商户条例修正案(草案)》、《山西省盐业管理条例(草案)》等。
    (2)有关城市建设与管理的9件,占34.6%。包括《贵阳市汽车维修业管理办法(草案)》、《石家庄市民心河管理条例(草案)》、《沈阳市城市房产管理条例(草案)》、《沈阳市城市绿化管理条例(草案)》、《江苏省物业管理条例(草案)》、《陕西省出租车管理条例(草案)》、《湖南省城市住宅区物业管理条例(草案)》、《厦门市限制养犬管理办法》(政府规章)等。
    (3)有关教育与公民权益保护的6件,占23.1%。包括《南京市民办中小学条例(草案)》、《上海市中小学生伤害事故处理条例(草案)》、《天津市人民代表大会常务委员会见义勇为人员奖励和保护条例(草案)》、《上海市劳动合同条例(草案)》、《浙江省实施<消费者权益保护法>办法(修订草案)》、《湖南省禁止向企业乱收费乱罚款乱摊派条例(草案)》(法规名称暂定)等。
    (4)有关社会保障的2件,占8.5%。有《海南省城镇从业人员基本医疗保险条例(修订草案)》、《安徽省失业保险规定(征求意见稿)》(政府规章)等。
    (5)有关行政监督的1件,占4%。即《深圳市经济特区审计监督条例(草案)》。
    据不完全统计,截止到2001年11月底,已有11个省、市制定了立法听证规则。
    在已经举行的29次立法听证会中,有5次没有制定立法听证规则,有6次从掌握的资料无法判断有否。浙江省、上海市和南京市3省市先后由人民代表大会常务委员会主任会议制定并通过了立法听证规则。这些规则对本级人民代表大会的立法听证会具有普遍约束力,长期适用。广东省、深圳市和沈阳市人民代表大会常务委员会举行的5次立法听证会,都由主持立法听证会的委员会制定立法听证规则。另外4次立法听证会,都由主持或者联合主持立法听证会的委员会制定的仅适用于本次立法听证会的立法听证规则。另有石家庄市、河北省、江苏省、天津市和山西省等举行的立法听证会制定了立法听证规则。广西壮族自治区人民政府早于1999年5月8日就制定了《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》,并下发《关于印发立法听证制定实施办法的通知》,要求各地贯彻但至今为止没有用此办法立法听证过法案。
    从听证规则的具体内容看,都较为笼统简单,最多的20余条,最少的只有6条。规定的内容各不相同,归纳起来主要规范了两方面的内容,一是对主体资格等加以规定,二是对立法听证程序等加以规定。具体内容主要包括:
    关于立法听证人及立法听证主持人:一般规定为组织立法听证会机构的组成人员为立法听证人。如上海规定市人民代表大会常务委员会举行立法听证会时,其组成人员均为立法听证人;主任会议,专门委员会和常务委员会工作机构举行立法听证会时,其组成人员为立法听证人,常务委员会和其他专门委员会组成人员也可以作为立法听证人出席立法听证会。
    关于立法听证的参加人、旁听人、提案人。各地立法听证规则对立法听证会参加人的规定大体是一致的,基本上都为分两类,一类是与该法案有利害关系的人员,另一类是有关专家学者,都规定了允许群众旁听。各地规则中对于提案人的规定基本上也是一致的,只是提法略有不同。
    关于立法听证的程序:一是向社会发出通告。发出通知的具体做法一般是:由人民代表大会常务委员会办公厅致函当地媒体发布举行立法听证会的通告,公告立法听证会事宜,征集立法听证会参加人报名。海南省、沈阳市等地则是由立法听证会主持部门直接与媒体联系,办理公告事宜。各地发布公告的时间一般在举行立法听证会之日前7—10天。有的地方同时将拟立法听证的法案在报纸上予以全文刊登,有的地方则在通告中注明法案备索。如广东省在举行《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》立法听证会时,先在《南方日报》上刊登法案全文征求意见,后又在《南方日报》上刊登举行立法听证会的通知。二是告知立法听证内容。立法听证共有的内容是立法听证会的时间、地点、立法听证的主要内容。
    关于遴选立法听证参加人:各地基本上能按照赞成法案与反对法案人数对等的原则确定听证参加人。如《厦门市限制养犬管理办法》听证及《上海市劳动合同条例》听证都属此类情况。还有一些省市在此基础上,把报名参加立法听证的先后顺序也列为一个重要依据一并考虑,如《广东工程建设招投标管理条例》等,还有个别的地方,如《贵阳市汽车维修业管理办法》立法听证时还附加学历要求,报名参加者83%以上是大专学历。在立法听证参加人的数量上,各地规则并没有明确限定,一般都是报名者数量较多,立法听证组织者通过遴选确定到10—40不等的参加人参加立法听证。如《广东工程建设招投标管理条例》听证确定为20个人,《安徽省失业保险规定》听证确定为38人,《沈阳市城市管理条例》听证确定为14人。在代表参加的范围上,多数省市的范围较广,以体现代表性,如《安徽省失业保险规定》听证的38个听证参加人中有国企代表,集体企业代表、外资代表、失业人员、劳动保障部门代表。
    关于召开立法听证会:一般是由立法听证会主持人首先宣读听证纪律或注意事项,宣布立法听证的法案与主要内容,介绍主持人、立法听证人、立法听证参加人及选择立法听证参加人的原则。然后主持人主持立法听证会,按照立法听证主要事项按顺序发言。关于发言的顺序,在立法听证规则中基本上都规定较笼统,如上海市人民代表大会常务委员会立法听证规则中规定立法听证过程中,立法听证参加人可以根据立法听证内容陈述意见或者提供情况,可以就不同意见进行辩论。广东省建设工程监理条例立法听证会程序中规定:发言顺序由主持人指定。参加人对前一发言有不同意见的,经主持人同意,可进行质疑和辩论。但实际运作中分别由支持方、反对方轮流发言。每个发言人每次发言都规定了时限,一般为10——20分钟不等,大多数地方规定旁听人员经主持人许可后可以发言,但发言时间基本上都相当于立法听证参加人的一半,一般为5分钟或者3分钟,个别地方为10分钟。发言人数由主持人掌握。最后,由主持人对本次立法听证会做出小结,宣布立法听证会结束。立法听证过程由秘书或者记录员做出详细记载。已举行的29次立法听证会都是公开进行的,都有诸多媒体对立法听证过程进行了公开采访和报道。
    关于制作立法听证报告:立法听证会结束后,主要由立法听证会主办机构或者立法听证主持人指定的工作人员负责制作立法听证会报告。立法听证报告包括以下三大方面内容:立法听证会的基本情况;立法听证参加人的意见及其理由;立法听证会组织者的意见。立法听证报告书一般都交立法听证人、人民代表大会常务委员会或者人民政府、相关专门委员会或者政府部门,人民代表大会制作的立法听证会报告书一般被用做常务委员会的文件或者参阅材料,成为常务委员会审议该项法案的重要依据。
    (三)表决立法议案的程序
    
1、立法议案的表决方式
    根据宪法和有关法律规定,全国人民代表大会及其常务委员会表决法律草案的方式有无记名投票表决、举手表决或其他方式表决。过去,表决法律草案通常采用举手方式。从1986年3月第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议及1990年3月七届全国人民代表大会第三次会议开始,常务委员会、代表大会表决法律草案一般都采用按电子表决器的方式。另外,法律规定,宪法修正案的表决,必须采用无记名投票的方式。
    中国立法机关表决法律草案采取一揽子投票的方式。由于没有采用部分表决的方法,就有可能出现表决者对法律草案的某一款、某一条、某一节、某一章、某一编有意见,从而对整个法律文件投反对票或者弃权票的现象。
    按照有关法律的规定,法律草案修改稿经各代表团审议,并经法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决;交付表决的议案,有修正案的,要先表决修正案;法律草案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议,做出决定,提出修改方案,提请全国人民代表大会下次会议审议决定。
    2、表决立法议案的计票
    根据中国宪法和有关法律的规定,全国人民代表大会及其常务委员会表决法律草案时,以全体人民代表大会代表或者常务委员会委员的过半数赞成通过。宪法的修改,则需要全体全国人民代表大会代表的三分之二以上的多数赞成通过。
    (四)公布法律的程序
    
根据宪法和有关法律的规定以及立法惯例,新制定的法律,其正式文本必须予以公布。法律部分条文被修改或者废止的,必须公布新的法律文本。
    中国法律对公布法律的主体、公布法律的时间、公布法律的方式等,均有程序性规定。
    1、关于公布法律的主体。宪法及其修正案由全国人民代表大会主席团以全国人民代表大会公告的形式公布。全国人民代表大会及其常务委员会表决通过的法律由国家主席以主席令的形式公布;签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。行政法规由国务院总理签署的国务院令的形式公布;国务院令应当载明该行政法规的制定机关、通过日期和施行时间。省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规,由大会主席团发布公告予以公布。省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规,由常务委员会发布公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后,由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告子以公布。自治条例和单行条例报经批准后,分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告子以公布。部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。
    2、关于公布法律和法律生效的时间。中国立法程序对法律通过后多长时间内予以公布没有具体明文规定。从中国的立法实践看,法律由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过后,通常由国家主席当日签发。法律生效一般分三种情况:一是法律自公布之日起生效;二是法律公布后某一日生效;三是法律生效要依另外法律生效时间而定。还有些法律本身没有规定生效日期,而是在公布法律时的公告中规定生效日期。
    3、关于公布法律的方式。按照《中华人民共和国立法法》的规定,法律签署公布后,应当及时在《全国人民代表大会常务委员会公报》和在全国范围内发行的报纸上刊登。在《全国人民代表大会常务委员会公报》上刊登的法律文本为标准文本。
    行政法规签署公布后,应当及时在《国务院公报》和在全国范围内发行的报纸上刊登。在《国务院公报》上刊登的行政法规文本为标准文本。
    地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后,及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在木行政区域范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。
    国务院部门规章签署公布后,及时在《国务院公报》或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后,及时在本级人民政府公报和在木行政区域范围内发行的报纸上刊登。在《国务院公报》或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
    
    
四、中国立法的备案审查、法律解释
    
以及解决立法抵触、立法规定不一致的程序
    
    中国法律对有关立法备案审查程序、法律解释权限与程序、法律适用中有关问题的解决程序,做了明确规定。
    (一)备案审查
    
《中华人民共和国立法法》第八十九条规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照下列规定报有关机关备案:
    1、行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;
    2、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;
    3、自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;
    4、部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;
    较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;
    5、根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
    据统计,1993-1997年,有3,692件地方性法规报送全国人民代表大会常务委员会备案审查,全国人民代表大会各专门委员会已审结了2,045件,其中发现与宪法和现行法律相抵触的共计93件,占审结总数的4.54%。
    如何具体实施立法法的上述规定,还需要各接受备案的机关制定相应的实施细则。目前,各机关有关备案审查的实施细则制定情况进展不一:全国人民代表大会常务委员会的实施细则正在草拟过程中;国务院的实施细则已颁布实施;地方人民代表大会截至2001年底已有5个省、市制定了规章备案审查具体实施规则。
    国务院2001年12月颁布的《法规规章备案条例》,对报国务院备案的法规规章的有关程序做出明确规定:
    1、适用范围
    国务院《法规规章备案条例》所适用的法规,是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的地方性法规,经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的经济特区法规,以及自治州、自治县的人民代表大会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。
    国务院《法规规章备案条例》所适用的规章,包括部门规章和地方政府规章。部门规章,是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构(以下简称国务院部门)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的职权范围内依照《规章制定程序条例》制定的规章。地方政府规章,是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,依照《规章制定程序条例》制定的规章。
    2、报送备案的时间和主体
    法规、规章公布后,应当自公布之日起30日内,依照下列规定报送备案:
    (1)地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报国务院备案;
    (2)部门规章由国务院部门报国务院备案,两个或者两个以上部门联合制定的规章,由主办的部门报国务院备案;
    (3)省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案;
    (4)较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案,同时报省、自治区人民政府备案;
    (5)经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人民代表大会常务委员会报国务院备案。
    3、备案工作的组织领导
    国务院部门,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府应当依法履行规章备案职责,加强对规章备案工作的组织领导。
    国务院部门法制机构,省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府法制机构,具体负责本部门、本地方的规章备案工作。国务院法制机构依照本条例的规定负责国务院的法规、规章备案工作,履行备案审查监督职责。
    4、法规、规章的报送
    依照国务院《法规规章备案条例》报送国务院备案的法规、规章,径送国务院法制机构;报送法规备案,按照全国人民代表大会常务委员会关于法规备案的有关规定执行;报送规章备案,应当提交备案报告、规章文本和说明,并按照规定的格式装订成册,一式十份;报送法规、规章备案,具备条件的,应当同时报送法规、规章的电子文本。
    5、报送法规、规章的登记和公布
    (1)登记。报送法规、规章备案,符合国务院《法规规章备案条例》第二条和第六条第二款、第三款规定的,国务院法制机构予以备案登记;不符合第二条规定的,不予备案登记;符合第二条规定但不符合第六条第二款、第三款规定的,暂缓办理备案登记。
    暂缓办理备案登记的,由国务院法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案;补充或者重新报送备案符合规定的,予以备案登记。
    (2)公布。经备案登记的法规、规章,由国务院法制机构按月公布目录;编辑出版法规、规章汇编的范围,应当以公布的法规、规章目录为准。
    6、对法规、规章提出审查建议
    国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的,或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查建议,由国务院法制机构研究并提出处理意见,按照规定程序处理。
    7、备案审查的法定事项
    国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章,就下列事项进行审查:(1)是否超越权限;(2)下位法是否违反上位法的规定;(3)地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致,是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定;(4)规章的规定是否适当;(5)是否违背法定程序。
    8、备案审查的处理
    (1)国务院法制机构审查法规、规章时,认为需要有关的国务院部门或者地方人民政府提出意见的,有关的机关应当在规定期限内回复;认为需要法规、规章的制定机关说明有关情况的,有关的制定机关应当在规定期限内予以说明。
    (2)经审查,地方性法规同行政法规相抵触的,由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。
    (3)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的,由国务院法制机构提出处理意见,报国务院依照立法法第八十六条第一款第(二)项的规定处理。
    (4)经审查,规章超越权限,违反法律、行政法规的规定,或者其规定不适当的,由国务院法制机构建议制定机关自行纠正;或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。
    (5)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的,由国务院法制机构进行协调;经协调不能取得一致意见的,由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。
    (6)对《规章制定程序条例》第二条第二款、第八条第二款规定的无效规章,国务院法制机构不予备案,并通知制定机关。
    (7)规章在制定技术上存在问题的,国务院法制机构可以向制定机关提出处理意见,由制定机关自行处理。
    (8)规章的制定机关应当自接到国务院《法规规章备案条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的通知之日起30日内,将处理情况报国务院法制机构。
    9、其他规定
    (1)根据国务院《法规规章备案条例》第十五条做出的处理结果,可以作为对最高人民法院依照行政诉讼法第五十三条送请国务院解释或者裁决的答复。
    (2)法规、规章的制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的法规、规章目录报国务院法制机构。
    (3)对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的,由国务院法制机构通知制定机关,限期报送;逾期仍不报送的,给予通报,并责令限期改正。
    (4)省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督,依照国务院《法规规章备案条例》的有关规定,建立相关的备案审查制度,维护社会主义法制的统一,保证法律、法规的正确实施。
    据不完全统计,1987-1996年,已经有2.8万余件法规规章在国务院备案,通过备案审查,共发现有各类问题的法规规章1,500余件,并依据实际情况对其中的400余件做出了要求其自行修改或者予以撤销等处理。
    (二)法律解释
    
《中华人民共和国立法法》第四节对法律解释的有关基本规则做出了专门规定。
    1、实施法律解释的主体
    法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律的规定需要进一步明确具体含义的、法律制定后出现新的情况需要明确适用法律依据的,都由全国人民代表大会常务委员会解释。
    2、法律解释的提出
    国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会,以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求;
    3、法律解释的程序
    (1)全国人民代表大会常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。
    (2)法律解释草案经常务委员会会议审议,由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改,提出法律解释草案表决稿。
    (3)法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过,由常务委员会发布公告予以公布。
    4、法律解释的效力
    全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。
    截至2000年,全国人民代表大会常务委员会共做出法律解释22件。
    有关行政法规的解释问题,国务院也有专门规定。
    1999年5月10日,国务院办公厅发出《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》,对行政法规(包括法律的实施细则、实施条例)和国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规问题的规范性文件等的解释权限和程序做出明确规定。具体内容如下:
    1、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者做补充规定的问题,由国务院做出解释。这些立法性的解释,由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见,报国务院同意后,根据不同情况,由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。
    2、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题,有关行政主管部门在职权范围内能够解释的,由其负责解释;有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其做出的解释有不同意见,要求国务院解释的,由国务院法制办公室承办,做出解释,其中涉及重大问题的,由国务院法制办公室提出意见,报国务院同意后做出解释,答复有关行政主管部门,同时抄送其他有关部门。
    3、凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题,由国务院法制办公室承办,做出解释,其中涉及重大问题的,由国务院法制办公室提出意见,报国务院同意后做出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释,仍按现行做法,由国务院办公厅承办。
    (三)立法抵触的解决程序
    
《中华人民共和国立法法》明确规定了启动解决立法抵触的基本程序:
    1、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
    2、其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
    3、全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。
    4、全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。
    但是,在中国立法实践中,究竟什么是立法“相抵触”,还没有具有可操作性的标准,并且缺乏司法判决的先例。
    (四)立法规定不一致的裁决
    
当各种立法之间的规定出现不一致的情况时,应当怎么办?《中华人民共和国立法法》对解决立法不一致的问题规定了相应的裁决机制。
    1、全国人民代表大会常务委员会的裁决权
    (1)法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。
    (2)根据授权制定的法规与法律规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。
    2、国务院的裁决权
    (1)行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。
    (2)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。
    (3)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。
    3、制定机关的裁决权
    地方性法规、规章之间不一致,并且是同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,由制定机关裁决。
    4、改变或者撤销的法定事项
    法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照立法法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销:(1)超越权限的;(2)下位法违反上位法规定的;(3)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;(4)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;(5)违背法定程序的。
    5、改变或者撤销的权限
    《中华人民共和国立法法》规定的改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是:
    (1)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例;
    (2)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例;
    (3)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;
    (4)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;
    (5)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;
    (6)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;
    (7)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时可以撤销授权。
    

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