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我国金融监管改革中的前沿问题
席月民、徐立达

随着金融市场国际化程度的日益加深,各国金融监管机构在金融创新中均面临严峻挑战。“过度”的监管势必会削弱金融市场功能,降低经济效用。[1]无论是基于系统风险的考量,还是着眼于对金融市场信息不对称的矫正,如何改革和完善金融监管体制,如何降低金融监管体系的复杂程度和监管成本,如何优化金融机构激励约束机制,如何完善监管标准、监管程序和监管规则等,成为我国金融监管改革中需要重点研究的问题。我国“十三五”规划纲要专章指出,应当加快金融体制改革,尤其是改革金融监管框架。这里,我们以金融监管改革中的前沿理论成果为主线,通过揭示不同视角下有关金融监管改革议题的不同立场和争论,集中探讨金融全球化背景下我国金融监管改革与金融创新问题,并分别以银行业、证券业、保险业、信托业以及互联网金融等不同行业和业态的发展及其监管研究为基础进行专门分析,以期把金融监管改革的基本理念和规则设计解构和导入金融机构与金融市场的创新实践中,系统重构我国金融监管体系并实现监管规则的优化。

一、金融监管体制改革的总体构想

(一)金融全球化与金融监管改革趋势

经济全球化作为当代世界经济发展的重要特征之一,使国际分工日益细化,国际合作更趋紧密。在经济全球化过程中,金融一体化使各国金融交易快速步入了高风险、高效率的信息化时代。尤其是进入21世纪后,随着金融市场国际化程度的空前提高,金融资源的国际流动更为频繁和容易,金融创新的广度和深度达到了前所未有的境地。从亚洲危机到全球危机,十年轮回真切地证明了全球金融相互关联和相互影响的程度之深。[2]有学者指出,金融全球化实际上应该理解为融资全球化。可以认为,金融全球化是通过金融自由化、金融证券化、金融国际化、金融一体化几个或在时间上相互衔接的不同阶段或在时间上相互平行的不同过程而逐步深化的。[3]经济全球化尤其是金融全球化对各国金融监管法制带来了强大的冲击与挑战,包括市场准入、业务限制、资本流动到价格方面似乎都无一例外地出现了放松管制的趋向。[4]美国金融危机发生后,引起了一些国家和地区的金融改革浪潮,美国、英国、欧盟等纷纷采取相应对策,金融监管又开始出现收紧动向。加强对危机产生的制度分析,检讨美国金融法的疏漏,无疑可以为我国金融体制改革及金融法制完善提供有益经验。总体上看,金融创新、监管无效、信用风险、法律缺陷乃至美元霸权等都是诱发和导致危机产生的重要原因。美国政府不当的房地产金融法制政策、过度金融产品创新的放松监管、国际金融无序以及美国对自由市场经济的极力推崇,是导致这场危机爆发的重要根源。[5]

有关金融监管必要性和有效性的理论学说众多,如金融脆弱论、公共利益论、自然垄断论、外部效应论、信息不对称论、公共物品论、道德风险论以及法律不完备论等,这些理论学说分别从不同角度论证和解释了政府监管的正当性。与此同时,也有一些理论学说反对金融监管,并对监管失灵的原因提出了各自看法,如监管俘获说、监管供求说、监管寻租说等。我们并不否认监管失灵问题的存在,但这并不能说明不需要进行金融监管,而只能说明目前的金融监管不完善,我们应该不断地完善金融监管。[6]我国现行金融监管体制形成于入世前后,“一行三会”的分工合作完全建立在金融分业经营、分业监管的基础之上,金融监管机构虽然看到了金融全球化所带来的诸多挑战,但至今为止尚未完成金融监管改革规划的目标任务,无论是横向分权还是纵向分权,都未能彻底实现监管资源的优化配置与监管效率的显著提高。金融体系绝非独立地创造金融产品和金融服务的系统,它的运行更广泛地涉及其赖以活动之区域的政治、经济、文化、法治等等基本环境要素,还涉及这种环境的构成及其变化,以及它们导致的主体行为异化对整个金融生态系统造成的影响。[7]在社会转型和体制转轨过程中,我国金融监管改革一方面在不断强化信息共享机制建设,另一方面开始注重从单纯的机构监管向机构监管与功能监管并重的监管模式转型。问题在于,第一,没有吸收中央银行参加监管联席会议是一大缺陷;第二,合作机制的法律化、部门协调的程序化需要加强;第三,监管机构之间的合作共识不能代替法律,应抓紧制定金融控股公司法。更重要的是,金融混业经营是基本趋势,基于对金融混业经营大趋势的认同和分业模式权宜性的判断,我国金融经营模式以及相应的监管体制变革必然带有历史的阶段性,从分业经营——金融控股集团的兼业经营——混业经营将是我国金融发展的基本轨迹,与之相适应的监管体制也应该是一个逐步调整和变革的历史过程。在金融生态环境建设中,应构建以政府监管为主体、机构内控为基础、行业自律为纽带、社会监督为补充的四位一体的复合型金融监管体系。[8]

(二)中央银行的监管定位

在我国,中国人民银行作为国家的中央银行,不但是发行的银行,而且也是银行的银行和政府的银行,因此其同时履行着调控、监管和服务三大职能,这在《中国人民银行法》的条文表述中得到了具体确认。然而在这一问题上,学术界的看法却并不完全一致。其中,一部分学者主张中央银行应当放弃金融监管权。例如,有学者指出,中央银行应当集中精力制定和实施货币政策,区别于一般的国家行政管理机关。[9]也有学者指出,我国中央银行的货币政策职能与金融监管理应分开,中央银行只拥有“间接监管金融”的权力。[10]另一部分学者则主张,中央银行应当发挥监管职能。如有学者认为,应当建立以中央银行为中心的金融监管体制,保证国家金融法律法规和方针政策的贯彻执行;中央银行与其各分支机构之间的监管责任要明确,实行分层次的监管。[11]还有学者建议,加强中国人民银行四级金融监管机制,并从一线业务操作人、金融企业的内部监控机制、中央银行的权威性和审计、税务四个角度出发进行机制构建。[12]

尽管学界观点各异,但实际上自中国银监会成立以来,中国人民银行的监管职能在一定程度上被削弱,在移交出对银行业的监管权力后,只保留了有限的对黄金市场、外汇市场以及银行间同业拆借市场和债券市场的监管权。2008年国际金融危机爆发后,系统性风险、监管套利等再次把中国人民银行推向风口浪尖。近年来,不同监管模式之间的选择成了金融学和金融法学界的争论焦点。有学者将现有监管改革模式的争论总结为六种[13]:一是继续保留“一行三会”架构,通过深化改革、完善职能,强化各金融监管部门之间的协调(如增强部级协调和司局级协调)密度和协调程度;二是将中国银监会监管的系统性重要商业银行和政策性银行等划归中国人民银行监管,以增强货币政策功能和宏观审慎监管,此外继续保留“一行三会”架构;三是将中国银监会监管职能并入中国人民银行,形成“一行二会”(即中国人民银行、中国证监会和中国保监会)的架构;四是将“三会”并入中国人民银行,形成超级央行,以充分协调货币政策与金融监管的机制;五是将“三会”合并、设立金融监管委员会,由此形成“一行一会”格局;六是在“一行三会”之上设立金融工作委员会(或金融稳定委员会),由其协调“一行三会”之间的职能机制。

从上述六种模式的监管组织架构看,随着宏观审慎监管理论研究的逐步深入,中国人民银行介入宏观审慎监管的必要性已得到理论界与实务界的共同认可,这有别于此前关于中央银行监管地位的重大分歧。有学者提到,我国“十二五”规划提出“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”,中国人民银行在宏观审慎管理体系中的主体地位也逐步确立[14]。有学者指出,增强中国人民银行在系统性风险监管中的作用,特别是在金融冲击和动荡时期,实行中国人民银行牵头的监管模式是宏观审慎监管的必要选择[15]。还有学者提出,在各国金融体制中,能够满足审慎监管“宏观”要求的政府机构唯有中央银行,中央银行应责无旁贷地承担宏观审慎监管职责。[16]

我们认为,金融监管机构的独立性和权威性是金融监管改革目标的基本取向,在分业监管体制下,金融监管中所面临的许多挑战单靠某一个监管部门的一己之力已经很难解决,尤其对于分业监管金融体制而言更是如此。实践中,基于宏观审慎监管理论而创设的金融监管协调部际联席会议制度的效果并不是很明显,2015年6-8月的股灾[17]和2016年初的熔断机制[18]就是典型的负面例证。如何改革我国分业监管体制,有学者提出应加快修订和完善《中国人民银行法》等法律,以法律形式确定宏观审慎政策框架。[19]“十三五”规划纲要中再次指出,要“加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,明确监管职责和风险防范处置责任,构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。”因此我们认为,“一行三会”的分业监管架构是基于整体金融风险可以独立于个别金融风险存在的假设而设计的,并以此种设计分配各监管机构的权力,现在我们应当抛弃完全分离说,采纳部分分离说,扩张中国人民银行的金融监管权,赋予其全面的信息收集权,对具体金融机构的检查权和整改权,且包含所有的金融机构,不以银行业为限。[20]短期内应把重点放在改善各监管部门之间的协调与合作,突出中国人民银行的牵领地位,成立以中国人民银行为首,由各监管部门构成的金融稳定委员会,将其作为一个能够自我决策的机构。该机构可以和国际金融机构保持经常性联系,并从各监管部门获得更多的资源,并有权接受委托从事各种政策调研工作,有权监督调研结果的实施。从长远看,随着综合经营的常态化,建立集中统一的金融监管委员会势在必行。[21]

(三)金融监管权的横向分配

尽管从现行监管体制看,中央银行在宏观审慎监管之下保留了必要的监管权,但这种监管权力的横向分配仍是基于市场切分的结果。有关金融监管权的横向分配改革设计,学者之间的看法不尽相同。一部分学者主张英国或者澳洲模式,即双峰监管模式。有学者从金融结构角度分析金融监管模式选择,认为中国金融结构近年呈现出新特征,即金融市场在中国金融体系中的作用和地位不断提升,传统金融机构业务边界逐步模糊,新型金融媒介和类金融机构快速发展,金融机构与金融市场之间联系更加紧密[22],因此应当结合这些新特征选择英国金融监管模式,也就是按照目标监管原则设立监管机构和划分监管权限。同样从目标监管原则出发,有学者提出了“双峰监管2.0”模式,认为目标监管将金融监管目标划分为宏观审慎监管、微观审慎监管和金融消费者保护,根据这三大目标分别确立各自的监管机构,并具体分析认为目标监管体制建立在对已有监管模式和危机原因反思基础上,相比较而言更具现代性品质;目标监管体制可以有不同实现方式,应在金融现代化过程中兼顾国情灵活推进。[23]另有学者提出,较为合理的改革方案是参考英国或澳洲模式,认为这两种金融监管模式在理论上比较完善,在结构上既符合宏观审慎管理的原则,又强化了综合监管和功能监管,同时实现了行为监管与审慎监管的适度分离[24]。还有学者提出更为具体的建议,认为应当采取如下的金融监管框架,使中国人民银行成为金融监管的“超级政策制定者”,整合三会设立金融监管委员会和证券市场监管委员会,设立中央国有金融资本管理委员会,设立中央金融稳定委员会,各级地方政府设立地方国有金融资本管理委员会[25]。

部分学者认为,双峰监管并不排除功能监管。在双峰监管的前提下,行为监管依然可以区分为统一监管、功能监管或者机构监管几种不同模式,因此主张借鉴美国的功能监管模式,并指出我国目前事实上已处于和美国类似的混业经营结构,但我国法律和政策仍简单认为处于分业经营的状态,因此功能监管应逐步取代机构监管,同时混业经营并不意味着金融大部制,从而否定了简单的统一监管模式。[26]同样,有学者认为,我国已经在现有的“分业经营、分业管理”金融体制下探索开展了综合监管和功能监管,但仍未能建立以风险为核心的多重监管目标体系,也未能全面涵盖所有不可或缺的金融监管目标,因此建议结合我国各个金融市场的风险及其特点,进一步完善我国金融监管法的立法目的条款。[27]也有学者提出批判,认为仅仅在现有的金融监管思路内将“一行三会”的职能以“板块组合”方式来调整金融监管框架,只会导致外部的不协调转为内部的不协调,因此必须调整金融监管的思路,在充分界定金融活动的基础上,变“机构监管为主”为“功能监管为主”。[28]

在金融监管模式选择这一问题上,我们认为,金融经营模式与金融监管模式之间并非一一对应关系,有效监管才是判断一国金融监管模式科学性的核心标准。我国目前“一行三会”的监管架构适应了机构监管的要求,但却不适应混业经营的功能监管要求。从金融监管理论上而言,有效的金融监管是由不同监管机构的诸多监管措施所组合而成的一个内在和谐的立体体系。选择一个合理、有效的金融监管模式,应该既要尊重历史传统,又要符合现实国情,同时还要考虑未来金融发展趋势。另外,既要技术上可行,又要成本上经济,同时还需具备一定的弹性。无论是单一集中监管还是单层多头监管,或者双层多头监管,抑或改良后的双峰监管,其优劣分析都需结合一国历史传统和现实国情,切忌西学东用时直接照抄照搬。我国金融监管体制经历了从单一集中型到单层多头型的分权演化,金融监管权的横向分配并非越分散越好,在分与合的取舍中不能忽视这样一点,就是分权与集权的目的应该是在维持监管效率的同时,确保并提高监管效果。学者们所提出的监管模式选择,更多地描述对整个金融监管体制改革终极目标的追寻,有的甚至不失为一种理想化的设计方案。而在关注改革终极目标的同时,我们还应该关注实现这些目标的手段和方式,这也是同样重要的。总的来看,在当今金融集团迅速发展,理财产品各种各样的情况下,按机构类型进行分业监管越来越不适应金融发展现状,但直接变回单一集中监管也不现实。建立中央金融统一协调机构,进而逐步转变为功能监管形式,不失为一种方法。[29]因此,我们认为,我国金融监管改革需要坚持两步走,即当前更应当强调中央银行的监管统筹地位,加强“一行三会”之间的配合与协调,从而逐步形成以中央银行为首、各监管部门组成“金融稳定委员会”,以后最终逐步地过渡到统一的“金融监管委员会”。

(四)金融监管权的纵向分配

中央与地方的监管权限划分问题,同样是金融监管改革中所不容忽视的重要内容。目前来讲,中央政府部门在正规金融体系中包揽了全部金融监管权,全面负责对银行、证券、保险、基金以及信托等金融机构及其金融业务的监管,而地方政府则只在民间金融领域被动地享有一定的金融监管权。改革开放以来,我国先后完成了金融体系市场化和金融机构商业化的蜕变,金融法律体系建设虽取得巨大成就,但有关民间金融的立法却一直滞后于社会实践。入世后,我国金融市场和民间金融活动均十分活跃,由于国有银行和其他金融机构无法满足中小企业的融资需求,绝大多数中小企业在发展过程中不得不从非正规金融市场寻找融资渠道,造成中小企业长期依赖民间金融解决其融资难题。地方金融办的成立,虽然使野蛮生长的民间金融活动一定程度上得到了监管,但地方监管相较于中央监管而言,无论是在监管目标、监管标准、监管手段上,还是在监管程序、监管经验、监管效果等方面,都还差强人意,仅有的几个民间金融地方性立法也都仍处在探索过程中。地方金融办基本上将自身角色定位为“办金融”的部门,从而把金融发展与金融监管割裂开来,中央和地方之间反复出现监管扯皮现象。从实践看,由于在民间金融领域监管权的纵向分配不够清晰,司法介入民间借贷便成为不得已的常态化选择。

党的十八届三中全会提出,应当“深化金融体制改革,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。2014年,国务院印发《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》,进一步明确中央和地方分级监管体系,明确金融监管职责和风险处置责任。2015年8月泛亚有色金属交易所“日金宝”挤兑事件[30],即用鲜活的事实证明了金融监管缺位的严重后果。这一事件充分暴露出我国中央与地方金融监管分权方面所存在的弊病,虽然党中央和国务院的决定和意见已经指出中央与地方金融监管权限划分问题,然而监管机构在落实过程中仍未彻底终结责权混乱的状态。

针对中央和地方金融监管关系现状,学者们普遍认为,首先中央必须始终主导金融监管。有学者提出“中央负责地方金融监管”[31],认为金融行业不同于其他行业的特征是金融风险具有天然的传染性和全局性,地方往往罩不住,最终由中央政府出面解决。在中央主导金融监管基础上,也应当注重强调协调中央与地方监管权限的划分。有的学者认为,金融监管体制改革应同时从中央顶层设计和地方底层创新着手,在坚持中央级金融监管部门对金融业监管占主导地位的前提下,要清晰地看到地方金融管理在整个金融监管体系中存在的必要性和重要性。[32]关于如何协调二者之间权限划分关系问题,有学者认为最可行的方法是“一行三会”的金融监管职责由法律明确规定,地方政府应积极利用其所掌握的信息优势,协调、配合“一行三会”进行金融监管。[33]还有学者提出,地方金融监管权理性归位路上最大的羁绊就是与中央的“GDP中心主义”相配套的地方政府绩效考核机制,外加财政体制、政府投资体制、土地制度等设计的不完备,共同导致以发展为旨趣的“融资”功能代替了以安全为核心“监管”功能的生成与深化,因此要创新确立中央督查式的地方独立监管体制,并引入社会权力弥补地方民主与中央政府监督的缺失。[34]另有学者从地方金融监管权配置角度出发,认为地方金融监管权的配置应建立横向统合、纵向分层的双层监管模式。[35]也有学者聚焦民间金融,认为我国金融监管整体上存在滞后问题,中央政府不能漠视其存在,也不能简单讲监管职责转移给地方政府,强化功能监管,而应对金融监管的界限问题与中央地方监管权限的划分问题做出整体优化,使金融监管回归均衡状态。[36]另有学者指出,应赋予地方金融办在制定地方金融业发展总体规划、指导地方性金融机构改革与发展、配合协调驻地金融监管机构工作等方面的职能,中央金融管理部门分支机构应当积极配合地方金融监管工作,中央和地方发挥各自职能优势,对边缘性和交叉性金融业务明确边界并加大监管力度,确保国家宏观调控政策在地方得到有效传导和落实。[37]此外,有学者认为,应当加强协作和中央对地方的业务指导,理顺地方金融管理体制并提高监管水平,同时积极推进国家立法层面实现“规制统一”。[38]

国内外的经验证明,金融业是高风险产业,系统性的金融风险足以导致一国经济的崩溃。无论是金融机构还是金融资产,其风险的隐蔽性都很强,积累到一定程度就会发生突发性和蔓延性的破坏。我们认为,中央和地方的金融监管其实各有所长,互有所短。中央的全局意识是防范金融系统性风险爆发的重要环节,但是中央不可能做到事无巨细和面面俱到;地方监管则可以很好地弥补中央监管所存在的漏洞,但是由于其不能准确把握整个金融市场监管态势,往往在利益驱动下容易陷入地方保护主义。因此,中央金融监管和地方金融监管之间存在着一种互补关系,二者需要在金融监管权力配置的明晰化和程序化过程中,扬长避短,相互协调配合,才能够在促进金融创新和有效控制风险方面不断加固纵向监管框架,增强金融监管纵向分权的权威性和可操作性,避免过度监管所导致的道德风险和效率损失。具体到监管权限划分方面,我们认为,中央和地方之间应当凭依法律手段继续维持既有的监管范围,地方监管权应重点锁定在民间金融监管领域,通过加快推进民间金融立法,及时出台《放贷人条例》,依法明确地方政府对民间金融的有限监管权,在保护市场自由的同时依法维护市场秩序,有效防止民间借贷风险向银行体系转移。经验表明,通过专门立法完善民间借贷主体制度,规范和监管民间借贷行为,丰富和完善多层次、多元化借贷体系,是依法保护包括小额贷款公司在内的各类民间借贷主体合法经营行为的需要,这不但有利于改变民间借贷市场的监管缺位现状,而且有利于降低民间借贷潜藏的巨大信用风险,有利于依法维护企业生产经营和社会环境的稳定。[39]

二、金融监管与金融创新的互动规律

创新是一个国家进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。金融创新是金融自由化的必然结果,是金融业适应市场变化和发展的一种积极反映。从世界范围看,金融监管制度必须紧跟金融业发展,与时俱进,不断革新,防微杜渐。有学者指出,监管、创新、再监管是金融监管法中监管与创新的辩证规律,在金融业务综合化下,针对既存监管所面临的法律挑战,应进行有效监管,并从国内法和国际法的角度对此内容进行理性的法律设计,确立功能监管优先、内控优先化与法制化等法律制度。[40]

(一)互动基础

改革开放至今,我国金融机构组织体系发生了天翻地覆的变化,伴随着金融体制改革的不断深化,各类金融机构取得了长足发展。截止目前,我国已经形成了以中央银行为核心,以商业银行和政策性银行为主体,证券公司、保险公司、基金公司和信托公司等多种金融机构并存,分业经营、分业监管、相互协作的金融机构组织体系格局。在金融体制改革的历史进程中,金融监管与金融创新不断克服彼此之间的紧张关系,最终促成了金融市场化、融资多元化和金融法治化的现代金融体系。从20世纪70年代末的经济改革开放到入世后的金融业完全开放,金融分业经营和分业监管成为当时我国金融体制改革的重要目标,金融创新推动了“一行三会”金融监管体制的彻底建立,并在这一监管体制基础上又开始了新一轮的金融创新。时至今日,我国金融创新已经达到了前所未有的程度,并广泛涉及金融产品与金融服务创新、金融体系与金融机构组织创新、金融市场与金融工具创新以及金融制度与金融监管创新等诸多领域。资产证券化、金融衍生品、互联网金融等“新金融”概念和形式层出不穷,分业经营格局正逐步被日新月异的金融创新所突破,分业监管的监管成本在增高,监管竞争在加剧,在走向混业经营过程中金融监管正面临着新的挑战。目前来讲,监管过度与监管缺位交织存在,尤其是迎来“互联网+”时代以来,线下的金融创新在严格监管中变得举步维艰,而一旦套上“互联网+”、“普惠金融”等华丽外衣,则可能轻易避开严格监管,使金融业务的特许经营制度和信息披露制度形同虚设。因此,金融监管与金融创新的关系需要重新审视。

(二)互动路径

我们必须看到,经济全球化日益推动着国家权力的变革,其方向是从传统的“善政”走向现代的“善治”。中国金融市场的政府主导特征特别明显,政府通过政策调整和规章修订揭示商业机会,允许市场主体发掘某些商业机会,禁止他们涉足另外一些商业机会。关于金融监管和金融创新之间关系的理论探讨,理论界一直就没有停止过,金融创新对金融法的发展具有促进作用,同时对金融法的约束和保护提出了新的要求,如何把握二者之间的互动路径是研究金融监管改革时需要重点探讨的问题。

有学者经过博弈分析,对金融创新与激励型监管之间的关系进行了研究。其指出,激励型监管可以引导金融机构策略演化为“合规创新”[41],监管机构通过激励型监管政策能够与金融机构的合规创新达成“双赢”效果。激励型监管与合规创新的概念并不难从字面上进行理解,这应成为金融监管与金融创新最良好的互动状态。在两者的互动关系中,实际上是一种引导与被引导的关系,激励型监管政策引导创新,从而有意削弱监管本身的行政强制性。合规创新本身具有内在动力,激励型监管政策又增加了金融创新的外部推动力,二者共同的目标是金融市场的良性稳健发展,也就是“双赢”效果。为此,该学者提出了六点建议:第一,完善法律法规,建立违规创新的“负面清单”;第二,完善金融监管处罚机制、加大规则的强制力依然是监管机构的重要手段;第三,转变监管理念,由单一型、控制型监管逐渐走向激励型监管,鼓励金融机构合规创新,与处罚机制相辅相成;第四,健全金融市场交易规则,压缩金融机构违规创新的获利空间;第五,创新监管体制,提高监管效率,降低监管成本;第六,建立一定的社会舆论机制,促使监管者积极监管。

也有学者从逻辑根源上进行了相应探究。其认为,在成熟市场,定价体系的存在和市场的有效性是金融监管和创新的基本逻辑。[42]定价体系紊乱的问题,可以说是中国金融体系的核心问题,刚性兑付制度冲淡了风险由投资者自负的原则。另有学者总结了我国当前金融创新和金融监管的特征,即金融资产价格基本不正确,价格背离价值的时间会很长,金融创新过度是常态,市场基本没有自我修复能力,通常意义上的“过度监管”是常态而且是必须的,进而指出我国金融市场与成熟市场之间存在一定差别,也就是我国金融市场缺乏符合市场内在规律的金融风险大小与红利分配比率挂钩的机制[43]。因此,这些学者提出,金融监管与金融创新之间的互动关系需要建立在一个逻辑起点上,这个起点就是定价体系。我国目前金融市场的定价体系紊乱,从而导致金融创新的过度,过度的创新必然带来了扭曲的监管政策,金融监管与金融创新由于逻辑起点的丧失而难以形成良性的关系。

我们认为,上述探讨对深刻认识金融监管和金融创新之间的互动路径而言极富价值。金融监管与金融创新具有相互促进、相互影响的互动性,监管本质上是为创新营造趋利避害的外部环境,创新是推动监管发展和完善的动力,两者相互促进,相辅相成。[44]从机构监管转向功能监管,整个金融监管改革的重心将会发生重大改变,即金融监管会更加注重对金融业务本身的监管,尤其会注重对其中金融工具创新的功能监管。金融工具创新是金融创新中极为活跃的一个领域。从法学角度看,一个金融工具是一组权利和义务的格式化匹配。而从经济学角度看,金融工具又是特定的收益和风险的格式化匹配。这里所谓的“格式化”,就是标准化和透明化。这样的金融创新,无论在创新程度、效益程度、重要程度、节约程度、推广程度和持续程度等方面均易于判断和操作,便于金融市场的资金供求双方相互沟通、取得一致、达成合作、完成交易。激励型监管把合规创新置于重要地位,强调了依法监管和依法创新的基础性地位,指出了进一步加强金融立法、完善金融法制的重要性。虽然说完善金融市场的定价体系,是金融监管与金融创新互动中需要引起重视的内容,但更重要的是,金融监管不能固守成规,而应该在监管改革中实现监管创新,把金融体制改革列为监管创新的最高目标。因此,我们认为,积极推动金融监管立法是实现监管改革与金融创新良性互动的重要路径,鼓励金融创新与控制创新风险应当成为金融监管立法需要坚持的重要原则。

三、监管优化:金融监管改革与分业解构

(一)银行业监管

1、银行业监管与金融消费者保护

新世纪新形势下,我国银行监管现代化与法治化,是银行业依法监管确定不移的价值目标。有学者指出,毋庸讳言,我国银行监管的规则理念、立法技术、法律协调和监管行为规范诸方面,尚存在缺陷;我国银行监管的法制建设,还不能完全满足现代银行有效监管的发展要求;而且,随着国家治理模式的变迁、政府环境的变化和依法治国建设法治国家方略的推进,我国银行业依法监管事业将面临新的机遇和挑战。为此,需要制定重要审慎经营规则,包括风险监管规则、衔接宏观调控规则、外汇风险规则、金融创新规则以及信息安全规则,推动银行监管质量立法,开展银行业法规清理,进行银行业法规汇编。[45]有学者提出,从监管层面来看,建立负责系统性风险的金融监管机构成为当前金融监管改革的趋势。因此,其认为应当借鉴后危机时代英美银行监管体系变革的措施,将银行业与其他金融之间进行风险隔离,从而避免系统性金融风险的出现,以削弱影子银行的负面作用。[46]也有学者研究了商业银行监管套利问题,认为监管套利是商业银行谋求超额收益的“金融炼金术”,常常与金融创新同步进行。然而监管套利会弱化监管的有效性,促进影子银行的发展而积累系统性风险,造成“逐底”式的监管竞争,加剧商业银行的负外部性,因此主张我国应当坚持实质重于形式、激励相容、规则监管与原则监管相统一的原则,进一步优化金融监管体系,促进监管协调,加强对影子银行的审慎监管,在风险防范与金融创新中寻求一个“黄金分割点”。[47]还有学者从具体银行监管和风险处置机制方面,指出我国需要建立对系统重要性银行的监管和风险处置机制:一是建立有效识别国内系统重要性银行(D-SIB)的评估方法、标准并实施与其系统重要性相适应的审慎监管标准;二是成立危机管理小组协调D-SIB的监管和危机处置;三是危机管理小组针对D-SIB的风险状况指导制定有效的处置策略、恢复和处置计划,定期评估D-SIB的可处置性;四是对D-SIB尽量采取行政主导的市场化方式进行风险处置。[48]

银行业监管与金融消费者保护密切联系在一起,绝大多数金融消费者的消费对象均为银行业金融机构的金融产品和金融服务,这也就意味着银行业监管的重要目的之一即为金融消费者提供有效保护,并需将其作为衡量银行业监管效果的重要标准之一。从银行业监管角度出发,学者们提出了金融消费者保护的不同建议。有学者认为,理财市场刚性兑付使得银行理财业务偏离正轨,而信任和信赖的缺失是导致刚性兑付的根本原因,因此监管和相关法律制度要治理创造专业体贴周到、尽心尽责尽职高质量的银行理财服务环境,促进和推动理财服务的公开透明,加强对投资者或金融消费者的保护。[49]有学者则提出监管机构可以借助专业技术,通过对结构型理财产品溢价率的计算,帮助消费者辨识产品亏损概率,并根据计算结果来有针对性地实施不同监管政策。[50]也有学者关注到了农村金融消费者权益保护问题,指出银行业应当有更大作为,加强金融知识宣传与业务服务,构建金融消费纠纷ADR机制,优化农村金融支付结算环境,满足“互联网+”时代农村多元化的金融需求,切实保障农村金融消费者的利益。[51]在农村金融消费者保护方面,也有学者引鉴土地银行制度,通过农地存贷、农地抵押贷款和土地债券发行等改善农村金融服务,从而保障农村金融消费者资金的融通。[52]还有学者从存款制度中注意到了金融消费者的保护,其结合2015年5月生效的《存款保险条例》,建议建立以风险为基础的存款保险费率制,限定存款保险的投保对象与投保方式、存款保险标的与承保额,强化中国存款保险基金管理机构的监管职能并完善相关法律法规。[53]也有学者研究了日本的金融监管制度,指出我国设立存款保险基金管理机构意义重大,但仍有亟待完善之处。[54]另外有学者从监管模式角度提出,我国在“一行三会”分设金融消费者保护机构的模式属于内设模式,这是对消费者保护最弱的模式。因此,其建议我国建立独立的专门的金融消费者保护机构,即在“一行三会”之外,建立中国的金融消费者保护局。[55]

2、影子银行监管

影子银行是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系,在2008年的全球金融危机中扮演着诱发者的角色。美国2008年的影子银行体系在整个金融业所占比重与传统的存贷款银行比重几乎相当,二者的区别主要在于影子银行完全脱离监管体系。席卷全世界的金融危机充分说明了影子银行的潜在危害之巨大,系统性风险和监管套利是影子银行的威胁所在。危机过后,各国开始纷纷改革自己的金融监管体制,将影子银行纳入了监管体系之中。

2008年金融危机的产生与游离于监管体系之外的影子银行的崩溃密不可分。有学者提出,在后危机时代,国际社会金融监管改革中很重要的一个方面即是加强对影子银行的监管。其认为,影子银行对金融体系带来的主要威胁是系统性风险和监管套利,改革现有金融监管法制的重点也在于此。其建议,我国应当积极参与此方面的国际金融法制变革,并适时加强国内法制建设,建立与国际标准相符的影子银行监管法律体系,这既是我国金融监管的客观要求,也是我国积极履行国际承诺和责任的要求。[56]也有学者通过对银行破产监管的研究,提出了类似观点。其认为,对影子银行的监管应当注重国际合作,然而在危机时刻,各国监管机构(母国)通常不愿意与他国分享情报,以保护当地债权人利益。因此,在缺乏协调各国利益的机制之下,临时的应急性的合作成为跨国银行监管的常态,各国监管机构打破卡特尔或许能够成为影子银行风险防控的路径之一。[57]

有学者提出不同看法。其指出,影子银行具有少监管或不受监管、复杂性、创新性等特征,而我国的金融监管侧重于官方监管,金融机构一出现问题,社会各方都强调加大监管力度,但往往忽视监管效率。因此,针对影子银行监管问题,该学者建议,在完善官方监管的基础上适度引入市场约束机制,加强信息披露,建立信息共享平台,完善信息评级制度,改造中国银行业特有的股权结构问题,逐步矫正隐性保险制度的不良影响,充分发挥市场监控和市场影响对于政府监管的辅助作用。[58]

从针对影子银行的治理对策看,有学者提出,应当从宏观审慎监管和微观审慎监管两个层面对我国影子银行体系的风险进行防控,构建我国影子银行体系的宏观审慎监管框架。其中,宏观层面,需将中国人民银行作为监管主体,明确影子银行体系宏观审慎监管范围,并完善影子银行体系宏观审慎监管政策工具;微观层面,要建立影子银行体系微观审慎监管协调机制,加强对影子银行体系风险的识别与监管,明确影子银行体系的风险监管指标及其标准,强化影子银行体系信息披露义务,构建影子银行体系与商业银行间的风险隔离机制,完善影子银行体系的风险内控和行业自律,健全影子银行体系的危机处置和市场退出机制,加强影子银行体系的国际监管合作。[59]

总之,我们认为,金融市场越来越同质化,这无疑又一次放大了系统性风险。影子银行正如其名,一直跟随在金融市场发展的全过程之中,系统性风险和监管套利均应当防范。尽快改革我国现存的金融监管架构,与国际金融监管接轨,加强国际合作,共同应对系统性风险的不良影响,在立足我国影子银行的实践基础上,结合外国的改革经验,形成适合我国的监管理念和监管方案已经刻不容缓。金融消费者作为金融市场的重要构成要素,其合法权益理应受到各方面的保护,无论是监管机构还是银行业金融机构都应当加强金融消费者教育,切实保护金融消费者的利益,这样才能确保银行业的良性循环发展,营造出良好的金融生态环境。

(二)证券业监管

证券业监管一直以来是金融监管改革和转型的重中之重。一个成功的资本市场,应该是公平、透明、高效的市场。回顾我国的资本市场,股权分置改革最终使得大量国有企业得以上市,中小板、创业板则使得一批优秀的民营企业借力资本市场不断成长。当前我国经济正处在转型升级过程中,从融资角度看更需要一个公平、透明、高效的资本市场提供资金支持。

1、证券业监管的存在问题与改革对策

有学者指出,我国证券立法仍处于“股票时代”,“股票化”思维严重,监管制度“碎片化”严重,其认为确立《证券法》的基本法律地位是基础,针对证券品种、监管和市场层次进行差异化的制度设计是基本路径,建立健全完善的资本市场法律体系是保障。[60]有学者针对2015年6-8月的证券监管风险放大问题指出,我国证券市场存在“人为扰动”和“做-查模式”等不良偏好,证监会作为行政监管者亟需转变措施。[61]就这一问题,还有学者提出,应当重新认识证券市场的功能,实行稳健的证券监管政策,证券市场价格的波动不是证券监管的重点,证券监管机构应当查找中国证券市场存在的深层次问题。[62]有学者提出了“证券市场公开承诺监管”的概念,认为这一监管体系和制度承袭了我国证券市场监管体制的特征,表现为政府监管强势、自律监管较弱,因此建议《证券法》修改时应注意强化交易所一线监管,将有限的政府监管放在利用公开承诺实施欺诈的行为上。[63]另有学者认为,场外配资对证券市场的暴涨暴跌起着推波助澜的作用,我国《证券法》应当对场外配资这一民间融资交易做出相应规定,使其运作和监管有法可依。[64]还有学者指出,证监会信息披露规则存在不足,上市公司被动披露现象较为严重,主动披露积极性不足等问题频出。因此,其认为,信息重大性的主客观标准应当予以统一,同时证监会和银监会的合作也应当加强。[65]也有学者从证券期货市场高频交易的监管方面进行分析,提出了“高频交易监管框架”概念,即由风险监管、行为监管、竞争监管与信息监管这四类监管措施组成高频交易监管框架,并强调我国对高频交易的监管政策选择应当是予以适当的限制或抑制。[66]有学者关注互联网金融产品收益权拆分转让问题,认为应将功能性的证券定义纳入《证券法》中,扩张该法的适用范围,并尽快设立统一的合格投资者标准,严格规范区域性股权市场借助互联网平台等渠道向普通个人投资者销售金融产品的行为,对区域性股权市场应统一设置比场内市场更为严格的个人投资者准入标准。[67]

2、注册制改革

全国人大常委会2015年12月27日通过《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定》,自2016年3月1日起正式实施。至此,我国证券发行的注册制改革之法律依据问题获得解决。证券发行由核准制转为注册制意义深远,后者是一种更为市场化的股票发行制度,其主要内容是以信息披露为中心,完善信息披露规则,由证券交易所负责企业股票发行申请的注册审核,报证监会注册生效;股票发行时机、规模、价格由市场参与各方自行决定,投资者对发行人的资产质量、投资价值自主判断并承担投资风险;监管部门重点对发行人信息披露的齐备性、一致性和可理解性进行监督,强化事中事后监管,严格处罚欺诈发行、信息披露违法违规等行为,切实维护市场秩序和投资者合法权益。在针对该问题的研究上,有学者认为,注册制下应当着眼于信息披露——发行信息披露需要具有真实性、准确性和完整性,建议修订证券法创设发行责任连带制。[68]有学者则指出,实行股票注册发行制度需要具备较高的市场化程度、较为完善的法律保障和投资者保护制度、自律能力较强的市场主体等,而我国在这些方面均存在问题,因此建议我国推行注册制只能循序渐进分阶段逐步进行,即准备阶段、核准制与注册制并行阶段以及全面实行阶段。[69]也有学者认为,发行与交易从联动走向分离后,发行注册的效力不能传导至交易环节,注册制改革不能仅仅围绕发行而应兼顾交易,交易环节另行注册具有必要性,因此建议从“注册主体与注册对象”、“审核主体与审核标准”及“注册程序”三方面构建发行注册与交易注册并重的注册制体系。[70]还有学者从保荐人制度出发,指出注册制改革的目的是放宽对证券市场的行政干预,但市场准入条件的放宽不是对投资者利益的忽视,认为在注册制改革时更要加强证券监管,保荐人制度仍需完善。[71]另有学者从审核监管角度分析,认为修订草案中新的发行监管分权架构体现出比较激进的“市场化”导向,核准制下的“权力型”证监会实现了相当程度的“回缩”与“隐退”,同时认为修订草案中没有设置精细的监督机制来有效约束交易所作为发行审核一线机关可能面临的利益冲突,需要进一步完善相关制度和机制建设。[72]

总的来看,我国证券市场属于新兴市场,证券业监管改革从股票发行制度入手推进市场化进程是一个可喜的进步,体现了新时期简政放权、适度监管的监管理念,实现了从事前监管转向良好的事中和事后监管,从而解决了发行人与投资者信息不对称的问题。这些年来证券市场发展过程中不断遭遇虚假信息、操纵价格、内幕交易、极限投机等问题,这些问题已严重危害到证券市场自身发展,证券监督管理机构的任务就在于建立公开、公平和公正的市场规则体系,防范和制裁证券市场的违法违规行为,保证证券市场健康发展。显然,注册制改革只是迈出了第一步,伴随未来一系列制度的优化,资本市场配置资源的效率必将逐步提升,未来会有越来越多的优秀企业回归或登陆我国的资本市场,更多的投资者会分享到优质公司的成长利益。无论是从转型升级的角度看,还是从创业创新的路径看,注册制改革无疑成为鼓励“双创”的重大举措,对优化资本市场资源配置和投资者结构,加大对信息披露问题的监管和查处力度具有重要的现实意义。

(三)保险业监管

保险业是经营风险的特殊行业,对社会经济的稳定和人民生活的安定具有重大影响。保险经营与风险密不可分,保险事故的随机性、损失程度的不可知性、理赔的差异性使得保险经营本身存在着不确定性。保险业监管往往会以银行业监管和证券业监管为风向标,并结合自身“分散风险”的特点来进行监管改革,围绕机构监管、业务监管、财务监管、保险资金运用监管以及偿付能力监管等进行制度完善。

有学者认为,保险作为经济互助的制度,以危险的存在为制度基础,并以分散危险为制度功能。在危险多样化的现代社会,保险制度越来越重要。为了进一步发挥保险的功能,需要放宽一些管制,比如扩大保险公司经营自主权。但是,管制越放松,带来的风险也越大,所以需要加强监管。在放松管制与加强监管之间应当找到一个平衡点。因此,其建议首先由国务院尽快建立金融稳定委员会,监测金融业的系统性风险,对涉及系统性风险的重大问题进行分析、决策,并促进各监管机构与中央银行之间的信息共享和有效合作。其次,中国需要参考英、美、德等国的模式,研究最合适的金融(保险)监管体系。[73]也有学者针对我国保险资金境外投资问题进行研究,指出现行保险监管制度存在不足,比如相关保险监管制度还不完善、相关外汇管理制度存在缺陷,应当进一步放松行政管制,持续改进保险监管手段方法,不断提高对保险机构的风险管理要求,进一步改进相关的外汇监管,从而达到放松管制、科学监管的效果。[74]有学者研究了农业保险,认为农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险,而不能走商业化道路,由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险,由于监管目标和理念的差异,将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此,其建议建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局,制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守。[75]另有学者运用比较法思维方式,阐述我国保险资金不动产投资的法律监管问题,认为我国保险资金的不动产投资监管目前存在的主要问题有监管立法层级低,配套规范不完善,缺少风险评估和预警体系,保险公司信息披露制度不完善,违法责任缺失等。因此,其建议采取相应的完善措施,包括树立科学、合理的监管理念,扩大监管主体,完善保险公司内部治理,完善具体的监管制度与措施。[76]

从各国保险监管实践看,保险监管通常采用公示主义、准则主义和实体主义三种形式,其中公示主义属于一种松散的监管模式,国家对保险业经营不作任何直接监督和干预,保险人需要按照规定格式和内容将其营业结果定期呈报监管机构并进行公告;准则主义是一种比较严格的监管方式,由政府规定保险业经营管理的一些基本准则,并在形式上监督实施;实体主义是一种严格的监管方式,强调对保险业经营实施全方位监管,从而维护投保人和被保险人利益。[77]我们认为,保险活动是一种特殊的金融活动,这种特殊性通过保险业的高负债性、广泛的社会参与性以及经营活动的长期持续性等方面体现出来,在资本逐利本性和被保险人弱势地位面前,加强保险业监管已经成为一种国际化趋势。我国保险业监管改革需要顺应这一趋势,努力追随保险市场的发展步伐,把监管改革的重心放在释放市场活力上,进一步强化有效监管,注重对保险公司偿付能力的评估并统一精算标准,不断提高公众对保险市场的满意度,有效保障投保人和被保险人权益,促进经济和社会稳定。

(四)信托业监管

2001年我国《信托法》出台后,信托业即展现出强劲的发展态势,并在逐渐打破传统分业经营分业监管的金融体制中迎来混业经营的大信托时代。在现代市场经济中,信托业与银行业、证券业和保险业并称为金融业的四大支柱,其重要性不容小觑。近些年来,学界对于《信托业法》的制定呼声越来越高,信托业监管改革的法治化进程日益加快。

有学者提出,信托业监管的理论基础是信托业务存在风险,引发市场失灵,而信托业务的度特定决定了其风险的独特性,也导致其监管方式不同于其他金融行业的监管方式——信托业监管的中心在于受托人谨慎义务的履行,从而防范由于信息不对称引发的风险。[78]也有学者从更深层次的理解出发,认为在缺乏信托传统的约束下,通过正确合理的制度塑造和文化培育,努力实现信托业监管内外激励约束相一致,无疑是信托业良序发展的根本前提之一。这意味着信托业监管模式应由利益分置下的机构监管转向利益统筹下的功能监管,而且应当整合分散的监管权能,强调防范系统性金融风险,而不仅仅是局限于冠以“信托”字样的机构或行业。[79]另有学者提出,我国信托业监管现在存在若干缺陷,内部监督存在不足,商事信托监管存在冲突,并且信托业立法不完善,因此建议借鉴外国先进信托业监管模式并完善信托业立法,改善银监会对信托业的监管,强化内部监督。同时有学者指出,在我国,制定统一的《信托业法》已经是大势所趋。完善信托业的配套法律法规,更新信托理念,不断改进银监会的监管体制,方能确保我国信托业乃至金融业的健康稳定科学的发展。[80]还有学者对我国信托业监管理念进行展望,认为信托是一种以资产为核心,以信用为基础,以权力为主体与利益主体相分离为特点的现代财产管理制度,对信托业的监管基本趋势为竞争性监管和协调性监管。金融综合化经营是发展趋势,在我国当前环境下,监管协调是有效控制和防范风险、防范监管套利的重要举措,监管部门的监管协调也将成为未来信托业监管的重要理念。[81]有学者提出信托业安全网概念,探讨信托业监管转型,认为风格转换后的信托业监管选择将行业风险控制或防御放在优先位置,成功稳定了信托行业风险及其市场预期,对控制项目风险暴露蔓延、恐慌情绪,稳定金融秩序发挥除了至关重要的作用。也有学者建议重新修订《信托法》,增补可以调整营业机构的法规体系,是未来终将面对的问题。[82]

在现行信托业多头并立的监管格局下,公平竞争的市场监管条件并不充分,这在客观上增加了政府监管过程中更多的寻租机会,容易在结果上导致腐败乃至信托业经营风险的产生和传导效应。我们认为,信托业监管需要确立统一监管理念,信托业监管方法需要向功能监管转变,并尽快制定《信托业法》。[83]这样既有利于有效限制市场过度竞争,促进信托业合法、稳健运行,也有利于保护投资者,维护公众对信托业的信心。以开放的心态,准确清晰地定位《信托业法》,是当前深化我国信托业监管改革的关键所在。对我国而言,《信托业法》是实现信托业有效监管的基本规则系统,其制定必然应面向未来,切合国情,并与国际标准接轨,从而使各类信托机构遵守境外监管相似的、日趋一致的监管规则。在《信托业法》的制定中,需要将信托业监管权整合集中授予统一的信托业监管机构,实行“单一监管”而不是“多头监管”,并以《信托业法》的名义固定下来,才是优化监管的现实选择。[84]此外,我们认为,信托业监管应当对专营和兼营信托业务的金融机构一视同仁,以《信托业法》取代《信托公司管理办法》,这是“唯一的立法路径”。《信托业法》具有强行法性质,对《信托法》会起到重要的填补作用。《信托业法》将审慎监管作为基础,必要时可以合理排除《信托法》的相关规定,激励与约束并重,以强化信托业的合规经营,维护市场公平竞争,切实保护投资人利益。[85]

(五)互联网金融监管

1、互联网金融的监管政策及其监管立法

互联网金融从起源到发展不过短短几年,但是却经历了从“天使”到“魔鬼”的演化。[86]互联网金融监管制度乃至整个金融监管体制的重新构建已经迫在眉睫。有学者指出,互联网金融创新不能忘记“普惠金融”的初衷,为制度层面的去污名化打好基础[87],并给出监管的十六字建议——软法先行、硬法托底、刚柔结合、混合为治。[88]有学者从民间金融这一更高层面指出,民间金融“软法”治理能够针对不同情况区别对待,能够使法的调整与时俱进,能够在共同体内培育创新、友爱的风尚,因此“软法”治理与民间金融具有天然契合性,是民间金融法律治理的时代呼应,但当前民间金融法律治理中存在突出问题,对“软法”治理不够重视,“硬法”规范缺乏体系化、零散粗放,“硬法”规范存在失缺与滞后,治理民间金融(如互联网金融)需“软硬结合”[89]。也有学者着眼于“普惠金融”,认为中国普惠金融的进路是金融民主与法治的主题,应当坚持互联网思维,遵循金融民主这一伦理基础,并建立我国的征信制度。[90]有学者透过互联网金融的本质探讨其监管问题,认为互联网金融监管应以互联网金融风险特征、法的目标、行为监管、消费者合法权益保护以及系统重要性为理念,以安全目标、公平目标、效率目标和平等目标作为价值目标,监管能够增加资金端投资者的信心,可以防范市场的逆向选择和道德风险,并具有规模效应。[91]该学者进一步指出,要明确互联网金融监管主体和职责,合理配置互联网金融监管机构权责的目标,对互联网金融主体具体条件进行监管,减少信息不对称,实行强制信息披露制度,加强对金融消费者权益和隐私权的保护,并对互联网金融机构的公司治理结构进行特殊设计。[92]有学者提出,应当成立国家互联网金融发展监管委员会,统一筹划,并负责互联网金融发展的顶层设计,坚守住不发生系统性风险的底线。[93]还有学者指出,分业监管体制存在缺陷,相关监管制度滞后模糊,难以防控互联网金融系统性风险,应当加快金融监管体制改革完善相关监管规则,进行有效监管。[94]另有学者探讨了“金融法的法典化”问题,指出在“互联网+”的时代应当编纂统一的《金融服务法》,并形成健全的修订机制,从立法层面为金融监管提供保障。[95]也有学者认为,互联网金融创新的驱动力主要有技术因素、经济因素和制度因素,对互联网金融监管不应当采取“取缔”、“禁止”等传统方式,而是应当通过“疏导”的理念,明确监管主体责任,界定监管边界,提高监管能力,推动金融普惠发展。[96]有学者同样指出,可以通过两条路径完善互联网金融挑战下的金融监管——信息工具进路和金融消费者保护进路,简言之,就是必须以金融消费者保护为核心,改变过去审慎监管的模式,更加强调行为监管和功能监管,坚持宏观与微观相结合,加强行业自律。[97]有学者具体研究互联网金融竞争监管制度,认为《反不正当竞争法》和《反垄断法》是基本依据,同时应当作出适应性调整,尽快出台互联网金融竞争监管指导意见,并建立相对开放的、虚拟的竞争监管协同机制。[98]有学者认为,应从制度立法等层面加强建设,使互联网金融有法可依,加强证监会和银监会的监督作用[99]。另外有学者认为,根据互联网金融的特点,分类进行特许经营许可,并建立适应互联网金融特点的信息披露制度[100]。

在互联网金融的监管政策以及监管立法问题上,我们认为,解决互联网金融监管难题,关键在于正确处理好金融监管与金融创新之间的关系。众所周知,我国目前对金融业的监管一直采用两大“杀手锏”,其一是金融特许经营制度,其二是强制性信息披露制度。这两大“杀手锏”分别着眼于机构监管和行为监管,旨在在于解决市场准入问题和信息不对称问题。就互联网金融监管而言,虽然2015年7月中国人民银行等十部门联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,强调鼓励创新,支持互联网金融稳步发展,同时实施分类指导,明确了互联网金融监管责任,并提出要健全制度,规范互联网金融市场秩序,但问题在于,监管政策毕竟代替不了监管法律。互联网金融并未改变金融属性,互联网与金融深度融合是大势所趋,其将对金融产品、金融业务、金融组织和金融服务等方面产生更加深刻的影响。我们认为,全国人大应当通过修法或通过专门立法,把互联网金融监管政策适时转化为监管法律,系统落实“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则,继续坚持金融特许经营制度和强制性信息披露制度,在为互联网金融创新留下余地和空间的同时,把互联网金融监管行为全面纳入法治化发展轨道。

2、P2P监管

我国P2P行业经过这些年的蓬勃发展,问题不断暴露出来。一些平台卷款跑路事件频发,网络借贷不断遭遇诚信危机。2016年8月24日,中国银监会等四部门联合发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》(以下简称《办法》)。该《办法》的出台,标志着P2P行业从无规可循开始走向规范发展。有学者评价说,该《办法》明确了中央和地方、银监会和金融办的“双负责”机制,强化动态事中事后的监管方式,是里程碑意义的金融监管立法[101]。

有学者从整个网络融资法律问题角度出发,认为P2P一类的网络融资监管需以网络融资平台监管为中心,注重市场准入门槛设置、负面清单制度构建、市场退出机制构建以及其他辅助制度构造,同时着眼于网络融资交易的征信制度构建、网络融资自己进托管制度设置。[102]有学者针对英、美两国P2P监管认为,我国应当完善P2P监管的法律规范,完善P2P平台退出机制,建立和完善行业征信体系,使行业自律与国家立法相互补充。[103]也有学者根据我国P2P发展情况提出了整治方向,建议建立联动、持续的监管机制,落实专项整治中提出的穿透式监管思路,并指出监管自身也是一把双刃剑,需要结合国情进行政策选择。[104]此外,有学者将P2P监管分为政府监管和全国性行业协会监管两部分,认为政府应当明确监管主体并制定监管规范,全国性行业协会则应当加强平台运作,加强贷前审核,规范信息披露,规范风险保障金机制,搭建债权转让平台。[105]有学者针对P2P校园不良网贷指出,监管要引导金融消费者理性消费。[106]在这一问题上,我们认为,大学生分期消费要防止当年的“信用卡之灾”。因此,我们建议强化对P2P或网络小额贷款的监管,同时加强消费教育,积极送法进校园、进课堂,积极发挥学校和学生社团在消费教育方面的补充作用。[107]有学者基于互联网银行的研究提出,技术创新和法律政策环境改善是推动我国互联网金融发展的两个主要动力,《商业银行法》《银行业监督管理法》需要全面修订,《支付结算法》等立法也要加快推进,部分P2P网贷平台也要走出灰色地带,转正为互联网银行。[108]也有学者研究互联网银行法律规制问题,指出对互联网银行必须从市场准入制度、外部监管制度等多角度进行法律规制。[109]

我们认为,基于我国P2P网络融资的特点,对其监管必须把握依法监管原则、鼓励发展与防范风险原则、行业自律与外部管制相结合原则和投资人保护原则。将P2P网贷平台作为整个网络融资监管的重中之重,通过平台监管融资者的资金流向和使用方式,从而保障投资者的合法权益。此外,对于融资平台和投资者均应当进行准入资格的审查,融资平台必须严格按照国家规定的方式设置,加强信息披露监管;投资人则应当满足“理性投资人”的标准,具备一定的辨别金融产品能力,从而在促进P2P网络融资蓬勃发展的前提下,保障其在安全轨道上平稳运行。

3、第三方支付监管

在我国,“第三方支付机构”指的是提供零售支付服务的非银行机构,相对于银行与支付者而言,其被称为“第三方”。作为互联网支付的一种形式,第三方支付同样属于通过计算机、手机等设备,依托互联网发起支付指令并转移货币资金的服务。近年来,第三方支付机构凭借便利的零售支付业务得到了支付者客户的青睐,发展十分迅猛。尤其是互联网金融的发展,使得第三方支付机构借用互联网手段让支付变得更加人性化、便利化,支付宝、财付通等第三方支付机构平台迅速成为横跨各个领域的大型金融经济体。问题是,在金融创新过程中,第三方支付也同样存在着金融风险,比如沉淀资金和不法利用等,从而对我国金融监管形成新的挑战。这里,我们把近年来出台的针对第三方支付机构的监管文件整理成下表:

第三方支付监管文件表

发布时间

监管文件

2010年6月

《非金融机构支付服务管理办法》

2010年12月

《非金融机构支付服务管理办法实施细则》

2011年5月

《关于规范商业预付卡管理意见的通知》

2011年6月

《非金融机构支付服务业务系统检测认证管理规定》

2012年4月

《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》

2012年7月

《关于建立支付机构监管报告制度的通知》

2012年9月

《支付机构预付卡业务管理办法》

2012年9月

《中国人民银行关于进一步加强预付卡业务管理的通知》

2012年9月

《单用途商业预付卡管理办法(试行)》

2013年6月

《支付机构客户备付金存管办法》

2013年7月

《银行卡收单业务管理办法》

2014年1月

《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》

2014年4月

《关于加强商业银行与第三方支付机构合作业务管理的通知》

2015年7月

《非银行支付机构网络支付业务管理办法(征求意见稿)》

2015年12月

《非银行支付机构网络支付业务管理办法》

针对第三方支付机构所存在的金融风险,学者们纷纷提出监管意见和建议。在中国人民银行等十部门联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中,明确规定互联网支付业务由中国人民银行负责监管。大部分学者认为,第三方支付机构的法律定位不明造成了监管中的实际困难,因此建议明确其法律定位。比如,有学者指出,我国目前将第三方支付机构定位为非金融机构的做法在短期内虽能有效防范风险,但在长期内不利于金融创新的发展,第三方支付机构性质的法律定位与监管体制的错配会逐步降低监管效率。[110]同样有学者认为,主体法律定位不明确使得第三方支付公司法律身份不明,缺乏相应的准入监管,处于网络运营与金融业务交接的灰色地带。[111]还有学者认为,我国第三方支付机构监管存在的问题不仅仅停留在立法层次、分类监管方面,在备付金监管、消费者权益保护以及监管与创新关系等重大问题上仍需进一步完善和突破。[112]有学者提出,第三方支付机构的监管要从三个方面入手,即支付机构必须强化内控自律,监管部门必须严格风险监测,相关部门必须共同做实危机应对。[113]与之相类似,有学者指出,对第三方支付有效监管的措施应当分为“事前”、“事中”、“事后”三部分,事前监管主要指设置一个第三方支付机构准入门槛,事中监管具体指的是央行及分支机构的监管以及交易记录强制备份等具体措施,事后监管则是消费者保护和风险处置方面的监管措施[114],从而使得这一整套第三方机构监管措施显得更加立体,更有层次。此外,也有学者认为,应当结合中国人民银行和银监会有关的信息科技安全管理规定,尽快制定我国统一的第三方支付信息安全管理规范,强化企业和个人电子信息的安全管理。[115]还有学者从金融监管与创新二者之间的关系出发,认为第三方支付机构作为新兴事物的一种,应当考虑适当放松监管标准,加强信息披露,使第三方支付行业既在被监控之中,又有一定的发展和创新空间。例如,适当降低准入门槛,备付金适度进行投资,经营范围适当开放等。[116]有学者专门针对2015年7月31日的《非银行支付机构网络支付业务管理办法(征求意见稿)》提出,这一办法虽然增强了风险管控,但与互联网经济时代消费者的支付需求以及互联网金融的创新发展趋势有所冲突,需要构建激励与约束相结合的法律监管制度。[117]

对此,我们综合众多研究者的观点认为,我国第三方支付监管存在监管规定层级低、监管程序不透明、法律定位不准确、金融消费者保护薄弱、沉淀资金监管存在风险等问题。监管机构应当透过第三方支付的现象看到监管问题的本质,针对互联网支付监管的不同对象进行监管调整,重点应加快第三方支付立法,建立透明的监管程序,重构第三方支付机构的法律地位,清晰界定各方的权利义务关系,建立有效的风险隔离机制和客户权益保障机制,加强消费者保护,加强沉淀资金监管。同时,监管机构在监管的过程中要坚持适度监管,要求第三方支付机构向客户充分披露服务信息,清晰地提示业务风险,不得夸大支付服务中介的性质和职能,注意防止扼杀这一新兴业态,通过柔性监管更好地扶持和促进其良性发展。

4、股权众筹监管

众筹这一概念出现以来,实物众筹、捐赠众筹、债权众筹再到股权众筹等都得到了不同程度的发展。其中,和互联网金融联系最为紧密的就是股权众筹。同P2P网贷平台一样,不法分子将股权众筹平台也当成非法吸收公众存款甚至是非法集资、集资诈骗的“合法手段”,最终造成投资者的重大损失。现有金融监管措施在股权众筹监管问题上显得无能为力,问题仍在于金融监管与金融创新之间没法进行利益的衡量和协调,因而股权众筹的监管调整也是学者关注的重点问题。

绝大多数学者认为,股权众筹平台作为连接筹资公司和投资者的中介,在股权众筹活动中居于中心地位,是股权众筹监管的核心。因此,有学者建议借鉴国际经验并结合我国实际情况,对股权众筹平台或其运营机构采取许可制,并建立“众筹豁免”机制,使得符合规定条件且通过被许可平台进行股权众筹的可豁免证券监管机构的审核。[118]还有学者指出,我国股权众筹融资平台监管的当务之急在于,建立现代的市场信用体系,并且建议政府勇敢地给予股权众筹试错空间,将平台行为作为监管抓手,明确集资门户应当履行的义务和禁止的行为,引导我国股权众筹从私募形式逐渐推进到公募股权众筹形式。[119]从“激励”的角度看,有学者认为,应当借鉴美国教授威廉·维克里和英国教授詹姆斯·米尔利斯的“激励相容”委托代理理论,主张在《证券法》修订中体现激励相容的原则,将股权众筹纳入到被修订后的《证券法》中,使得股权众筹的监管框架得以进一步明晰,并且将激励相容理论运用于股权众筹平台监管机制、筹资者监管机制和投资者保护机制之中,真正体现股权众筹融资兼顾安全和效率的原则。[120]也有学者从外部和内部两个角度进行分类,认为股权众筹监管制度设计应一方面完善法律制度、信用制度等外部监管制度,另一方面强化平台准入、信息披露、投资限额、资金托管、行业自律等内部监管制度,从而推动我国股权众筹的良好发展。[121]

除股权众筹平台之外,股权众筹中的投资者保护也是学者们关注的重要问题。有学者从投资者适当性角度出发,指出投资者适当性制度是一项保护投资者的重要制度,我国股权众筹发展必须要在构建投资者适当性制度整体构架的基础上,针对股权众筹业态特征,进一步细化具体义务规则。[122]有学者更进一步认为,投资者权益保护在当前存在着投资理念缺失、法律规定缺失、监管体制乏力、征信系统疏漏等问题,因此在股权众筹监管框架之下,需要确立投资审慎和适度理念,明确立法路线,清理监管思路,贯通征信系统,完善股权众筹投资的制度建设。[123]

在这一问题上,我们认为,2015年3月国务院办公厅《关于发展众创空间推动大众创新创业的指导意见》中首次将股权众筹纳入到官方文件之中,使得股权众筹得到了迅速的发展。2015年也被称为“股权众筹元年”。在中国人民银行等十部门联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中,明确规定股权众筹融资业务由证监会负责监管。股权众筹中分为私募与公募,但无论是私募股权,还是公开募股,在互联网金融的大环境之下,都是对传统公司法、证券法的挑战,也是对传统金融监管的挑战,游走于法律的边缘地带。对股权众筹平台的监管和投资人的保护,应成为股权众筹监管的重点,应注意发挥股权众筹融资作为多层次资本市场有机组成部分的作用,更好服务创新创业企业。我国目前的金融环境决定了私募股权众筹才是更佳的发展方式,只有在运行一定时间并积累一定监管经验过后,公募股权众筹才可能得到发展空间,这也印证了金融监管与金融创新之间的博弈关系,监管不可以过度干预,但是也绝对不能够放弃干预。股权众筹平台本身存在着一定风险,而对这类风险的防控就是监管部门的职责所在。如何把握股权众筹的发展,如何协调其与公司法、证券法之间的矛盾和冲突,也是监管部门必须关注的问题。

当然,互联网金融还有互联网基金销售、互联网保险、互联网信托、互联网消费金融等诸多形式,科学合理界定各业态的业务边界及准入条件,落实监管责任,明确风险底线,保护合法经营,坚决打击违法和违规行为,应成为互联网金融监管的关键。

结语

经济全球化与金融自由化的发展,使世界各国经济的相互依存度大大提高,科学实施国际化战略已成为各国金融业持续发展的治本之计。从技术层面而言,金融危机不是自由市场制度的错误,而是监管失误。但是,监管技术手段的失误却来源于监管目标模糊与价值取向失配。金融综合化背景下的金融监管必须着眼于金融生态优化,进行监管目标、价值取向与监管模式的审慎权衡。[124]回顾这些年的金融监管体制改革,不得不承认的是,金融全球化改变了中国政府金融监管的基本理念,奠定了金融监管体制改革的法律价值基础。[125]只有站在金融监管改革的理论前沿,认真审视我国金融监管体制和金融监管立法,才能找到最为科学、合理的监管改革路径,使改革与法治形成良性互动,在金融全球化中为我国金融市场的稳健发展提供可靠保障。

注释:

席月民,中国社会科学院法学研究所经济法研究室主任、法学系副主任兼法硕办主任,法学博士。

徐立达,中国社会科学院研究生院2016级法律硕士(法学)研究生。

[1] 霍华德·戴维斯(Howard Davies)、大卫·格林(David Green)著:《全球金融监管》(Global Financial Regulation:The Essential Guide),中国银行业监督管理委员会国际部译,中国金融出版社,2009年版,第4页。

[2] 席月民主编:《金融法学的新发展》,中国社会科学出版社,2013年版,第5页。

[3] 王洛林主编:《全球化与中国:理论与发展趋势》,经济管理出版社,2010年版,第81、82页。

[4] 盛学军:《冲击与回应:全球化中的金融监管法律制度》,载《法学评论》,2005年第3期,第73-78页。

[5] 席月民主编:《金融法学的新发展》,中国社会科学出版社,2013年版,第308页。

[6] 林俊国著:《金融监管的国际合作机制》,社会科学文献出版社,2007年版,第43页。

[7] 李扬、王国刚、刘煜辉主编:《中国城市金融生态环境评价》,人民出版社,2005年版,第8页。

[8] 徐孟洲等著:《金融监管法研究》,中国法制出版社,2008年版,第164、166、171-172页。

[9] 刘文华、马志毅:《改革中国银行业监管体制的法律与实践》,载《法学论坛》,2003年第5期,第45-48页。

[10] 黄积虹、杨丰:《论美国<金融服务现代化法>对我国金融监管立法的启示》,载《思想战线》,2003年第6期,第89-92页。

[11] 焦克源、史正保:《实现中央银行金融监管法制化的逻辑构想》,载《兰州大学学报》(社会科学版),2001年第3期,第142-145页。

[12] 刘铧:《对我国金融监管问题的几点思考》,载《求索》,2002年第5期,第29-31页。

[13] 王国刚:《金融监管框架改革的重心》,载《中国金融》,2016年第10期,第49-51页。

[14] 李艳玲:《改进外汇宏观审慎管理》,载《中国金融》,2016年第16期,第72-73页。

[15] 李成、李玉良、王婷:《宏观审慎监管视角的金融监管目标实现程度的实证分析》,载《国际金融研究》,2013年第1期,第38-51页。

[16] 闫海:《后危机时代的金融监管体制立法研究——基于宏观审慎监管的革新》,载《安徽大学学报》(哲学社会科学版),2010年第6期,第111-116页。

[17] 2015年6月12日,沪指上涨0.87%再创年内新高5178.19点。2015年7月3日,沪指一度暴跌7%后现本轮调整新低3629.56点。仅仅14个交易日,沪指暴跌29.9%,最后股市仅用了两个月从5178点一路下跌至2850点,下跌幅度近达45%。随后国家的“救市”行动开始。

[18] 由于发生“股灾”,为抑制投资者可能产生的羊群效应,降低股票市场的波动,中国证监会开始酝酿出台熔断机制。2015年12月4日,上交所、深交所、中金所正式发布指数熔断相关规定,熔断基准指数为沪深300指数,采用5%和7%两档阈值。然而,2016年1月4日,A股遇到史上首次“熔断”。早盘,两市双双低开,随后沪指一度跳水大跌,跌破3500点与3400点,各大板块纷纷下挫。午后,沪深300指数在开盘之后继续下跌,并于13点13分超过5%,引发熔断,三家交易所暂停交易15分钟,恢复交易之后,沪深300指数继续下跌,并于13点34分触及7%的关口,三个交易所暂停交易至收市。2016年1月8日,经中国证监会批准,上海证券交易所决定暂停实施《上海证券交易所交易规则》第四章第五节规定的“指数熔断”机制,以维护市场平稳运行。

[19] 马新彬:《宏观审慎政策协调机制》,载《中国金融》,2016年第1期,第62-63页。

[20] 侯怀霞:《论央行宏观调控功能的法律保障机制》,载《社会科学战线》,2011年第2期,第158-162页。

[21] 席月民主编:《金融法学的新发展》,中国社会科学出版社,2013年版,第248页。

[22] 巴曙松、沈长征:《从金融结构角度探讨金融监管体制改革》,载《当代财经》,2016年第9期,第43-51页。

[23] 张晓东:《金融监管体制现代化探索:缘起、逻辑与展望》,载《金融理论与实践》,2016年第9期,第7-11页。

[24] 秦晓:《金融监管体系改革的看法》,载《中国金融》,2016年第13期,第12-15页。

[25] 王志成、徐权、赵文发:《对中国金融监管体制改革的几点思考》,载《国际金融研究》,2016年第7期,第33-40页。

[26] 孙美芳:《强化金融混业的功能监管》,载《中国金融》,2016年第5期,第65-66页。

[27] 贺小丽:《我国金融监管法立法目的条款的问题及完善》,载《甘肃社会科学》,2016年第5期,第183-188页。

[28] 王国刚:《金融监管框架改革的重心》,载《中国金融》,2016年第10期,第49-51页。

[29] 席月民主编:《金融法学的新发展》,中国社会科学出版社, 2011年版,第250-251页。

[30] 2015年4月起,全球最大的稀有金属交易所昆明泛亚有色金属交易所陷入兑付危机,资金链断裂,牵涉全国20个省份、22万名投资者,总金额达400亿元,引发投资者上门维权。对此,泛亚所在其官网发布公告回应称,泛亚所一款产品的委托受托交易商的确出现了资金赎回困难,这一理财产品就是“日金宝”。

[31] 陈振云:《我国金融监管体制改革的法律考量》,载《学术研究》,2016年第9期,第80-84页。

[32] 张震宇:《完善地方金融监管体制》,载《中国金融》,2016年第1期,第81-83页。

[33] 参见郭德香、李海东:《金融改革背景下我国地方金融监管模式研究》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》,2016年第5期,第62-66页。

[34] 刘志伟:《地方金融监管权的理性归位》,载《法律科学(西北政法大学学报)》,2016年第5期,第156-164页。

[35] 段志国:《论地方金融监管权的理论逻辑与配置建构》,载《宁夏社会科学》,2015年第2期,第68-71页。

[36] 刘子平:《功能监管强化视角下的民间金融法律治理研究》,载《金融监管研究》,2016年第8期,第75-95页。

[37] 郭可为:《中央与地方金融监管体制改革之路》,载《金融博览》,2015年第9期,第34-35页。

[38] 董宁:《地方金融监管体制改革路径探析》,载《征信》,2015年第5期,第87-89页。

[39] 席月民:《我国当前民间借贷的特点、问题及其法律对策》,载《政法论丛》,2012年第3期,第66页。

[40] 李仁真、黎四齐:《论金融业务综合化下的有效监管》,载《武汉大学学报》(社会科学版),2001年第5期,第526-532页。

[41] 彭红枫、杨柳明、王黎雪:《基于演化博弈的金融创新与激励型监管关系研究》,载《中央财经大学学报》,2016年第9期,第92-100页。

[42] 何佳:《中国金融监管与创新的逻辑》,载《中国金融》,2016年第18期,第12-15页。

[43] 阳东辉:《论我国金融监管制度的改革与完善——兼评巴塞尔协议Ⅲ之不足》,载《湖南师范大学社会科学学报》,2016年第1期,第55-62页。

[44] 曾筱清著:《金融全球化与金融监管立法研究》,北京大学出版社,2005年版,第94页。

[45] 黄毅著:《银行监管法律研究》,法律出版社,2009年版,第157、205-219页。

[46] 苏洁澈:《后危机时代英美银行监管体系变革》,载《环球法律评论》,2016年第1期,第142-159页。

[47] 梁家全著:《商业银行监管套利的法律规制》,法律出版社,2016年版,第202-204页。

[48] 许开国、王东著:《银行支付不能制度研究》,中国金融出版社,2016年版,第206-209页。

[49] 贺绍奇:《银行理财如何回到正轨》,载《当代金融家》,2016年第7期,第109-111页。

[50] 魏建、许云:《结构型理财产品溢价率与金融消费者保护》,载《西北大学学报(哲学社会科学版)》,2016年第2期,第114-119页。

[51] 杨东、张泽璠:《保护农村金融消费者权益银行业应有更大作为》,载《中国农村金融》,2016年第13期,第25-26页。

[52] 朱大旗:《论我国土地银行制度的构建》,载《法学杂志》,2016年第7期,第43-54页。

[53] 李玫、杨东勤:《中国<存款保险条例>中贷的风险法律问题析评和完善》,载《河北法学》,2016年第5期,第9-21页。

[54] 马一、张敏:《日本民营银行法律规制研究——兼谈对我国民营银行发展的借鉴》,载《区域金融研究》,2016年第6期,第35-44页。

[55] 邢会强著:《金融消费者权利的法律保护与救济》,经济科学出版社,2016年版,第192-197页。

[56] 袁达松:《对影子银行加强监管的国际金融法制改革》,载《法学研究》,2012年第2期,第194-208页。

[57] 苏洁澈著:《银行破产监管责任研究》,中国政法大学出版社,2016年版,第97-98页。

[58] 潘静、柴振国:《中国影子银行的金融监管研究——运用市场约束优化政府监管》,载《现代法学》,2013年第5期,第88-96页。

[59] 管斌著:《金融法的风险逻辑》,法律出版社,2015年版,第403-423页。

[60] 徐聪:《论转轨背景下证券法治逻辑与制度的现代化——兼评<证券法(修订草案)>“一读稿”》,载《法学评论》,2016年第2期,第132-142页。

[61] 王建平:《证券监管“做-查模式”的转型与变革——以2015年6-8月证券监管风险放大为例》,载《证券法律评论》(2016年卷),郭锋主编,中国法制出版社,2016年版,第377-387页。

[62] 乔新生:《重新认识证券市场的功能》,载《证券时报》,2016年3月14日第A03版。

[63] 杨海静、万国华:《论证券市场公开承诺的监管》,载《证券市场导报》,2016年第8期,第64-78页。

[64] 赖华子:《证券市场场外配资监管制度研究》,载《法学论坛》,2016年第3期,第89-96页。

[65] 缪因知:《论证监会信息披露规则的不足》,载《法治研究》,2016年第2期,第141-150页。

[66] 邢会强:《证券期货市场高频交易的法律监管框架研究》,载《中国法学》,2016年第5期,第156-177页。

[67] 郭雳、孙天驰:《互联网平台拆分销售私募债问题探析》,载《证券市场导报》,2016年第5期,第25-32页。

[68] 刘云亮:《注册制下证券发行信息披露责任创新制度研究》,载《证券法律评论》,2016年第00期,第13-24页。

[69] 杨峰:《我国实行股票发行注册制的困境与路径分析》,载《政法论丛》,2016年第3期,第74-81页。

[70] 万国华、王才伟:《我国证券市场注册制立法变革应兼顾交易注册》,载《上海金融》,2016年第8期,第55-67页。

[71] 马一、韩子慧:《我国保荐人制度:制度反思与变革探索——以证券发行注册制改革为背景》,载《海南金融》,2016年第7期,第16-21页。

[72] 冷静:《注册制下发行审核监管的分权重整》,载《法学评论》,2016年第1期,第171-178页。

[73] 寺岛美贵子:《保险监管法制的新趋势——放松管制与加强监管》,节选自《经济法前沿问题(2015)》,顾功耘、罗培新著,北京大学出版社,2016年版,第279-290页。

[74] 吴民许:《我国保险资金境外投资监管制度研究》,节选自《保险法前沿》(第3辑),尹田主编,知识产权出版社,2015年版,第60-72页。

[75] 何文强著:《我国农业保险法律问题研究》,吉林大学出版社,2016年版,第165-169页。

[76] 冯辉:《比较法视野下保险资金不动产投资的法律监管及其启示》,节选自《保险法前沿》(第3辑),尹田主编,知识产权出版社,2015年版,第73-86页。

[77] 参见徐孟洲等著:《金融监管法研究》,中国法制出版社,2008年版,第412-414页。

[78] 周乾:《信托业监管的理论基础与特殊要求》,载《太原理工大学学报》(社会科学版),2015年第2期,第43-46页。

[79] 龙超、熊俊:《我国信托业监管制度的优化:给予金融危机启示的制度分析》,载《经济问题探索》,2010年第9期,第105-109页。

[80] 潘丹丹:《我国信托业监管体制的缺陷及其完善》,载《安徽广播电视大学学报》,2013年第4期,第23-27页。

[81] 贾希凌、张政斌:《近期中国信托业监管理念评析》,载《云南大学学报法学版》,2013年第3期,第30-37页。

[82] 袁增霆:《信托业安全网与监管转型》,载《中国金融》,2015年第24期,第67-68页。

[83] 席月民:《我国信托业监管改革的重要问题》,载《上海财经大学学报》,2011年第1期,第34-40页。

[84] 席月民著:《中国信托业法研究》,中国社会科学出版社,2016年版,第291页。

[85] 席月民:《我国<信托业法>的制定》,载《广东社会科学》,2012年第5期,第233-237页。

[86] 许多奇、肖凯:《互联网金融与好的社会》,载《检察风云》,2016年第9期,第15-17页。

[87] 黄震、龙曙光:《互联网金融常态化回归》,载《财经界》,2016年第9期,第15-18页。

[88] 黄震:《互联网金融莫忘“普惠金融”初衷》,载《中国经济导报》,2016年5月25日第B07版。

[89] 魏敬淼著:《民间金融法律治理研究》,中国政法大学出版社,2016年版,第27-70页。

[90] 黎四奇:《中国普惠金融的囚徒困境及法律制度创新的路径解析》,载《现代法学》,2016年第5期,第93-103页。

[91] 李爱君:《互联网金融的法治路径》,载《法学杂志》,2016年第2期,第49-54页。

[92] 李爱君:《互联网金融的本质与监管》,载《中国政法大学学报》,2016年第2期,第51-64页。

[93] 李曙光:《论互联网金融中的法律问题》,载《法学杂志》,2016年第2期,第43-48页。

[94] 袁达松、张赛文:《论互联网金融系统性风险监管的法律对策》,载,《领导之友(理论版)》,2016年第17期,第50-56页。

[95] 邢会强:《论金融法的法典化》载《首都师范大学学报(社会科学版)》,2016年第1期,第49-57页。

[96] 李玉虎:《互联网金融创新与监管体制重构》,载《兰州学刊》,2016年第8期,第164-169页。

[97] 杨东:《论金融领域的颠覆创新与监管重构》,载《人民论坛》2016年第11期,第30-39页。

[98] 曾威:《互联网金融竞争监管制度的构建》,载《法商研究》,2016年第2期,第27-36页。

[99] 赵浏洋:《互联网金融监管完善对策——以阿里金融为例》,载《人民论坛》,2016年第5期,第94-96页。

[100] 方也媛:《互联网金融法律规制之路径》,载《税务与经济》,2016年第6期,第20-24页。

[101] 杨东、吴涛:《里程碑意义的金融监管立法——评<网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法>》,载《中国社会科学报》,2016年9月14日第5版。

[102] 殷华著:《网络融资法律问题研究——以金融消费者保护为中心》,法律出版社,2016年版,第150-174页。

[103] 黄震、邓建鹏:《英美P2P监管体系比较及启示》,载《中国农村金融》,2016年第15期,第84-86页。

[104] 杨东:《P2P整治指向》,载《中国金融》,2016年第15期,第72-73页。

[105] 高祥主编:《金融法热点问题研究》(第3辑),中国政法大学出版社,2015年版,第221-232页。

[106] 黄震、尹振涛:《治理校园不良网贷需监管更要引导理性消费》,载《法制日报》,2016年8月18日第5版。

[107] 席月民:《大学生分期消费要防止“信用卡之灾”》,载《经济参考报》,2016年2月23日第8版。

[108] 贺绍奇:《中国互联网银行模式、现行政策、法律环境、面临的法律问题及发展趋势》,载《中国市场》,2016年第13期,第56-60页。

[109] 柴瑞娟、周舰:《互联网银行法律规制研究——以市场准入和监管体制为核心》,载《金融发展研究》,2016年第5期,第54-60页。

[110] 包丽红、封思贤:《第三方支付监管机制的国际比较及启示》,载《上海经济研究》,2015年第11期,第47-54页。

[111] 李霞:《第三方支付监管的法律困境》,载《中国金融》,2010年第6期,第89页。

[112] 巴曙松、杨彪:《第三方支付国际监管研究及借鉴》,载《财政研究》,2012年第4期,第72-75页。

[113] 方辰:《“守住底线、风险导向”的第三方支付监管思路初探》,载《上海金融》,2015年第6期,第82-83页。

[114] 陆磊、刘海二:《第三方支付监管的有效性》,载《中国金融》,2015年第1期,第42-44页。

[115] 朱绩新、章力、章亮亮:《第三方支付监管的国际经验及其启示》,载《中国金融》,2010年第12期,第32-33页。

[116] 吉海芳:《第三方支付的风险监督管理研究》,载《金融理论与实践》,2016年第11期,第106-109页。

[117] 车云霞:《论互联网支付机构法律监管的完善》,载《理论月刊》,2016年第4期,第156-161页。

[118] 樊云慧:《股权众筹平台监管的国际比较》,载《法学》,2015年第4期,第84-91页。

[119] 韩国栋、麦志英:《股权众筹融资的监管逻辑及国际经验》,载《宁夏社会科学》,2016年第1期,第97-100页。

[120] 卜亚:《股权众筹监管经验的跨国比较及启示——基于激励相容视角的分析》,载《华东经济管理》,2016年第9期,第94-99页。

[121] 张杰、张泽伟、刘丽娟:《完善我国股权众筹融资的监管制度研究》,《经济纵横》2016年第10期,第117-121页。

[122] 陈晨:《股权众筹投资者适当性制度研究》,载《上海金融》,2016年第10期,第43-48页。

[123] 许飞剑、余达淮:《股权众筹视角下投资者权益保护法律问题研究》,载《经济问题》2016年第11期,第42-47页。

[124] 程惠霞:《金融监管目标权衡及其模式的递进》,载《改革》,2010年第2期,第113-118页。

[125] 陈甦主编:《全球化背景下的中国法治建设》,经济管理出版社,2010年版,第86页。

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