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设立监察委员会的三个宪法问题

引言

十八届六中全会提出,要完善权力运行制约和监督机制。为贯彻落实这些措施,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三省市设立各级监察委员会。待试点成熟后,可以在国家层面设立综合性监督机构。中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山指出,国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。监察委员会作为新设立的机构,需要从理论、制度和操作层面定位其宪法地位。本文拟从三个方面探讨监察委员会的宪法定位:在宪法理论层面,怎样讲清楚监察委员会的宪法基础?在宪法制度层面,如何定位监察委员会的职权?在具体操作层面,如何分步实施、有序推进?

一、如何从宪法理论上定位监察委员会

如何对权力进行监督,是任何现代国家都必须面对的宪法问题。经典马克思主义理论中,对权力的监督主要依靠民主监督。在《法兰西内战》一文中,马克思对资本主义的宪法制度进行了批判,并高度评价了巴黎公社的组织和体制。“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责,随时可以撤换。其中大多数自然都是工人,或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的,而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。一向作为中央政府的工具的警察,立刻失去了一切政治职能,而变为公社的随时可以撤换的负责机关。其他各行政部门的官吏也是一样。”这种体制也被称为议行合一制。不仅立法和行政机关对选民直接负责,而且法官“也如社会其他一切公务人员一样,他们今后应该由选举产生,对选民负责,并且可以撤换。”[1]

受上述经典马克思主义理论的影响,中国共产党的主流观念中一贯重视自下而上的民主监督,与此相关的关键词有“民主监督”“人民主体地位”“群众路线”“权力制约和监督”等。在新中国成立前夕,毛泽东曾有一段著名的论述:“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”相应地,根据我国《宪法》第3条第2、 3款规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。《宪法》第27条第2款规定,一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。此外,《宪法》第41条第1款规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

随着民主和法治观念不断发展,主流政治观念中逐渐将权力的制约和监督作为政治体系的重要组成部分。相应地,“加强对权力的制约和监督”成为中国共产党政治主张的重要内容,并逐渐成为中国共产党执政观念的重要组成部分。所谓制约,是指用整体权力格局的设置与运作,制约特定权力的行使;所谓监督,是指任何一种权力的行使,都要受其外部的另一种权力的监督,归根结底,要受人民监督。[2]根据彭真的归纳,监督一般可以分为四种类型:“党的监督、政府的监督、司法机关的监督、权力机关的监督”[3]根据内容和对象的不同,对权力的监督可以分为以下几种类型:对违反党纪行为的监督,对违反政纪行为的监督,对违反法纪行为的监督。对此,时任全国人大法律委员会主任委员杨景宇曾在讲话中指出:“经过多年努力,我们已经建立并在逐步完善党内监督制度,以解决党纪问题;已经建立并在逐步完善行政监督制度,以解决政纪问题;已经建立并在逐步完善司法监督制度,以解决法纪问题。此外,还有政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督,等等。这些监督制度,同人大监督制度一起,共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的,实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。”[4]

根据上述理论,中央纪委主管党纪,国务院监察部主管政纪,司法机关负责违法责任追究。监察权在宪法上隶属于行政权。但这只是传统的权力格局,即将成立的“监察委员会”,其职权将独立于行政权之外运作。制度改革必须面对的理论问题是,这种权力在宪法理论上究竟如何定位?这种新的监察权的性质究竟是什么?因此,如何在理论上讲清楚这种监察制度的宪法基础,是中国宪法学研究的紧迫课题。

人民代表大会制度是我国宪法确立的根本政治制度,人大产生“一府两院”是基本的宪法架构。在我国人民代表大会制度下,人大与“一府两院”存在监督与被监督的关系,“一府两院”相互之间是权力分工、相互协作和配合的关系,这是作为社会主义类型宪法的我国现行宪法不同于西方国家宪法的最重要特点之一。监察委员会作为监督权力运行的国家机构,这种体制与西方三权分立模式下国家机构监督制衡的原理究竟有何差异与共性,需要从宪法理论上说清楚。根据传统的宪法理论和制度,监察权隶属于行政权,检察机关隶属于行政机关。如果通过修改宪法的方式设立监察委员会,该委员会在国家机构体系中的职能与立法、行政、审判、检察机关究竟有何不同,需要认真研究。而且,作为一种新增权力,这种权力如何依法行使?如何确定其宪法上的职权、界限与责任?如何防止这种权力本身被滥用,侵犯公民的基本权利?等等问题。都需要宪法理论上进行深入研究。

如前所述,强调自下而上的民主监督是社会主义宪法对权力制约与监督的传统做法。如果强调这一点,需要重视监察委员会的民主正当性,比如在名称上可以称之为“人民监察委员会”,而不是称之为“监察院”;在运作机制上可以采取“委员会集体负责制”,而不是采取“首长负责制”。但另一个改革的方向是,强调监察委员会监督机制的专业性和独立性。相应地,名称和运作机制可以再作另一种类型的设计。监察委员会在上述两种功能定位之间如何取舍?需要认真研究。另一个相关的问题是,如果将中央与地方关系考虑进来,监察委员会的权力是属于中央事权,还是地方事权?当前中国特色社会主义话语体系中有一个论断,认为“司法权是中央事权”。以此类推,如果从中央与地方关系视角,监察权是否可以定位为“中央事权”?如果承认监察权是“中央事权”,为了保证其独立性,是否要设立跨行政区划的监察委员会作为防止地方保护主义的制度设计?

二、如何在宪法制度层面设计监察委员会

新中国成立初期,中央人民政府政务院曾设有人民监察委员会。1954年9月,政务院改为国务院,人民监察委员会改为监察部。人民监察委员会和监察部在贯彻国家政策法令,维护国家纪律,保护国家财产,监督国家行政机关、国营企业、公私合营企业、合作社方面,做了许多卓有成效的工作,取得了良好的效果。1959年4月,撤销监察部,设立中央监察委员会。1986年11月,全国人大根据《宪法》第89条第8项规定,在国务院和县以上地方各级人民政府设立国家行政监察机关,即监察部和各级行政监察机关。对于设立监察部的目的,时任国务院副总理乔石解释:“目前,违反党纪者有党的纪律检查委员会管,违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管,违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制,充分发挥国家效能方面,是一个缺陷。”[5]

根据党纪、国法、政纪三分理论,监督的分工格局是:党的纪检机关追究违反党纪责任、司法机关追究违法责任、监察机关负责追究违反政纪的责任。三者的区分相对较为明确。监察部设立之初,与中央纪委有着较为明确的分工,即“监察部主要抓国务院系统的大案,实行分级监察的原则,属于省市的案子由省市各级去办”,“监察部和中纪委、法院、检察院、审计署的关系都很密切,工作上有交叉不要紧,以后逐渐明确。总的分工是明确的,监察部主管政纪。” [6]1993年1月,根据中共中央、国务院的决定,中央纪委、监察部合署办公,实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”的体制。

新设立的监察委员会是对现有监督体制的一次重新设计,在宪法关系上需要重新定位监察委员会的职权。从权力相关性的角度看,关键在于处理以下两个制度问题:

(一)监察委员会与人大监督的关系

根据我国宪法体制,人民代表大会是权力机关,负有监督宪法和法律实施的职权。其监督对象为由其产生的,包括人民政府、审判机关和检察机关等在内的所有国家机关。人大监督“一府两院”,一是对由其产生或任命的“一府两院”的组成人员是否依法履职进行监督,防止人大行使的“人事任免权”失效;二是监督“一府两院”实施宪法和法律的活动,保证人大的立法权和重大事项决定权不被监督对象“架空”。所以,人大对“一府两院”工作的监督权来自保障人大自身依据宪法和法律享有的职权。根据目前监察体制试点的设想,既然监察委员会的权力源于人大,是否应受到人大监督并报告工作?根据宪法,人大监督的范围较广,除了法律监督和一般工作监督之外,还有其他监督方式。这其中,特定问题调查权就是一种特殊的法定监督权。这种监督权与监察委员会的监督权有何区别与联系?从制度设计的角度,也需要一并研究。

(二)监察机关和检察监督的关系

从法律移植的视角看,我国监察制度和检察制度都源于苏联模式。苏联体制下,检察院是法律监督机关,监察机关是内部监督机构。但是苏联检察制度尚未确立之前,是由监察机关(国家监察人民委员会部、工农检查院)发挥法律监督的功能。7监察机关和检察机关同属监督机关,相互之间关系密切。新中国成立之初,《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第12条规定,最高人民检察署可以参加人民监察委员会的会议。随着法治体系的进一步完善,监察机关和检察机关的监督开始逐渐作出分工:监察侧重于对国家工作人员的违纪行为监督,检察监督则主要侧重追究违法责任。但监察机关与检察机关在功能上一直存在有重叠和交叉之处。

根据我国现行《宪法》第129条的规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督机关”是一个典型的不确定法律概念,有充分的解释空间。即使根据一般文义解释的方法,也可以从中推导出监察机关的监督权。仅仅从宪法文本的解释空间来看,“法律监督权”可以吸纳监察委员会的监察权。如此一来,为了实现国家机构组织的精简原则,检察机关和监察机关可以在一定程度上进行整合,而不必在机构设置上“叠床架屋”。但这种思路与目前监察体制改革的大方向并不一致,因此只能停留在理论构想层面。新成立的监察委员会将独立于行政机关、司法机关,成为宪法体制中的一种“新增权力”。作为一种新增的监督权,与检察机关的一般法律监督权之间的界限究竟在哪里,需要在宪法上认真厘清二者关系。

三、如何依据宪法设立监察委员会

当前,推进地方监察体制改革试点工作主要是地方国家机构组织体系的改革,暂时不涉及中央层面的国家机构体系改革,因此可以暂时不对宪法相关条文进行系统修改。但是我国《宪法》第三章第五节规定了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织体系。《宪法》第107条规定,“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。《宪法》第89条规定,国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”。据此,监察工作属于行政工作,监察机构属于行政机构。在行政机构体系之外设立地方各级监察机构,也必须对宪法相关条文的规定进行界定和解释。

我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了地方人大和政府的组织体系,此外《检察院组织法》和《法院组织法》对地方司法机关的组织进行了详细规定。这些法律都是全国人民代表大会制定的基本法律,其中明确规定了地方的国家机构体系。如果对地方国家机构体系进行改革,必须对这些法律规定进行系统修改。但是,全面改革地方国家机构体系需要对多部重要法律进行修改,必将影响监察体制改革试点工作的整体规划和进度。因此,作为修改法律的替代方案,不少学者主张由全国人民代表大会进行明确授权,即根据《宪法》第62条有关全国人民代表大会的职权,由全国人民代表大会依据宪法作出专门授权决定比较妥当。但事实上,此次地方监察体制改革的试点工作由全国人大常委会授权。

从全国人大常委会的宪法职权来看,由全国人大常委会进行宪法解释也可作为一种替代方案。如果严格要求监察体制改革试点工作依据宪法规定推进,可以对宪法相关规定进行扩大解释。法律论证的逻辑是,《宪法》第107条虽然确认了地方行政系统中的监察机构,但并不排除在地方国家机构体系中设立独立于行政系统之外的综合监察机构。通过宪法解释的方式授权地方进行改革创新,有助于妥善处理全面深化改革与全面推进依法治国的关系,也有助于为全面推进宪法实施树立典范。但全国人大并未采取这种方式推进监察体制改革的试点工作。

我国现行《宪法》总纲部分以及第三章《国家机构》确立了国家机构的基本体系。即由人大选举产生“一府两院”的基本格局。《宪法》第三章还分节规定了中央的国家机构设置:全国人大、国家主席、国务院、中央军事委员会等。因此,如果在中央层面设立与国务院平行的综合性监察机构,则需要对宪法确认的国家机构体系进行重新整合,并对宪法相关进行修改。如果以宪法的形式将监察委员会制度化,要面对的问题有:监察委员会究竟如何产生?由谁提名?根据何种程序提名?如何通过人大选举产生?如何罢免?该权力运行的逻辑究竟与行政权、审判权、检察权有何不同?监察委员会上下级之间是否实行垂直管理?是否考虑设立跨行政区划的监察委员会?监察委员会是主任负责制,还是集体负责制?等等上述问题,都需要从宪法理论上认真研究。

结语

设立监察委员会是重大的政治体制改革,在宪法理论、制度和实践方面都需要对这项重大改革措施进行深入研究。在宪法理论上,必须讲清楚监察委员会的宪法依据究竟何在,围绕人民代表大会产生监察委员会的关键问题进行理论构建。在宪法制度上,必须界定监察委员会的职权性质,并厘清这种监察委员会的职权与其他国家权力之间的关系。在实践操作层面,这项重大改革应依据宪法的程序,在维持既有宪法秩序的前提下稳步推进。

【注释】 [1]参见马克思《法兰西内战》,载《马克思恩格斯文集》(第3卷),人民出版社2009年版,第221-223页。

[2]全国人大法工委编《监督法辅导讲座》(第一讲),中国民主法制出版社2006年版,杨景宇撰写部分。

[3]《彭真传》编写组.《彭真年谱》(第五卷),中央文献出版社2012年版,第375页。

[4]杨景宇《认真学习、深刻领会、严格执行监督法—在全国人大常委会办公斤举办的学习贯彻监督法专题讲座上的报告》,载杨景宇.《法治实践中的思考》,中国法制出版社2008年版,第374页。

[5]乔石:《设立国家行政监察机关是健全法制的需要》,载《乔石谈民主与法制》,人民出版社、中国长安出版社2012年版,第100页。

[6]乔石:《监察部一开始就要树立一个好风气—乔石同志就筹建监察部的几个问题同监察部负责同志的谈话》,载《乔石谈民主与法制》,人民出版社、中国长安出版社2012年版,第126-127页。

[7]谢鹏程编:《前苏联检察制度》,中国检察出版社2008年版,第19页。

来源:《中国法律评论》2017年第2期

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