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信访法要以保障信访人合法权益为中心

信访工作是根据我国具体国情作为司法渠道之外的救济机制逐步建立起来的。其直接的宪法依据是我国现行宪法第41条规定的公民的批评建议权以及申诉、控告和检举权。2005年1月5日国务院第76次常务会议通过了《信访条例》,自2005年5月1日起施行。《信访条例》是我国目前信访工作领域法律效力最高的法律文件[1],是国务院制定的调整信访工作方面社会关系的行政法规。从《信访条例》的法律性质来看,该《条例》是以国家行政机关或者是专门的信访工作机构主动履行信访工作职责和义务为前提的,具有非常浓厚的行政管理法色彩。从《信访条例》调整的法律事项来看,信访工作面对的是三类信访事务:一是人民群众对政府的批评意见;二是人民群众对改善政府工作和加强行政管理的建议;三是公民个人涉法涉诉的申诉、控告和检举。

由于《信访条例》只是关于信访工作的行政法规,立法的重点在于解决行政机关或者专门的信访工作机构如何有效完成信访工作任务,履行信访工作职责,并且由于信访工作机构在信访中具有主动性,信访中的当事人处于被动状态,故公民、法人或其他社会组织能否通过信访渠道来最终实现自己的信访目的,在制度上很难找到充分利用信访渠道实现自己信访诉求的“终结”机制,现有的信访机制缺少信访工作机构与信访人之间通过充分互动而形成的具有终结信访行为功能的有效“合意”,信访机制仍然存在着无法提供最终法律救济的制度缺陷。

如果要制定国家层面的《信访法》,由于立法法赋予了全国人大及其常委会可以通过法律的形式来保护或限制公民的权利,因此,就可以对信访人的信访权利加以明确规定,并通过立法来规定相应的法律程序保障信访人合法权益的实现。通过制定《信访法》的方式来强化信访工作的实际效果,归根结底要解决的问题是信访人的相关合法权益如何受到信访工作机制的保护。从法理上来看,信访工作机制只应以保障信访人的合法权利为限,而不能因为信访工作机制的存在让各级政府承担满足当事人无限诉求的法律责任[2],更不能让少数人利用信访工作机制来谋取不正当的利益。因此,从《信访条例》到《信访法》重点解决的是如何给信访中的当事人确权以及如何分配保障信访人合法权益的法律责任问题,这个问题仅仅依靠作为行政法规的《信访条例》是无法解决的。

要给信访中的当事人设定权利,首先需要解决信访中的当事人的身份和角色。如果不加区分地将参与信访活动的当事人都视为“信访人”,不利于信访工作机构有效地区分工作的主次和根据不同类别的信访需求来采取有针对性的措施[3]。对信访中的当事人进行分类,关键是要界定当事人的需求、主张和诉求与当事人本身的切身利益的关系,如果当事人提出的需求、主张和诉求只是跟当事人自身的利益有关,那么,当事人的心理预期就很高,信访工作机制就必须要很好地解决当事人的需求、主张和诉求,否则就很难让当事人对信访工作满意。而且如果当事人的需求、主张和诉求得不到满足,由于其他制度救济途径无法有效解决当事人的问题,就容易出现当事人缠访

甚至发生闹访的问题。在我国当前的信访工作机制下,信访中的当事人向信访工作机构提出的各项要求,有很多是与当事人自身的合法权益无关的,要么是涉及到公共利益、集体利益,要么是与他人的利益相关,当事人好打抱不平。对于这一类信访当事人,只要通过合理的反馈意见渠道基本上就能满足当事人的要求,达到息访的目的,但如果信访工作机构不闻不问、冷漠待之,反而会诱发当事人的不满。因此,对于这一类当事人在信访中的权利的保护,一般只需要按照同类信访事项,集中给当事人答复,特别是要保证信访信息公开,让当事人及时了解信访工作机构的处理态度和处理结果。所以,以信访事项与提出信访的当事人之间的利害关系为标准,可以将信访区分为信访人信访和一般公民、法人或其他社会组织的信访。一般公民、法人或社会组织的信访只要简单地适用现行宪法第41条所保护的公民享有批评、建议、申诉、控告和检举的权利就可以达到法律上维权的目的,信访工作机制只要给予充分地关注,给予必要的信息反馈,就能够满足相关当事人的信访诉求[4]。但如果信访人与信访诉求之间存在着直接的法律上的利害关系,信访工作机制就必须要承担一定程度满足当事人信访诉求的法律责任,而不能仅仅停留在一般性地给予答复的层次。因此,制定《信访法》必须要针对这两类不同群体给予不同性质的权利保护。

对于信访人信访,由于信访处理结果与信访人的切身利益直接相关,信访人对信访工作机制的心理依赖度要更高,故必须在立法上为信访人设计比较全面的利用信访工作机制实现自己诉求和主张的程序性权利,对于这些程序性权利,信访工作机构必须要依法严格予以保护。对于一般公民、法人或其他社会组织的信访,因为信访处理结果与当事人自身的合法权益并不直接相关,所以,应当在制度上建立信访工作公开化的机制,满足当事人对政府和政府人员实施宪法和法律活动的政治监督欲望,要做到及时反馈、信息畅通,充分保障公民、法人或其他社会组织通过信访渠道来实现知情权和监督权。

对于各级各类信访工作机构来说,对于参与信访活动的当事人作信访人与一般公民、法人或其他社会组织的区分,可以集中精力来解决信访人提出的合法诉求和主张,努力通过耐心细致的工作达到息访止访的目的。

过去在信访工作中之所以出现一些当事人利用信访手段扰乱信访工作秩序、谋求不法利益的情形,关键是在制度上没有对信访中的当事人作出区分。对于信访处理结果与自身确实有切身利益关系的信访人,只要信访人的要求或诉求没有得到有效解决,就应当慎重对待,不能从制度上堵塞权利救济的通道,否则,这类信访人就会成为信访工作中的不稳定因素,随时可能因为个人要求或诉求没有得到满足而重新求助于信访工作机制,个别的甚至会采取极端手段,成为维护社会稳定的危险源。所谓信访终结制度,对于这类信访人要设计信访工作机制之外的权利救济渠道,而不能简单地在信访工作环节终止信访人的权利救济途径。对于一般公民、法人或其他社会组织提出的要求和主张,信访工作机构在确认了具体的解决方式和实行信息及时反馈之后,应当设定信访终结制度,防止一些人无理取闹和无事生非。对于利用信访工作机制谋取不法利益的当事人,一经查明虚假信访行为属实的,应当通过行政制裁、刑事制裁的手段来加以制止,必要时也可以采取民事制裁的方式,通过设定或加大当事人的财产义务来达到息访止访的目的。区分参与信访活动的当事人作信访人与一般公民、法人或其他社会组织,在制度上可以更好地确定信访工作机构的法律责任以及信访工作机制所承担的制度功能,可以便于信访工作走向精细化发展的道路。从现行宪法第41条规定的公民享有批评、建议、申诉、控告和检举权利的实现方式来看,有关国家机关无疑必须承担保障公民相关权利实现的法律职责,但是,在有关国家机关承担保障公民享有批评、建议、申诉、控告和检举权利的法律职责程度方面,不能千篇一律,不加区分,而是要区分保障责任的层次,这样才能保证有关国家机关,特别是信访工作机构更好地履行信访工作职责,做到“有权必有责”、“有责必有罚”,从而建立起公民信访权利与国家机关保障信访权利实现的法律职责之间的严格的法律对应关系[5]。

总之,制定《信访法》,一定要对信访中的当事人作不同的分类,切忌胡子眉毛一把抓,导致信访工作机构面临复杂的信访当事人群体无法采取有针对性的措施。要充分利用好信访工作机制的权利救济功能,就应当以明确信访中的不同当事人的合法权利为中心,通过明确信访工作机构在保障各类信访当事人不同类型的合法权利中的不同责任,达到信访工作在权利救济方面“精准救济”[6]和“信访终结”的效果。

注释:

[1] 信访工作领域还存在许多重要的政策,例如,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,中央纪委、监察部《关于保护检举、控告人的规定》等等。

[2] 林茂荫:《信访工作责任追究制若干问题思考》,《法学》2007年第2期。

[3] 杜涛、文一滨、纪兢、田勇:《?信访人信访诉求的分类、心理特点与应对》,《信访与社会矛盾问题研究》2013年第1期。

[4] 2014年元月1日起,国家信访局开展信访事项办理群众满意度评价试点工作,对初次登记受理的非涉密署名的求决类来信、来访和网上投诉事项,依托全国信访信息系统实行群众满意度评价,推动了初信初访事项的及时就地解决。

[5] 舒晓琴:《把信访纳入法治化轨道》,《人民日报》2015年2月2日。

[6] 浙江省永嘉县信访局:《对全面推进“法治信访、阳光信访、精准信访”建设的几点思考》,参见http://xxgk.yj.gov.cn/xxgk/jcms_files/jcms1/web30/site/art/2015/4/30/art_1963_129451.html,2016年6月7日最新访问。

(莫纪宏:中国社会科学院法学研究所研究员)

来源:《理论视野》2016年8月

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