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改革中国海事审判制度

中国是海洋大国,拥有广泛的海洋战略利益。海事司法是经略海洋、管控海洋工作的重要组成部分。海事法院——所在地的高级人民法院——最高人民法院,“三级法院二审终审制”的海事审判机构体系的形成,使中国成为世界上海事审判机构最齐全、海事法官数量最多、海事案件收案最多的国家,成为当之无愧的亚太地区海事司法中心。

中国海事审判制度的特点和优势

海事法院的独特体制来源于全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口设立海事法院的决定》。与普通法院相比,海事法院的特点和优势主要有:

一是海事法院由最高人民法院根据需要,在沿海主要港口设立。海事法院的管辖区域,由最高人民法院负责划分,不受行政区划的限制。海事法院按需设立的原则,使跨行政区域管辖某一省甚至流域的海事海商案件成为可能。

二是海事案件管理级别高。海事法院属于专门法院,与中级人民法院同级,管辖第一审海事案件和海商案件,不受理刑事案件和其他民事案件。对海事法院的判决和裁定的上诉案件,由海事法院所在地的高级人民法院管辖。

三是海事法官任免层级高。海事法院对“所在地的市”人民代表大会常务委员会负责,海事法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判员和审判委员会委员由海事法院所在地的市人民代表大会常务委员会任免。

四是海事法院司法保障体制高。除厦门海事法院的人财物由厦门市管理外,其余九家海事法院经费均由省级财政保障。高一级财政经费保障,使得海事法院没有任何后顾之忧。

五是海事法官素质较高,审判专业化水平高。据统计,全国海事审判法官共570名,90%以上具有研究生学历。讲政治、精法律、懂经济、通外语、知航行、复合型,是对海事法官的基本要求。

六是海事审判的国际影响力大、认可度高。自1984年设立以来,海事法院涉外案件所占收案比例位居全国法院之首。中国海事法院受理的海事海商纠纷案件的当事人涉及面广,国际影响力大。众多纠纷的外籍当事人主动选择到中国海事法院起诉,中国的海事审判已经引起国际组织、各国法律界、航运界和贸易界的关注,成为其关注和研究亚太地区海事司法动态的一个重要参考。

中国海事审判制度的问题与不足

从整体上看,中国海事审判制度独具特色,符合司法体制改革的方向,并为跨行政区划法院与专门法院的设立和管理体制改革积累了经验。但是,中国海事审判制度也存在着以下的问题与不足。

第一,海事法院的法律地位不明确。首先,《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条仅规定了“军事法院等专门人民法院”,未将海事法院作为一个术语明确列举。实践中,曾有机构以海事法院不属于“人民法院”为由拒绝配合。其次,《人民法院组织法》第28条规定:“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”遗憾的是,迄今为止,全国人大常委会尚未作出进一步规定。

第二,海事法院的管理体制不顺。海事法院对所在地的市人大常委会负责,海事法院的审判工作受其所在地的高级人民法院监督。但是,全国10家海事法院所在地的城市在级别上并不完全相同。经过了多年的发展,海事法院管理体制仍存在着干部管理体制、经费管理体制、内设机构设置、地方党委领导体制不统一的情况。这就导致难以用一种模式对海事法院进行统一规制,从而加剧了海事法院地位的尴尬。

第三,海事专门审判体制没有贯彻到底,即存在“一审专门二审不专门”的问题。海事审判有专业性强的特点,海事法院所在地高级人民法院因人员轮岗、晋升等原因,长期从事海事审判的法官不多。一些高级法院曾经将一审案件合议庭成员抽调到高级人民法院直接参加二审合议庭审理上诉案件,实际上将一、二审合并审理。海事审判实行“三级法院二审终审制”,但实践中往往是终审不终,导致最高人民法院再审案件压力过大。

第四,海事法院受理案件数量偏少,海事诉讼管辖有待完善。最高人民法院工作报告显示,2013年,全国各级法院审结一审海事海商案件1.1万件;2014年,全国各级法院审结一审海事海商案件1.2万件。目前全国海事审判法官共570名。从审判力量和受理案件的数量看,海事法院的司法能力没有得到充分发挥。2016年2月24日,最高人民法院发布了《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》和《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》。自2016年3月1日起,海事法院对海事行政案件行使管辖权,海事法院受理案件类型拓展至108项。与在这两个司法解释出台之前6家海事法院(青岛、海口、广州、大连、宁波、天津)就可以受理部分海事行政案件不同,海事法院始终未获得过海事刑事案件的管辖权。由于欠缺刑事案件管辖权,海事法院成为发育不足的司法机关,在一定程度上失去了专政的机能,难以真正树立起司法权威。

改革与完善中国海事审判制度的建议

作为跨行政区划设立的专门法院,海事法院基本符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“司法机关的人、财、物由省一级统一管理及建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。中国要建设成为具有较高影响力的国际海事司法中心,必须以提高海事司法公信力为根本尺度,坚定不移深化海事司法体制改革,推动海事法院从“水上运输法院”转型为全面覆盖“蓝色国土”的法院。中国海事审判制度改革责任重大,意义深远。

第一,明确海事法院的法律地位,统一和理顺海事法院管理体制。首先,将海事法院作为专门法院的一种类型写入《宪法》和《人民法院组织法》,并在《人民法院组织法》中增加海事法院的设立和撤销内容。其次,统一和理顺全国海事法院管理体制,适时提请全国人大常委会修改1984年《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》,将海事法院的党务、人大监督、人财物统一到省(直辖市、自治区)党委政法委、人大常委会、政府领导、监督、管理。最后,加强海事法院之间及海事法院与地方法院、上级法院之间的人才流动,使海事法院的人才流动制度化、规范化和常态化。

第二,设立海事高级法院,构建海事专门法院体系。1999年《人民法院五年改革纲要(1999—2003)》第43条明确提出“对设立海事高级法院进行研究”。设立海事高级法院,专门受理与审理重大海事案件的一审及一审海事案件的上诉审工作,并统一对各海事法院的审判工作进行监督和指导,从而建立完整的海事专门法院体系,这对进一步强化海事司法的专业性,更好地整合海事司法资源、统一海事司法的裁判尺度具有重要意义。设立海事高级法院,尽管在法律上没有具体规定,在实践中亦无先例,但却是突破海事上诉困境的必然方向。北京是全国政治中心,没有港口也没有海事法院,可以打破上诉法院的地域性,公平公正地处理每一个案件,是设立海事高级法院的最佳选择。

第三,完善海事案件专门管辖制度,试点涉海案件的“三审合一”。所谓涉海案件的“三审合一”,是指在涉海民事、行政和刑事案件统一由海事法院审理的基础上,如果某一案件同时涉及民事、刑事、行政管辖,则可成立由民事、刑事、行政法官共同组成的合议庭对案件进行综合审理。在海事行政案件由海事法院专门管辖后,海事刑事案件是否应当由海事法院专门管辖成为各方关注的焦点。有观点认为,赋予海事法院刑事审判权既有必要性也有可行性。但是,海事刑事案件概念目前在实务界和理论界都没有形成共识。为了把数量很少的海事刑事案件纳入海事法院管辖,将要在立法、司法机构设置、海事法院内部机构设置等进行很大的改变,付出的成本很高。现阶段由海事法院专门管辖海事刑事案件的条件尚未成熟,建议挑选若干个条件具备的海事法院先行先试,待条件成熟时再向全国推广。

(作者单位:中国社会科学院国际法研究所)

来源:中国社会科学网-中国社会科学报

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