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编者按:加强地方立法权利能力建设要从扩大地方立法的授权出发,通过授权来扩大地方立法权利的能力,使得地方立法更好地适应立法需求。与此同时,培育与立法权利能力相适应的立法行为能力。这就需要运用法治思维和法治方式提升地方人大的立法能力。
提升地方人大立法权利能力与行为能力的制度路径初探

摘 要:将民事法律制度的民事权利能力与行为能力的二重能力说引进行使公权力的立法领域,对我国现行立法制度中的立法权作立法权与立法权利能力的两个层次的立法权限分类,并在立法权、立法权利能力与立法行为能力之间建立比较紧密的规范与行为之间的逻辑联系。加强地方立法权利能力建设要从扩大地方立法的授权出发,通过授权来扩大地方立法权利的能力,使得地方立法更好地适应立法需求。与此同时,培育与立法权利能力相适应的立法行为能力。这就需要运用法治思维和法治方式提升地方人大的立法能力,对地方立法能力做二元化的区分,即把属于立法权利能力的问题从立法行为能力中分离出来,根据地方人大各自的立法依据不同,对地方人大立法能力提出不同层次的法治要求。

关键词:地方人大; 地方立法; 宪法; 立法法; 立法能力; 立法权利能力; 立法行为能力;

立法能力是近两年来才开始为学术界关注的立法学理论和实践问题。尤其是将地方人大立法能力作为专题研究对象,目前的学术文献寥寥无几。究竟在制度层面如何促进地方人大立法能力的提升,需要从学理上给予明确和细致的论证。本文尝试从法学理论中的“权利能力”与“行为能力”的二重能力说来解构与地方人大立法能力建设相关的理论和实践问题,旨在为提升地方人大立法能力提供一个新的学术分析思路。

一、地方人大立法能力的两种形态

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革决定》)首次提出了“全面推进国家治理体系和治理能力现代化”这个命题,其中“国家治理能力现代化”的问题被明确提到了理论界和实务界面前。“国家治理能力现代化”中的“能力”可以从各种角度破题,但从法理学上来解构“国家治理能力”一词,传统意义上的“权利能力”与“行为能力”二重能力说可以对“国家治理能力”作相对较为合理的功能区分,并且可以为实践提供内涵比较清晰的制度操作方案。

“权利能力”与“行为能力”在法学理论中都以“能力”为中心词,但各自属性不同。“权利能力”是一种价值和规范意义上的“能力”,主要是指法律赋予人们从事某种行为的可能性;“行为能力”是一种事实意义上的“能力”,是人们实际从事某种行为的可能性。“权利能力”与“行为能力”之间的关系是辩证的,具有相互决定和依赖的特性。一方面,法律规范中的“权利能力”必须以人们事实中的“行为能力”为基础。法律规范赋予人们的“权利能力”,如果人们的事实行为无法实现,这种“权利能力”的制度设计就是无效的,所以,法律上“权利能力”的正当性来自于立法者基于“行为能力”的合理认定。另一方面,一旦法律上对人们的客观上的“行为能力”作出了某种程度的认定,那么,就变成了法律上所承认的“行为能力”,继而人们的客观行为就必须符合法律上所承认的“权利能力”。尽管人们的实际行为能力要大于法律所规定的“权利能力”,但遵循严格的法治原则,人们的客观行为必须在“权利能力”所允许的范围内进行。在法治社会中,基于法律上的“权利能力”,人们只应当做法律上所允许做的事,而不能任意而为。就“权利能力”的制度功能而言,“权利能力”实质上是对人们客观上所具备的行为能力的法律限制。

权利能力制度来源于高度发达的罗马法。在罗马法上,生物意义上的人称为“homo”,具有主体资格的人称为“caput”,只有当“homo”具有“caput”身份时,才是法律意义上的“人”(persona)。这种人在法律上的地位称为“personalita”(人格)。[1] 在罗马法中,虽然说人与人之间不平等,但该法律制度在人类历史上首创了“法律上的人”,使生物意义上的人与法律上的人区分开来,这为以后权利能力的研究和立法奠定了基础。在近现代法律制度上,权利能力问题主要在民事法律制度中得到了具体运用。《德国民法典》将权利能力与自然人的身份紧密结合在一起,其第1条就规定:“人的权利能力自出生完成时就开始。”“权利能力”在《德国民法典》中成为人人平等原则的具体法律体现。“权利能力”在民事法律制度中逐渐拓展到法律上拟制的“人”,即法人也可以根据法律上赋予的“权利能力”来从事相关的民事活动,于是“民事权利能力”也成为民事活动主体所具备的法律上的“资格”。当然,“民事权利能力”的平等赋予并不意味着民事关系主体在实际生活中就当然能够平等享有“民事权利”,因为民事关系主体所具备的履行民事权利能力的“行为能力”是有差别的,通常被区分为完全民事行为能力主体、限制行为能力主体和无行为能力主体。不论民事关系主体的实际民事行为能力如何,他们享有的“民事权利能力”都是平等的。但基于行为能力的差异,基于平等的“民事权利能力”实际上能够获得的民事权利或者是民事权益又是有一定差距的。行为能力强的,基于“民事权利能力”获得的民事权益就大;行为能力弱的,基于相同的“民事权利能力”获得的民事权益就小。所以,在现代民事法律制度下,不论是自然人还是法人,实际上获得的民事权益取决于民事权利能力的大小和行为能力的大小两个能力要素。民事权利能力的大小是由民事法律制度的特性决定的,在不同法律制度下,民事权利能力的法律内涵存在很大差异;民事行为能力的大小则受制于民事关系主体自身的行为能力。法律上的赋权与自身的行为决定了民事关系主体所能获得的民事权益状况。

民事权利能力与民事行为能力制度在现代法律制度下,很好地解决了平等主体之间的法律关系以及各种合法权益的分配关系。但在不平等的主体之间,权利能力与行为能力二重能力结合的能力制度至少在法理上没有得到全面和系统地阐述。在使用公法人概念的德国法下,权利能力的制度功能得到了很好的发挥,[2](但是在没有采用权利能力与行为能力二重能力制度的法律文化传统下,公法主体的法律能力建设很少考虑到权利能力与行为能力两个方面的能力特性。奥托·迈耶在《德国行政法》中指出:“法律制度使这个作用范围围绕个人形成,而又处于个人本身的内容和能力之外。因为缺少这个作用范围,公法上的权力在此也不与任何一种新的作用相联系,这样人们也不会认为,应当在有些地方认可国家的主体公法权利(ein subjektivesffentliches Recht des Staates)。”[2](对于公共权力机构,公法上的行为合法性通常是用“权力”来表达的,而“权力”主要来自政治性的授予或者是宪法或法律上的授权。所以,公共权力机构享有的“权力”只存在授权范围内的“自由裁量权”,而不具有自然人享有的民事权利能力所包含的“自主决定权”。然而,只要“权力”中含有“自由裁量”的内容,“权力”就具有了如同民事权利能力中的“自主决定”能力,而不仅仅是停留在基于授权而应当承担的职责或义务的内涵上,故“权力能力”也可以“权利能力”的方式存在。公共权力机构基于政治性或宪法法律授权,也可能因为授权不当或授权不充分而出现“权力能力”与“行为能力”的暂时分离。从授权逻辑的合法性来看,权力是不可能授予无行为能力或限制行为能力的公共机构的,但是,在法治原则没有得到严格遵循的授权制度下,确实存在着公共权力机构所享有的“权力能力”与“行为能力”两个方面能力同步建设的问题。适用于民事关系主体的“权利能力”与“行为能力”二重能力理论同样也可适用公共权力机构的能力建设。

以立法机关来说,如果用“权利能力”与“行为能力”二重能力组合的逻辑方法来分析立法能力建设的路径,必然就有一个如何通过扩大立法权限来提升立法权利能力以及通过增加人财物的投入来提高立法机关有效行使立法权的立法行为能力问题。“权利能力”与“行为能力”二重能力组合的民事法理也可以比较清晰和有效地适用于立法机关行使立法权制定法律法规的立法行为,民事权利能力和行为能力二重能力的法理可以延伸到公共权力行使领域。

二、地方人大立法权限下的立法权利能力建设

运用立法权利能力的法理来分析我国当下地方人大的能力建设,首先需要加以研究的重点问题就是立法机关的立法权利能力应当包括立法权中哪些层面的内涵。从权利能力主体的法律特征来看,立法权利能力可以分为两个层次:一是立法机关的立法资格,也就是说是否可以作为合法的立法主体资格存在;二是在立法权限划分中获得的立法事权内涵到底有多大。

关于立法机关的立法资格,涉及不同的立法体制。在实行三权分立的体制下,立法权的享有机关是非常明确的,除了宪法规定的立法机关之外,其他机关不得直接行使立法权,当然,通过立法机关自身的授权获得的立法权除外。例如,1949年联邦德国《基本法》第20条第3款规定:“立法权应受宪法之限制,行政权与司法权应受立法权与法律之限制。”很显然,根据上述规定,在联邦德国,只有宪法规定的立法机关才享有立法权,在宪法上没有立法权的国家机关不属于立法机关。不过,不享有立法权并不意味着就不具有立法权利能力,如果通过有立法权的立法机关授权,也可以获得授权范围内的有限的立法权利能力。故当立法权利能力概念从立法权概念中分离出来之后,实际上可以发现,不一定只有立法机关才可以立法,不属于立法机关的其他性质的国家机关,也可以具有一定的立法权利能力。因此,在法理上,不适宜把只要是可以立法的国家机关都视为立法机关。同样在1949年联邦德国《基本法》的框架下,国际组织根据该基本法的规定,也可以获得一定的立法权利能力。联邦德国《基本法》第24条第1款规定:“联邦得以立法将主权转让于国际组织。”很显然,上述规定也包括了将立法权的部分事项转让给国际组织,从而使得相关的国际组织获得一种立法权利能力,但这并不意味着获得部分主权转让的国际组织本身就具有了立法机关的性质。

基于立法权立法与根据立法权利能力立法的立法能力区分法理,也可以适用于我国当下的立法体制。我国现行宪法第58条明文规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”根据上述规定,全国人大及其常委会属于享有国家立法权的立法机关,全国人大及其常委会的立法属于基于自身立法权的立法。但现行宪法并没有否定其他国家机关立法的权利能力。现行宪法规定其他国家机关可以根据宪法所赋予的立法权利能力来立法的情形有以下几种:一是第89条第一项规定:国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。二是第90条第2款规定:各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。三是第100条规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。四是第116条规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案等等。很显然,根据宪法上述各条规定,国务院及其下属各部委,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,民族自治地方的人民代表大会等中央和地方国家机关,虽然宪法没有明文规定这些国家机关享有立法权,但却有一定的立法权利能力。故可以说,在我国的立法体制下,全国人大及其常委会是根据宪法赋予的国家立法权立法,国务院及其下属各部委,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,民族自治地方的人民代表大会等中央和地方国家机关是根据宪法和法律赋予的立法权利能力来立法,尽管这些国家机关都可以立法,但只有全国人大及其常委会才具有真正的立法机关性质,属于立法权利能力仅受宪法限制的立法机关,其他国家机关则根据宪法和法律的规定获得特定的立法权利能力,其立法上的主动性和自主性与全国人大及其常委会的立法根本不可同日而语。然而,根据中国知网提供的大数据,以行政立法权作为篇名的学术论文有49篇,以地方立法权作为篇名的学术论文多达491篇,几乎是行政立法权相关学术文献量的10倍。这些学术论文很明显是混淆了基于立法权的立法和根据立法权利能力的立法之间的性质区别,在没有任何宪法上的条文依据的情况下,制造出了行政立法权与地方立法权的概念,明显地缺少宪法依据,是在违宪的语境下来探讨行政立法和地方立法问题,这不能不说与没有在法理上引进立法权利能力的概念有关。

将基于立法权的立法和根据立法权利能力的立法在实践中区分开来,对于加强地方立法能力建设来说,是很有帮助的。既然我国现行宪法并没有明确肯定“地方立法权”的概念,那么,地方国家机关,不论是地方人大,还是地方人民政府,就不是基于地方立法权来立法,而是根据宪法和法律赋予的立法权利能力来立法。要提升地方立法能力,首先考虑的不是在宪法和法律中如何确定地方立法权的地位问题,而是应当强调如何强化地方立法权利能力。由于立法权利能力受到宪法和法律授权以及享有立法权的立法机关全国人大及其常委会的特别授权的制约,故加强地方立法权利能力建设更多的是要从如何扩大地方立法的授权出发,通过授权来扩大地方立法权利能力,使得地方立法更好地适应立法需求。当然,从立法体制上来说,解决地方立法自主性的问题,最终还要从宪法上肯定“地方立法权”的概念入手,如果地方立法始终没有“地方立法权”的宪法依据,那么,地方立法始终处于一种被动状态,缺少立法上的主动性,特别是无法真正有效地获得独立的立法事权。从国外的立法实践可以得出这样的结论,只有基于立法权的立法才具有立法上的主动性。例如,1949年联邦德国《基本法》第105条就在税收立法上明确地区分了联邦立法权和州立法权。该条规定:(1)联邦对关税及财政专卖有专属之立法权。(2)赋税收入之全部或一部如划归联邦或遇有本基本法第72条第二项须定之情形时,联邦对其余之赋税有共同立法权;对地方性之消费税与交易税,如其不属联邦法律所定税收之同一种类时,各邦有立法权。很显然,在联邦德国,联邦与州都有独立的立法权,也就是说,州也存在基于立法权而立法的专门立法机关。当然,没有立法权的其他性质的联邦和州机关,也可以基于立法权利能力立法,但这种立法与联邦和州立法机关基于立法权的立法不可同日而语。联邦德国《基本法》第129条对法规的立法地位就规定了授权的限制,该条规定:法规(Rechtsvorschriften)如继续以联邦法律施行,其定有发布命令(Rechtsverordnungen)或一般性行政规程及采取行政行为之授权者,此项授权应移归目前主管该事项之机关,如有疑义,联邦政府应以联邦参议院之同意决定之,此项决定应予公布。法规如继续以各邦法律施行,其定有此项授权者,应由各邦法律所定主管机关行使之。上述规定,如授权修改或补充法规或授权发布法规代替法律者,其授权应失效。由此可见,从法理上来看,不是基于立法权的立法必须具有制度上的授权源头,可以根据授权获得立法权利能力。这种区分立法权与立法权利能力的立法制度一方面确实有利于充分保障立法机关的立法权威,另一方面又可以调动立法机关之外的其他国家机关基于授权获得立法权利能力进行必要立法的积极性和主动性。

2015年新修订的《中华人民共和国立法法》在基于立法权立法和根据立法权利能力立法上的基本原则并没有突破现行宪法的规定,尽管第72条第2款规定设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。但《立法法》并没有赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会明确享有“地方立法权”。而且从《立法法》对全国人大及其常委会行使国家立法权的方式的规定来看,第8条第十一项的“兜底条款”进一步说明了作为享有国家立法权的立法机关,全国人大及其常委会享有的国家立法权是完全自主的,因为《立法法》第8条第十一项规定的“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”实际上意味着其他国家机关立法的合法性不是来自自身享有的独立的立法权,而是根据宪法、立法法或者是全国人大及其常委会的“授权”。总之,尽管我国现行宪法、立法法对授权立法问题没有区分法律授权与立法机关授权,但对其他国家机关始终没有承认其在法律上的“立法权”,这就说明除了全国人大及其常委会立法是根据宪法和法律赋予的“国家立法权”,其他国家机关立法的合法性依据只能是某种授权意义上的立法权利能力。故在立法体制无法承认“地方立法权”的合法性前提下,从授权立法入手来探讨如何扩大地方立法权利能力的内涵与外延,是调动地方立法积极性的重要制度路径。

三、培育与立法权利能力相适应的立法行为能力的制度路径

关于地方立法权利能力与行为能力关系问题,从中国知网上获得的数据显示只有1篇文献,即喻中的《提高人大自身的行为能力》。该文最早从学术上探讨了人大权利能力与行为能力之间的关系,指出:人大的权利能力也可以说就是人大的法定权力,这些权力为人大履行自己的职责提供了可能性。人大的行为能力即是人大行使法定权力、履行法定责任的能力。从现实上看,我国人大的行为能力与权利能力之间存在着较大的差距。造成人大法定权力在现实生活中的缺失可能有多种原因,但人大自身行为能力的不足却是其中至关重要的一点。[3] 当前,从提升行为能力的角度来探讨人大立法工作思路,在学术界还没有引起关注,人大实践部门也缺少这样的思维方式。党的十八大报告明确要求:“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”领导干部如何运用法治思维和法治方式来提高自身的“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,这是法学界面临的重大理论问题。把权利能力、行为能力的概念以及法学理论对权利能力与行为能力之间关系的分析方法引入地方人大的立法工作以及提升地方人大的立法能力领域,可以产生许多超越传统法理和人大实践工作的崭新思路。

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面推进依法治国决定》)对提升立法机关的立法能力做了全面和细致的安排。但从法治思维的角度来看,由于没有引进权利能力与行为能力二重能力的分析方法,实际上没有在各种不同的立法能力中建立起逻辑上比较严密的能力建设关系。如果关注了权利能力与行为能力二重能力分析方法,就可以更清晰地发现提升地方立法能力的工作思路。以《全面推进依法治国决定》关于提升立法能力的相关规定为例,根据权利能力与行为能力的二重能力分析方法,可以整理出提升地方立法能力的若干新思路。

(一)对地方立法的权利能力建设给予必要关注

《全面推进依法治国决定》规定:“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”这里的“立法权力边界”是从立法机关的“权利能力”的角度提出的要求。目前地方立法中存在的许多问题实际上是由于立法权限不清造成的,地方立法机关无法准确判断地方人大制定的地方性法规与全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规之间立法事权范围划分标准,地方人大制定地方性法规时,什么能立,什么不能立,这个问题在实践中并没有得到有效的解决。尽管2015年新修订的《中华人民共和国立法法》对不同层次的立法机关的立法事权做了简单区分,但关于地方立法权利能力的性质并没有得到有效解决,并没有完全实现《全面推进依法治国决定》关于提升地方立法权利能力的要求。《全面推进依法治国决定》非常明确地规定:“对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。”上述规定中,用政策的语言明确提出了“地方立法权”的概念,但到了2015年新修订的《立法法》时却没有直接使用“地方立法权”的概念。故在地方立法缺少明确的“地方立法权”的合法性前提下,所谓的“地方立法事权”在法理上也很难有效存在,地方只能基于授权立法的理论来获得立法权利能力,无法获得具有自主性的立法事权。故地方人大争取向有立法权的全国人大及其常委会申请获得更多的立法授权,才是提升地方立法能力的有效途径。

(二)科学立法、民主立法的要求都是旨在提升地方立法的行为能力

《全面推进依法治国决定》关于科学立法、民主立法工作的规定,都是要求在提升立法行为能力上下功夫。不论是享有国家立法权的全国人大及其常委会,还是基于授权立法享有立法权利能力的其他国家机关,在立法权和立法权利能力相对稳定的制度框架下,立法能力建设重在如何通过自身的实际立法行为来满足立法权和立法权利能力的规范要求。不过,《全面推进依法治国决定》对立法能力性质的认识并没有自觉到明确区分基于立法权的立法和根据立法权利能力的立法。该决定明确提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”上述规定是不自觉地把“立法权”扩大到所有的立法行为的合法性上了。因为根据宪法和立法法的规定,只有全国人大及其常委会享有国家立法权,其他有权立法的国家机关,不论是中央国家机关,还是地方国家机关,其立法根据都来自于基于授权立法原则而形成的立法权利能力,故制度上并不存在“有立法权的人大”主导立法工作的体制机制,除了全国人大及其常委会享有“立法权”,省级及省级以下的任何一级地方人大都不享有“立法权”,其立法依据只是基于授权立法原则而产生的立法权利能力。而全国人大及其常委会主导立法工作是现行宪法和立法法规定的基本立法制度,根本不需要再作出政策上的反复强调。

(三)加强党对立法工作的领导实际上将立法权利能力与行为能力有机统一起来

《全面推进依法治国决定》明确规定:“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”上述关于加强党对立法工作的领导的政策指引,既体现了立法权利能力的特点,又反映了提升立法行为能力的要求。“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定”实际上涉及立法事权的划分问题,对有权立法的国家机关的立法行为的范围和内容具有决定性影响;“党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”则涉及修宪的立法行为能力问题。《全面依法治国决定》在加强党对立法工作的领导上,确实把立法权利能力的提升与立法行为能力的提升有机地结合在一起,体现了立法权利能力与行为能力二重立法能力二者之间的紧密逻辑联系。

目前关于地方立法能力建设的政策与法律规定,基本上还没有有效地区分立法权利能力与立法行为能力,因此,在立法能力建设上只是笼统地提出提升立法能力需要做的一系列工作。至于在这一系列提升立法能力的工作中,相互之间的关系是什么,谁先谁后、谁主谁次等一些最基本的立法理论问题并没有得到完全有效的解决。最明显的表现就是《全面推进依法治国决定》已经明确提出了“设区的市地方立法权”的概念,但在其后通过的新修订的《立法法》仍然没有用法律条文的形式来明确“地方立法权”的概念,仍然用授权立法或者是包含在立法监督语境下的“不相抵触”、“相一致”等来为地方立法的合法性撑腰。这说明加强地方立法能力的理论研究任务还很重,在探讨地方立法能力建设的制度路径方面,建立有效的概念分析系统仍然是加强地方立法理论研究的重要任务。

四、提升地方人大立法能力的法律保障

《全面推进依法治国决定》明确规定:建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。上述规定中的“提高立法质量”与“使每一项立法都符合宪法精神”两个概念对于提升地方立法能力提出了明确要求。“提高立法质量”是从立法的结果来看的,而要制定出高质量的立法,没有明确和具体的立法权和立法权利能力,立法机关或者是有权制定法规规章的国家机关就无法准确地确定立法事权的边界,无法有效确定立法的适用范围,当然也就无法保证“立法质量”了。而在立法权或立法权利能力内涵明确的前提下,如果有权立法的国家机关无法通过自身的包含了人财物要素在内的立法行为能力来完成立法权或立法权利能力所赋予的立法任务,那么纵使立法权限划分清晰、立法事权明确具体,也很难保证立出来的法就是有质量的。故“提高立法质量”从立法结果特征的角度对提升立法权利能力和行为能力二重立法能力都提出了明确要求。“使每一项立法都符合宪法精神”是从立法行为能力的角度来说的。因为不论是享有国家立法权的全国人大及其常委会,还是根据授权立法原则基于立法权利能力进行立法的其他性质的中央国家机关或地方国家机关,其立法的正当性依据都来源于宪法,在宪法关于立法权和授权立法体制的规定比较稳定的情形下,“使每一项立法都符合宪法精神”作为对立法工作的基本要求,主要是从保证立法行为能力可以有效地完成宪法赋予的立法权或立法权利能力出发的。

当下,运用法治思维和法治方式提升地方人大的立法能力,首先要从理论上入手,对地方立法能力做二元化的区分,即把属于立法权利能力的问题从立法行为能力中分离出来,根据地方人大各自的立法依据不同,对地方人大立法能力提出不同层次的法治要求。具体说,地方立法能力依据立法主体的不同可以区分为省级人大制定地方性法规的立法能力,设区的市和自治州人大制定地方性法规的立法能力,自治区、自治州、自治县人大制定自治条例和单行条例的立法能力等等。根据地方人大的主体性质不同,提升地方人大立法能力的要求也有所差异。对于省级人大来说,由于制定的地方性法规只需要接受享有国家立法权的全国人大常委会的备案就可以生效,故省级人大立法的自主性比较强,要提升省级人大的立法能力,关键要从省级人大自身的立法行为能力抓起。设区的市和自治州人大制定地方性法规,由于需要上级人大常委会批准,自身的立法能力受到上一级人大的约束,故立法质量的高低关键取决于对立法事权的认识是否到位,如果立法事项不到位,存在着大量越权或无权的立法,那么,这样的立法在上级人大常委会审查时就不容易通过,故提升设区的市和自治州人大对自身立法权利能力的正确认识显得更加重要。对于自治区、自治州、自治县人大制定自治条例和单行条例来说,由于都需要上级人大常委会批准生效,所以,立法权利能力与立法行为能力两个方面的立法能力建设都要齐头并进。

总之,将地方人大立法能力建设分解成地方人大立法权利能力建设与地方人大立法行为建设两个方面的立法能力建设,可以区分地方人大立法工作中的不同问题和事项,便于地方人大抓住立法能力建设的重点,在“稳准狠”上下功夫。只有分清立法权利能力与立法行为能力的不同能力要求,采取对症下药的提升地方人大立法能力的举措,地方人大的立法能力才能真正适应地方人大立法工作的要求。

参考文献

[1]宗宁.论法人的权利能力[D].西南政法大学硕士学位论文,http://www.doc88.com/p-2641098149426.html,访问日期:2016-03-24.

[2][德]奥托·迈耶.德国行政法[M].刘飞译.北京:商务印书馆,2002.

[3]喻中.提高人大自身的行为能力[J].人大研究,1999,(8).

来源:江苏行政学院学报 2016年第5期

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