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自贸区“沿海捎带”政策应审慎推广

●“沿海捎带”政策是一项自贸区航运政策创新,是传统沿海运输权的有限放开。试行中资非五星旗船舶经营沿海捎带业务,其主要目的是为了增加港口吞吐量,助推沿海货物回国中转。

●“沿海捎带”政策于法有据。沿海运输权保留是我国非常重要的航运政策,体现国家在航运领域的主权。沿海运输不对外开放属于国际习惯做法,我国入世海运承诺表也不涉及沿海运输开放问题。

●“沿海捎带”政策有利有弊,应综合评估,积极完善,审慎推广。沿海运输权关系国家安全,“外轮捎带”应当禁止。

●建设国际航运中心,需要准确定位,发挥比较优势,注重“软实力”提升,积极参与国际航运规则制定。


2014年12月29日,中资非五星旗船舶沿海捎带业务试点正式起航。根据相关规定,注册在境内的中资航运公司拥有或控股拥有的非五星旗船舶,备案后,可以从事外贸进出口集装箱在国内沿海港口和自贸区之间的沿海捎带业务。

目前,沿海捎带业务并未对外资公司开放。一些国外运营商和中国港口正在积极游说中国政府修改政策,允许外资班轮公司开展此项业务。

一、沿海捎带政策是一项自贸区航运政策创新,其主要目的是为了增加港口吞吐量,助推沿海货物回国中转

船舶悬挂“方便旗”经营,是国际海运业特有的现象。在世界商船队中,大约有三分之二的船舶悬挂“方便旗”经营。联合国《海运述评》(2015)显示,按载重吨计算,截至2015年1月1日,中国商船队运力排名世界第三。其中,“方便旗”船运力约占中国船队总运力的53.15%。近年来,中国出台了一系列吸引中资外籍船舶回归的优惠政策,但效果并不明显。

依据我国法律的规定,“方便旗”船舶不能从事我国港口之间的海上运输,大量集装箱货物被迫到周边国家(地区)中转。集装箱中转业务对港口长远发展有重要的战略意义。随着各地对航运中心建设关注度的持续升温,中国各大枢纽港都毫无保留地表露出其想要提高国际中转箱量的想法,争相以促进集装箱中转业务发展作为现阶段的主要战略。

2009年,国务院通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(国发〔2009〕19号),正式对上海国际航运中心建设做出重要战略部署。2013年,国务院出台《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(国发〔2013〕38号),明确提出要发挥上海港作为国际枢纽港的重要作用,提升上海国际航运中心国际航运服务能级。其后,《交通运输部上海市人民政府关于落实<中国(上海)自由贸易试验区总体方案>加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》为中资非五星旗船舶从事沿海捎带业务提供了政策依据,《交通运输部关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告》为中资非五星旗船舶从事沿海捎带业务的备案要求和程序提供了政策指导。

2015年6月1日,交通运输部发布《关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》。沿海捎带政策正式在广东、天津、福建的自贸区复制推广,试点工作进一步扩大。

二、沿海捎带政策于法有据,符合我国法律法规的要求,也不违背我国的入世承诺

沿海运输权保留,是海运业一个古老的传统和世界通行做法,其目的是保障国家安全,保护本国海运产业。美国运输部曾对各国沿海运输权实施情况进行调查。结果显示:在53个被调查对象中,大多数国家都有对本国商船实施保护的政策;国内沿海运输需求越少的国家,其政策越宽松,希望通过双边条约换取其他国家沿海航行权的愿望越强烈。

我国《海商法》和《国际海运条例》对沿海运输进行了规定。《海商法》第4 条规定,“中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航,由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。但是,法律、行政法规另有规定的除外”,“非经国务院交通主管部门批准,外国籍船舶不得经营中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航”。在入世议定书中,我国明确排除了沿海和内水运输服务市场的开放。我国加入世贸组织的所有有关海运服务的对外承诺都在《国际海运条例》中得到体现,并以法律条文的形式予以载明。《国际海运条例》第25条第2款规定:“外国国际船舶运输经营者不得经营中国港口之间的船舶运输业务,也不得利用租用的中国籍船舶或者舱位,或者以互换舱位等方式变相经营中国港口之间的船舶运输业务。”

可见,除非获得交通运输部的批准,外国籍船舶不得从事我国港口之间的船舶运输业务。这与国际通行做法一致,符合我国法律规定,也不违背我国的入世承诺。

三、沿海捎带政策应综合评估,积极完善,稳妥发展

2016年,上海自贸试验区建设即将迎来三年“大考”。自贸区各项航运政策创新中,最令人关注的是沿海捎带政策。

第一,沿海捎带政策的实施具有积极意义。对自贸区开放港口而言,集装箱中转增加了装卸量,增加了港口企业的营运收入,促进了区域港口群发展,巩固了枢纽港的地位。对航运企业而言,经营沿海捎带业务可以优化航线资源配置,提高航线舱位利用率,降低运营成本,提升企业竞争力。对货主而言,沿海捎带业务的开展使得企业的选择更多了,货物的在途时间节省了,物流的效率提高了而费用降低了,商品的市场竞争力提高了。

第二,沿海捎带政策实施效果尚不明显。沿海捎带政策的主要目的在于增加国际中转量。然而,影响班轮公司选择中转港的因素众多,仅靠沿海捎带政策,尚不足以改变班轮公司的决定。从政策实施的效果看,“沿海捎带”政策落地后,备案船舶的数量没有显著增加;上海港口集装箱国际中转量无论是绝对数量还是相对比例,增长并不明显。

政策实施效果不明显的原因包括:其一,运力严重过剩,进出口形势紧迫,市场需求不旺;其二,配套措施没有跟上,一些政策难以落地,航运企业动力不足;其三,我国航运企业市场份额不够,进出口货物运输绝大多数被外国企业控制。与我国相比,不少发达国家的海运政策更优惠,营商环境更完善,海运业的税负和融资成本更低,加上外国航运企业管理水平较高、综合优势明显,导致我国航运企业市场份额不断下降,海运服务贸易逆差严重,“方便旗”现象普遍。上述原因值得反思,并应从制度上予以完善。

第三,沿海捎带业务应稳妥发展。沿海捎带政策与国际船舶登记制度之间,存在着政策效应相互抵消的可能,不利于吸引“方便旗”船舶回归。沿海捎带政策的实施,会对国内沿海运输企业产生较大的冲击,枢纽港之间的竞争更加激烈,中小港口面临两难选择。目前,至少有16个地方已经将申建自贸区明确列入了2016年工作计划。若所有沿海自贸区均获准经营沿海捎带业务,将会引发中国港口进一步开放,使得更多外轮流入中国,造成国内运输市场混乱,导致政府对运输业监管的难度加大。

四、沿海运输关系国家安全,“外轮捎带”应当禁止

根据现行规定,经营沿海捎带业务需要满足以下条件:第一,中资航运公司须注册在境内,并取得《国际班轮运输经营资格登记证》;第二,船舶须是中资航运公司全资或控股拥有的非五星红旗国际航行船舶,须备案且不得擅自转租;第三,捎带的货物须是外贸进出口集装箱货物,且以自贸区开放港口为国际中转港。第四,捎带的范围限于国内沿海对外开放港口与自贸区开放港口之间。

沿海捎带政策实施后,外资班轮公司曾在多个场合呼吁:希望外资航运企业和中资航运企业有着同样的市场准入制度,希望外国企业和中国企业都有一个公平竞争的商业环境。

然而,沿海运输与国际运输是两个不同的市场。与国内沿海运输企业相比,国际运营商具有明显的优势。有文章指出,沿海航运市场与远洋航运市场相比较,存在税负不平等、成本不平等、燃油价格不平等等差异,开放沿海运输市场,有可能形成3个不公平现象:内资企业与外资企业的不公平;大型企业与小企业的不公平;国企与民企的不公平。开放沿海运输权,会冲击国内支线企业生存,增加航运及相关辅助业的失业;破坏国内沿海支线布局,降低行业规模效应;削弱我国经营外贸航线船公司拥有沿海支线配套服务的优势,导致我国船公司集装箱国际线承运份额下降,不利于国家经济安全。

国际航运市场根据政府间海运协定,按照对等原则进行开放。国外主要航运、贸易国家(地区)尚未向我国开放沿海捎带业务。我国是世界集装箱货物生成量最大的国家,即使一些国家(地区)承诺对中国开放,从箱量上对比仍然是不平衡的开放。此外,允许“外轮捎带”还会冲击香港国际航运中心的地位。许多外国航运公司表示,如果允许,他们会将大量转运业务从香港转移到较便宜的大陆枢纽港。有分析认为,在最坏情况下,香港港口吞吐量会在十年内减半。

可见,开放沿海运输市场,不符合国家整体利益。

五、建设国际航运中心,应当发挥比较优势,注重“软实力”提升,积极参与国际航运规则制定

2014年9月,国务院出台《关于促进海运业健康发展的若干意见》。这是建国以来首次将海运业提升到国家战略层面。《若干意见》明确提出,要大力发展现代航运服务业,加快推进国际航运中心的建设。

目前,中国正在建设和准备建设的国际航运中心较多。然而,目前各个航运中心建设存在一定趋同性,这将影响航运中心要素的集聚。毕竟中心多了,就没有重心了。中国应加强顶层设计,统筹规划,稳妥推进,避免世界级的中心没建起来,却耗费了大量资源。

2016年7月14日,《新华—波罗的海国际航运中心发展指数报告(2016)》在上海发布。结果显示,全球十大国际航运中心中,新加坡、伦敦、香港依旧位列前三,上海居第六位。这个排名本身就很能说明问题。2015年,中国港口吞吐量在全球港口排名中遥遥领先。全球十大港口中,中国大陆港口占据了七席;全球十大集装箱港口中,中国大陆港口占据了六席。但是,在全球十大国际航运中心中,中国大陆仅有上海入围。可见,货物吞吐量第一并不是国际航运中心的必要条件,而仅仅是港口综合实力的重要但非唯一的指标。

上海最大的特色和优势是腹地经济。由于地理位置和政策环境等因素,在国际集装箱中转方面,上海难以超越香港和新加坡。上海既无必要也没可能在各项指标上全面领先。伦敦的吞吐量和航线密度都远不如上海,但伦敦却是公认的国际航运中心。伦敦与海运相关的高端服务业如海事仲裁、理赔、船舶买卖、租船、保险、融资等都非常健全和发达,信息服务便捷。与国内周边港口相比,上海的人才、政策、营商环境优势明显,高端航运服务业应是上海未来努力发展的方向。

从发展趋势看,航运服务将成为国际航运中心发展的核心驱动力。提升航运“软实力”,积极参与国际航运规则制定,做国际航运规则引领者,将成为中国未来航运政策的关键。2016年8月1日实施的《上海市推进国际航运中心建设条例》提出,“营造具有国际竞争力的航运发展环境”,建成“具有全球航运资源配置能力,与国家战略和经济发展相适应的国际航运中心”。《条例》专章对航运服务体系建设进行了规定,“鼓励上海航运组织积极参与国际航运规则制定,提高上海国际航运中心的国际影响力。”这为国际航运中心建设指明了方向。上海未来的表现值得期待。

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