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编者按】“条件性”是多边开发银行贷款尤其是政策性贷款的重要特点,相关条件涵盖政治、经济、环境、社会等多个方面。与世界银行和亚洲开发银行等的贷款条件相比,亚洲基础设施投资银行(“亚投行”)的贷款条件既有共通之处,也有鲜明特色。“非政治化”的基本原则使得亚投行的条件性相比其他多边开发银行有所简化和弱化,有助于确立和发展多边开发融资的新范式。未来如何在商业性与政策性之间取得恰当平衡,决定着亚投行的发展融资在多大程度上取得成功。
比较视野下的亚投行贷款条件研究

一、问题的提出

2015年6月29日,《亚洲基础设施投资银行协定》(以下简称《亚投行协定》)签署仪式在北京举行。2015年12月25日,随着初始认缴股本数额占认缴股本总额50.1%的17个签署方交存批准书,《亚投行协定》生效,[1]亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)也由此正式成立。2016年1月16日,亚投行宣布开业。

《亚投行协定》第1条规定,亚投行的宗旨在于通过在基础设施及其他生产性领域的投资,促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通,并与其他多边和双边开发机构紧密合作推进区域合作和伙伴关系。为此,亚投行履行以下四方面职能:(1)推动区域内发展领域的公共和私营资本投资,尤其是基础设施和其他生产性领域的发展;(2)利用其可支配资金为本区域发展事业提供融资支持,包括能最有效支持本区域整体经济和谐发展的项目和规划,并特别关注本区域欠发达成员的需求;(3)鼓励私营资本参与投资有利于区域经济发展,尤其是基础设施和其他生产性领域发展的项目、企业和活动;(4)为强化这些职能开展的其他活动和提供的其他服务。[2]

亚投行定位于与现有的全球性和区域性多边开发银行开展合作、形成互补,更好地为亚洲地区长期的巨额基础设施建设融资缺口提供资金支持。因此,亚投行是对现有多边开发融资机制的补充而非取代。可资为证者,亚投行成员资格向国际复兴开放银行(以下简称“世界银行”)和亚洲开发银行(以下简称“亚开行”)开放;换言之,身为世界银行或亚开行成员,是成为亚投行成员的先决条件。尽管如此,在运作实践和理念上,亚投行仍将不可避免地对现有多边开发融资机构成竞争。贷款条件即是其中一个重要方面。长期以来,世界银行等机构因贷款条件严苛、贷款程序繁琐、未能充分考虑受援国家实际情况等问题而广受诟病,其基于“华盛顿共识”而在贷款中附加的私有化、放松管制等政治性条件尤其遭到批评。有鉴于此,并考虑到亚投行是一个以发展中国家为主导的多边开发机构,其在正式成立之前的筹备过程中即已确立了贷款条件“非政治化”的基本立场。具言之,“亚投行的贷款政策将充分借鉴世行、亚行、欧投行等现有多边机构的经验和教训,在项目评估、对环境的影响、保护当地文化、促进健康持续的经济发展等方面遵循高标准,并在高标准和亚洲地区受援国实际情况之间找到平衡点,但亚投行一定不会附加政治条件”。[3]

但亚投行毕竟不是公益组织或慈善机构,而是以商业化运作为主的国际金融机构,必须关注对外贷款的安全保障和有效回收,以实现保本微利的运营目标,使得持续运转成为可能。这就决定了亚投行的贷款不可能是完全“无条件”的。在这个意义上,亚投行贷款与世界银行等现有多边开发银行贷款之间的区别,并不在于有条件还是无条件,而在于贷款条件的性质、内容和特点。尽管亚投行目前尚无贷款实践,[4]但其贷款条件和机制在《亚投行协定》及其他相关文件中已有初步规定。鉴此,本文拟以文本为基础,将亚投行潜在的贷款条件与世界银行、亚开行和欧洲复兴开发银行的现有做法作一比较分析,以期对未来实践有所裨益。

二、多边开发银行贷款的“条件性”

(一)世界银行

世界银行的贷款分为项目贷款和非项目贷款两大类,前者着眼于具体的建设开发项目,又称投资性贷款;后者则着眼于借款国特定经济部门或整体经济领域的结构性调整和发展,又称政策性贷款(policy-based loan)。[5]《国际复兴开发银行协定》第3条第4节对世界银行的贷款条件作了原则性规定。根据该规定,世界银行的贷款对象限于成员国及其所属政府部门,或者由成员国、成员国中央银行或者其他适格机关提供担保的私人主体;提供贷款的前提是借款人无法以合理条件自其他方面获得贷款,且贷款项目已获世界银行指派的贷款委员会推荐。[6]不难看出,此处所说的贷款条件主要是指项目贷款的条件,这类贷款尽管期限较长、利率较优惠、带有明显的援助性质,但在贷款条件的设置上并未逾越国际商业贷款的基本框架,亦即着眼于商业、经济而非政策、政治因素。政策性贷款的出现时间更晚。世界银行于20世纪80年代推出调整贷款(adjustment facility),2004年又以发展政策贷款(development policy lending)取而代之;二者均属政策性贷款,着眼于受援国经济领域的结构性调整,从而区别于关涉具体投资的项目贷款。[7]正是在政策性贷款领域,世界银行的贷款条件表现出不同于普通国际商业贷款的显著特点,通常所说的世界银行贷款的“条件性”(conditionality),指向的也正是这类贷款。

所谓“条件性”,是指贷款方与借款方政府之间的“一种双边安排,政府借此采取或承诺采取某些政策行动,国际金融机构或其他机构则提供特定数量的财务援助作为支持”。[8]条件性的表现形式不一,既包括先决条件或者说先前行动(prior actions,即采取某些政策行动是获得整个贷款的前提),也包括触发行动(trigger actions,即必须采取某些行动才能继续获得后续融资或下一笔分期贷款)。但总体而言,其均意味着贷款方(援助方)试图将贷款(援助)作为改革发展中国家政策和制度的一种激励手段。[9]

世界银行贷款的条件性与国际货币基金组织(以下简称“基金组织”)贷款的条件性一脉相通,实际上是以后者为模板的。条件性是基金组织贷款的标志性特征,即基金组织的资金援助不是无条件和自动给予的,借款国必须按照基金组织的要求调整其相关政策,以解决那些导致其寻求资金援助的问题;其不仅是成员国偿还贷款的保证,还是基金组织落实对成员国政策监督的重要途径。[10]作为帮助成员国应对金融和经济危机、恢复国际收支平衡的手段,基金组织贷款的条件性通常要求财政节俭(增加税收、削减开支等)、货币政策从紧(提高利率、限制信贷创造等)和进行结构性改革(私有化、放松监管等)。这些措施对于克服危机是否有用和必要暂且不论,[11]单就政治和法律层面而言,其无疑对借款国的经济主权构成实质性限制。但借款国尤其是议价能力不足的小国、弱国,往往因急需危机救助而别无选择。

世界银行的政策性贷款也包含范围广泛的政策和结构性条件。非营利组织“欧洲债务与发展网络”(EuropeanNetwork on Debt and Development, Eurodad)2006年对20个低收入国家[12]接受世界银行减贫贷款(PovertyReduction Support Credit)附加条件的评估显示,有14个国家的单笔贷款的附加条件超过50项,有3个国家超过100项;附加条件最多的是乌干达,共194项,其中社会和环境条件87项、公共部门改革条件72项、金融和经济改革条件35项。[13]对世界银行政策性贷款条件性的批评主要集中在以下几个方面:首先,附加条件为数众多,给受援国造成沉重的合规负担;即便是用作贷款绩效评估、不具约束力的所谓“基准”(benchmarks),也会大大增加受援国的管理、监督和报告成本。其次,相关条件设置过于具体、僵化,导致世界银行职员过多介入受援国的微观管理。再次,世界银行倾向于将贷款与一些不适当或有争议的经济条件挂钩,典型如私有化和贸易自由化。最后,与基金组织贷款着眼于短期国际收支调整和危机救助不同,世界银行贷款着眼于中长期的结构性调整和减贫发展,其条件性的影响因而更加深远,“条件性的做法从偶尔的危机管理延伸到一般性经济决策的持续过程,这暗含着不但前所未有而且往往是不正常的主权移转”。[14]

更有甚者,随着基金组织于20世纪末推出“减贫与增长贷款”(PovertyReductionand Growth Facility)、更加明确地将其职能扩展至发展领域,世界银行和基金组织的贷款附件条件往往会致力于同一政策目标,亦即出现所谓“交叉条件性”(cross-conditionality)。最突出的交叉条件是私有化。欧洲债务与发展网络的上述报告显示,有四分之一的国家在与世界银行和基金组织的贷款文件中规定有同样的私有化条件,主要是银行业的私有化。[15]这不仅反映出这两个主要国际金融机构对各自承担的确切角色缺乏共识,也给受援国增加了不必要的合规负担。

还需稍作分析的是公共部门改革条件以及社会和环境条件。上述评估显示,公共部门改革条件在附加条件中占比最高,全部附加条件中有43%与公共部门改革有关,且所有被评估国的贷款都附有公共部门改革条件。这些附加条件试图在反腐败、公务员改革、公共财政管理、司法和法律改革以及增强民间社会监督和评价权力方面推进一系列政策。[16]良好的公共部门治理对于发展而言诚然非常重要,但问题在于,世界银行及其他多边开发机构是否是在发展中国家评估和推进治理改革的合适机构,条件性又是否是处理这一重要问题的合适工具。国际社会日益增加的共识是,政治性条件不应当与具体的贷款或援助挂钩,而是应当通过受援国与援助方的总体政策对话来处理。社会和环境条件(教育、卫生、环境、清洁水、社会保护等)则是一类更为微妙的条件,其在上述评估中的占比为37%。尽管这类条件原则上有助于确保发展融资对社会和环境产生积极有益的影响,但借此过多介入受援国具体政策领域的微观管理也可能带来问题。例如,上述报告发现,卢旺达政府被要求“制定关于在184个农村公立学校以及在家庭中促进改善卫生习惯的战略”。该要求本身固然有意义,但作为一国减贫贷款的条件则似乎过于琐细、难以实施。[17]

值得注意的是,世界银行和基金组织的贷款条件性,尤其是政治色彩相对浓厚的公共部门改革条件和金融和经济改革条件,在观念上植根于这两家机构与美国财政部达成的以财政节俭、私有化和市场自由化(放松监管)为支柱的所谓“华盛顿共识”,理论基础则是片面强调市场作用的“新自由主义”。尽管华盛顿共识在应对20世纪80年代的拉美债务危机中起过一些阶段性作用,但这些政策有其内在局限,并不具有普遍适用性,拉美国家在世纪之交重陷危机事实上也宣告了华盛顿共识的失败。而世界银行和基金组织的一个突出问题,正在于一味将华盛顿共识和新自由主义奉为圭臬并不遗余力地推行,以致被学者批评为受“市场原教旨主义”(market fundamentalism)支配。[18]尽管新世纪特别是全球金融危机以来这一趋势有所抑制,但仍需保持警惕。

(二)亚洲开发银行

根据《建立亚洲开发银行协定》(以下简称《亚开行协定》),亚开行的宗旨是促进亚洲和远东地区的经济增长和合作,并协助本地区的发展中成员国集体和单独地加速经济发展的进程。为此,“根据本协定规定的条件,亚行可以向任何成员或其机构、所属单位或行政部门,或在成员的领土上营业的任何实体或企业,以及参与本地区经济发展的国际或区域性机构或企业,提供资金融通”。[19]因此,亚开行的贷款对象既包括成员国及其所属政府部门,也包括私人主体,亦即亚开行的融资业务既包括公共部门(主权)融资,也包括私人部门(非主权)融资。此外,根据《亚开行协定》,“亚行的业务经营主要是为具体的项目提供资金融通,包括国别、次区域或区域的发展规划内的项目……还包括向国家开发银行或其它适当机构提供贷款或贷款担保,以便它们可以为具体的发展项目提供资金融通”;亚开行在“发放或参与直接贷款或担保贷款时,应根据本协定第14条提出的经营原则和本协定的其它条款,在合同内规定有关贷款或担保的条件,包括支付货款本金、利息及其它费用的条件、贷款的期限与支付日期,或担保的酬金及其它费用”。[20]

与世界银行和基金组织一样,亚开行贷款区别于一般国际商业贷款的“条件性”主要体现在其政策性贷款(非项目贷款)。亚开行的政策性贷款实践始于1978年全球石油危机,其后对其相关政策进行过多次修订,最近一次修订是在1999年。2000-2010年间,亚开行政策性贷款的增长速度超过其主权融资业务的整体增长速度:政策性贷款数量年均增长9.5%,金额年均增长15.6%;而整个主权贷款的数量和金额的年均增长速度分别为2.8%和8.6%。[21]总体而言,亚开行政策性贷款的附加条件颇为繁多。尽管其1996年政策声称贷款条件性应当仅与“关键政策目标”相关,且晚近以来的国际趋势是简化贷款条件性,但亚开行在2000-2010年间的政策性贷款的平均附加条件为31项,高于世界银行近年水平。此外,尽管亚开行的研究报告建议简化其贷款条件性,但与此同时又强调相关条件的前置性和约束性。例如,该报告认为将改革成本作为贷款金额决定因素之一的做法是误导性的,因为不仅改革成本难以确切计算,而且重要的政策变化并非总是伴有成本。正确的做法是无论财务成本如何,均应将借款国健全的政策和制度环境作为贷款的先决条件。因此,以政策性贷款支持改革(为改革成本融资)的传统观念应当让位于相反的观念,即在亚开行作出融资承诺之前就奠定政策和制度基础,从而以改革支持政策性贷款和更广泛的发展融资。[22]换言之,一方面要将借款国的制度性改革与贷款具体金额脱钩,另一方面又更加强调其作为亚开行任何政策性贷款先决条件的突出地位。

(三)欧洲复兴开发银行

欧洲复兴开发银行(以下简称“欧复行”)成立于1991年。根据《建立欧洲复兴开发银行协定》(以下简称《欧复行协定》),欧复行的宗旨是促进那些承诺和实行多党民主、多元主义和市场经济的中欧和东欧国家向市场定位的开放经济转型,并在这些国家推动私人企业家活动。[23]为此目的,欧复行须帮助借款国实施结构性和部门性经济改革,包括去垄断化、去集权化及私有化。具体职能包括:(1)通过私人投资者及其他投资者,帮助建立、改进和扩大有生产力和竞争力的私人部门活动;(2)为此目的动员国内外资本和有经验的管理层;(3)促进有生产力的投资,包括在服务部门、金融部门以及为支持私人企业家活动所必需的基础设施领域,从而帮助创造竞争性环境,提高生产力、生活水平和劳工条件;(4)为筹备、资助和实施相关项目(无论是单个项目还是投资计划)提供技术援助;(5)刺激并鼓励资本市场发展;(6)促进在环境方面健全且可持续的发展。[24]《欧复行协定》明确规定,只有为了实现和履行上述宗旨和职能才可使用欧复行的资源和便利;欧复行只能在朝着建立市场经济和促进私人企业家活动稳步前进、并通过具体行动实施上述原则(多党民主、多元主义和市场经济)的中欧和东欧国家开展业务。

欧复行成立的时代背景是东欧剧变和苏联解体,其基本宗旨是推动中东欧和前苏联国家向市场经济和多党民主转型。这就决定了无论是项目贷款还是非项目贷款,欧复行的贷款条件都必然包含显著的政治因素。事实上,《欧复行协定》除在第1条明确上述宗旨和原则外,还在序言中强调“缔约方承诺遵守多党民主、法治、尊重人权和市场经济等基本原则……对中欧和东欧国家有意进一步实施多党民主,加强民主制度、法治和尊重人权,愿意进行改革以便向市场经济演变表示欢迎”。不仅如此,《欧复行协定》还要求欧复行董事会“至少每年审查银行在每个借款国的业务和贷款战略”,以确保上述宗旨和职能得以充分实现;审查内容应当包括“每个借款国在去集权化、去垄断化和私有化方面取得的进展”。[25]在评估政治进展时,重点往往放在人权特别是公民和政治权利上;评估方法通常涉及与欧复行政治宗旨有关的因素,包括自由选举、代议制政府、党政分开、司法独立、平等法律保护、公平刑事程序、言论自由、结社自由、宗教自由、迁徙自由、罢工自由、私人财产权等。[26]如果欧复行认定任何借款国在这些方面的政策不符合《欧复行协定》第1条规定的原则,可以暂停其获得欧复行资源的权利。[27]

这种将市场经济、多党制、法治、人权等要求明确规定在组织章程中的做法,使得欧复行的贷款条件天然地具有浓厚的政治色彩,或者说使其对外贷款天然地具有政治“条件性”。进而言之,欧复行的贷款条件性植根于和平转型,目标是统一的“大欧洲”,这使得欧复行条件性的功能、宗旨和性质迥异于世界银行、亚开行等其他多边开发银行。欧复行的条件性对借款国的干预更深,且干预的政治性强于经济性。这是由欧复行的政治属性所决定的,也是其履行政治使命的方式。尽管学者认为这种基于欧复行自身性质及其成员国关于主权之共识的条件性具有正当性,不违反国际法和不干涉原则,[28]但这种深度介入借款国政治领域的条件性显然属于特例,不能脱离其所适用的政治背景和环境,难以为其他多边开发机构所效法。

与此同时,《欧复行协定》对于欧复行贷款本身所应包含的商业性条件也作了原则规定。根据《欧复行协定》,就欧复行提供、参加或担保的贷款而言,贷款合同应当明确相关贷款或担保的条款和条件,包括与本金、利息及其他费用、手续费、当期日、付款日等条款和条件;在设置此类条款和条件时,欧复行应当充分考虑保障其收入的需要。[29]

三、亚投行贷款条件的类型化分析

与世界银行和亚开行相对宽泛的经营宗旨和业务领域不同,亚投行主要投资于基础设施及其他生产性领域,专注于实现区域内基础设施的互联互通。从《亚投行协定》第2条第2款的措辞来看,亚投行贷款也分为基于具体项目的项目贷款和基于某种整体规划和安排的非项目贷款。该条款规定,亚投行的职能之一是“利用其可支配资金为本区域发展事业提供融资支持,包括能最有效支持本区域整体经济和谐发展的项目和规划,并特别关注本区域欠发达成员的需求”。这里所使用的“项目”(project)和规划(program),恰恰是前述多边开发银行项目贷款和非项目贷款各自的载体或者说实现途径。而“特别关注本区域欠发达成员的需求”这样的表述,也为未来可能的着眼于减贫、增长和发展的政策性贷款预留了空间。

《亚投行协定》对于亚投行的业务对象、业务方式、业务原则和融资条件作了原则性规定。第11条规定,亚投行可以向任何成员或其机构、单位或行政部门,在成员的领土上经营的任何实体或企业,以及参与本区域经济发展的国际或区域性机构或实体提供融资;特殊情况下,经理事会以超级多数投票通过,[30]还可以向其他业务对象提供援助。因此,与亚开行一样,亚投行的贷款也包括主权贷款和非主权贷款。该条还规定,亚投行的业务方式包括直接贷款、联合融资或参与贷款,参与机构或企业的股权资本投资,以及为贷款提供担保。第13条规定,作为业务原则之一,亚投行在提供或担保融资时应采取其认为风险适宜的融资条件,包括利率、其他费用和还本安排。第14条进一步规定,亚投行在发放、参与或担保贷款时,应订立合同明确该贷款或担保的条件,并在制定条件时充分考虑保障其收益和财务状况的需要;当贷款或担保对象本身并非亚投行成员时,亚投行可以要求该项目执行所在地的成员提供担保。此外,亚投行《融资业务政策》[31]及其附件1(“适用于主权支持融资的特别规定”)和附件2(“适用于非主权支持融资的特别规定”)对于融资基本条件、项目评估以及财务条款和条件作了更为具体的规定,《环境和社会框架文件》[32]也在相应领域对借款方构成约束。下文就基于这些文本,对亚投行的贷款条件分类加以简要讨论。

(一) 基本条件及项目评估

对于每个申请融资的项目,亚投行均要求其满足以下条件:(1)该项目有与《亚投行协定》第1条相一致的明确界定的发展目标,从而能够对项目影响进行适当评估;(2)项目提供了满足这些目标所必需的具体生产活动;(3)项目不能以亚投行认为合理的条款和条件获得其他融资,特别是私人资本;(4)项目符合《融资业务政策》及其附件和其他相关政策的要求。亚投行对项目逐个进行评估,具体包括技术评估、经济评估、财务评估、环境和社会评估、稳健及财务管理评估、法律评估、采购评估、成本收益评估以及风险评估。必要时,亚投行可以依赖独立第三方对上述一个或多个方面进行评估,例如在下文述及的环境和社会尽职调查中。

(二) 财务条款和条件

对于主权支持融资,附件1强调项目对成员方的财政可持续性所造成的影响必须是可接受的;在作此判断时,亚投行将特别关注基金组织和世界银行所作的债务可持续性分析。在此基础上,附件1对主权支持融资的财务条款和合同安排作了具体规定。对于非主权支持融资,附件2首先强调,亚投行在设定融资条款和条件、特别是定价时,将适用基于市场的原则,将每个项目固有的商业和宏观经济风险、亚投行的资金成本以及获得适当资本回报的需求等因素考虑在内。与主权支持融资只能采取直接贷款和担保这两种基本方式不同,非主权支持融资可以采取直接贷款、联合融资(参与贷款和银团贷款)、直接股权投资、间接股权投资、担保、承销等多种方式,在财务条款和合同安排方面也更为多样和灵活。

(三) 环境和社会政策及标准

《环境和社会框架文件》包含《环境和社会政策》(Environmental and Social Policy)及《环境和社会标准》(Environmental and Social Standards)这两份主体文件。环境和社会标准涵盖范围广泛,其中环境标准涉及生物多样性、重要栖息地、自然栖息地、保护区、土地和水资源利用的可持续性、污染防治、资源效率和气候变化等诸多方面,社会标准则涉及脆弱群体和歧视、性别、土地和自然资源的获取、文化资源、工作条件、社区卫生和安全、童工和强迫劳动、建筑安全、交通和道路安全等诸多方面。《环境和社会政策》要求亚投行对项目逐个进行环境和社会尽职调查,调查方式要与项目的性质和规模相适应,并与项目潜在的环境和社会风险及影响的程度成比例。在尽职调查中亚投行需要评估该项目根据环境和社会政策及标准能否实施,评估项目对亚投行构成的潜在声誉风险,考虑缓解和监督措施的成本和责任,并审查缓解和监督活动在项目实施时间表中的开展时机。亚投行可以聘请独立顾问来协助其进行尽职调查。若亚投行认定项目存在潜在的负面环境风险和影响,则将要求客户针对这些风险和影响进行环境和社会评估,并制定适当措施来避免、减少、缓解、抵消或补偿之。

此外,《环境和社会框架文件》还附有一份“环境和社会排除清单”(Environmental and Social Exclusion List),明令禁止亚投行在明知情况下对涉及以下内容的项目提供融资:(1)强迫劳动,或者有害或剥削性地使用童工;(2)生产或从事项目所在国法律或者国际公约和协定认为非法的产品或活动;(3)买卖野生动物或者生产或买卖野生动物制品;(4)国际法所禁止的跨境废物转移;(5)生产或买卖武器和军火;(6)生产或买卖酒精饮料(啤酒和葡萄酒除外);(7)生产或买卖烟草;(8)博彩、赌场及其功能等价物;(9)生产或买卖无粘结石棉纤维;(10)项目所在国法律或国际公约所禁止的、与保护生物多样性资源或文化资源有关的活动;(11)商业伐木业务;(12)在可持续管理的森林之外生产或买卖木材或其他林业产品;(13)海洋或沿海捕鱼活动;(14)用不符合国际海事组织要求的油轮运输石油或其他危险物质。

(四) 非政治性

《亚投行协定》第31条明确规定:“银行及其行长、高级职员和普通职员不得干预任何成员的政治事务,也不得在决策时受任何成员政治特性的影响。决策只应考虑经济因素。上述考虑应不偏不倚,以实现和落实银行的宗旨和职能。”《融资业务政策》第3.1.6和3.1.7条重申了亚投行业务不干预政治这一原则。

总体而言,亚投行对于商业性质的财务条款和条件以及贷款合同安排的规定较为详细具体,符合亚投行商业化运营的基本定位和保本微利、确保资金安全的运营目标。与此同时,适应国际社会日益重视环境和社会可持续发展、强调企业社会责任和利益攸关方参与的整体趋势,亚投行制定了较为全面和严格的环境和社会政策及标准,在此方面表现出较强的“条件性”。但亚投行贷款条件不包含政治因素,不涉及公共部门治理和改革等政治性条件,坚持了不干预政治的基本原则。

四、结论

与既有的全球性和区域性多边开发银行的贷款条件相比,亚投行的贷款条件既有共通之处,也有鲜明特色。作为定位于商业化运营的国际金融组织,亚投行有一套完整的财务条款和条件以及合同安排来确保其作为贷款人的基本权益,以确保可持续运营。与此同时,至少就现阶段而言,亚投行的投资领域较为集中,即本区域基础设施建设和相关的生产性领域,从而使其贷款条件得以围绕经济事项展开,而不像世界银行和亚开行的政策性贷款那样,不同程度地介入公共管理和政治领域。尽管亚投行对其贷款附加了较为全面和严格的环境和社会要求,但这符合国际社会的总体趋势和可持续发展的基本理念,并不构成对借款国的不合理干预和负担。总体而言,“非政治化”的基本原则使得亚投行贷款的条件性相比既有多边开发银行有所简化和弱化,有助于发展和确立多边开发融资的新范式。在未来经营中,特别是在后续可能推出的非项目(政策性)贷款中,亚投行既要继续坚持“非政治化”的基本立场,又要吸取其他多边开发银行的教训,妥善设置环境和社会等非政治附加条件,避免过多介入受援国具体政策领域的微观管理。要言之,如何在商业性与政策性之间取得恰当平衡,将决定亚投行的发展融资在多大程度上获得成功。

A Study onthe AIIB Lending Conditions from a Comparative Perspective

Liao Fan

Abstract: “Conditionality” characterizes the lendingpractices of multilateral development banks (MDBs), especially theirpolicy-based loans. The lending conditions in question broadly cover suchaspects as political, economic, environmental and social. The lendingconditions of the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) have both incommon with those of the World Bank and the Asian Development Bank, and theirstriking features. The fundamental principle of “depoliticization”renders theAIIB conditionality more streamlined and weakened as compared to that of otherMDBs, which helps to establish and develop new models of multilateraldevelopment financing. The future success of the AIIB development financingwill depend on how to strike a proper balance between the commercial and policyaspects of its lending.

Key words: Asian Infrastructure Investment Bank; multilateraldevelopment banks; development financing; lending conditions; conditionality

(本文原载于《法学杂志》2016年第6期)

注释:

作者简介:廖凡(1977—),男,汉族,四川资中人,中国社会科学院国际法研究所研究员、法学博士。

[1]《亚投行协定》第59条规定:“至少有十个签署方已交存批准书、接受书或核准书,且签署方在本协定附件一列出初始认缴股本的加总数额不少于认缴股本总额的百分之五十,本协定即告生效。”《亚投行协定》中文本见http://www.aiib.org/uploadfile/2015/0814/20150814022339326.pdf。本文网络资料的最后访问时间均为2016年3月9日。

[2]《亚投行协定》第2条。

[3]何宗渝、赵宇航:“亚投行贷款不附加政治条件”,《人民日报?海外版》2015年5月28日第4版。

[4]据报道,亚投行计划于2016年年中批准首批贷款。参见韩洁等:“透视亚投行诞生后的六大焦点——对话亚投行候任行长金立群”,新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/201512/25/c_1117584262.htm。

[5]刘音:《论世界银行政策贷款条件性的概念及其发展》,载《保山学院学报》2010年第1期,第86页。

[6]《国际复兴开发银行协定》第3条第4节规定:“银行对任何会员国或其所属任何政府部门,及其国内任何工农商企业承做担保贷款、参加贷款或发放贷款,其条件如下:(1)如项目在一会员国境内,而该会员国本身并非借款人,该会员国或其中央银行或本行认可的其他相当机关,须完全担保还本付息及其他因贷款而应付的费用;(2)银行确认,按当时市场情况,借款人无法在银行认为对借款人来说是合理的条件下自其他方面获得贷款;(3)按第五条第七节所规定,已有一合格的委员会对于贷款项目经过审慎研究其优点后,提出书面报告予以推荐;(4)银行认为利率和其他费用都合理,并且此种利率、费用及还本日程与该项目也都适合;(5)在承做或担保一笔贷款时,银行应充分考虑到借款人(如借款人非会员国,则对保证人)将来能履行贷款的义务;银行并应兼顾贷款项目所在地会员国及全体会员国的利益,妥慎办理;(6)银行在担保其他投资人承做的贷款时,为其所承担的风险,需收取适当报酬;(7)除特殊情况外,银行所承做或担保的贷款,应用于指定的复兴或开发项目。”

[7]缪心毫:《论世界银行政策性贷款条件的合法性与有效性》,载《国际经济法学刊》第17卷第4期(2010年),第195~196页。

[8]TonyKillick, Aid and thePolitical Economy of Policy Change, Overseas Development Institute,1998, p. 6.

[9]Carlos Santiso, Good Governance and AidEffectiveness:The World Bank and Conditionality, The Georgetown Public PolicyReview, Vol. 7, No. 1, Fall 2001, p.8.

[10]廖凡:《国际货币体制的困境与出路》,载《法学研究》2010年第4期,第197页。

[11]例如,诺贝尔经济学奖得主约瑟夫?斯蒂格利茨就对基金组织在亚洲金融危机和俄罗斯经济转型中的相关政策的正确性和有效性提出了尖锐批评。参见〔美〕约瑟夫?E?斯蒂格利茨著:《全球化及其不满》,夏业良译,机械工业出版社2004年版,第3章、第5章。

[12]其中包括13个非洲国家(乌干达、卢旺达、塞内加尔、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、贝宁、莫桑比克、马达加斯加、尼日尔、布基纳法索、加纳、马里、赞比亚)、4个亚洲国家(孟加拉国、越南、格鲁吉亚、亚美尼亚)和3个拉美国家(尼加拉瓜、洪都拉斯、玻利维亚)。

[13]Eurodad Report, World Bank and IMFConditionality: A Development Injustice, June 2006, pp. 8-9.

[14]Paul Collier, Learningfrom Failure: The International Financial Institutions as Agencies ofRestraintin Africa, in Andrea Schedler, et. al, The Self-Restraining State:Power and Accountabilityin New Democracies,Lynne Rienner Publishers, 1999, p.319.

[15]Eurodad Report, WorldBank and IMF Conditionality: A Development Injustice, June 2006, pp. 23-24.

[16]Eurodad Report, WorldBank and IMF Conditionality: A Development Injustice, June 2006, p. 15.

[17]Eurodad Report, WorldBank and IMF Conditionality: A Development Injustice, June 2006, p. 16.

[18]约瑟夫?E?斯蒂格利茨著:《全球化及其不满》,夏业良译,机械工业出版社2004年版,第185页。

[19]《亚开行协定》第11条。

[20]《亚开行协定》第14第1款、第15条第1款。

[21]ADB Policy Paper,Review of ADB’s Policy-Based Lending, June 2011, pp. 25-26.

[22]ADBPolicy Paper, Review of ADB’s Policy-Based Lending, June 2011, pp. 7-8.

[23]Agreement Establishingthe European Bank for Reconstruction and Development, Article 1.

[24]Agreement Establishingthe European Bank for Reconstruction and Development, Articles2.

[25]Agreement Establishingthe European Bank for Reconstruction and Development, Article 11 (2).

[26]EBRD, Procedures toimplement the PoliticalAspects of the Mandate of the EuropeanBank forReconstruction and Development, III (b).

[27]AgreementEstablishing the European Bank for Reconstruction and Development, Article 8.

[28]Yin Liu, Interventionvs. Cooperation: Legitimacy of the EBRD Conditionality, Frontiers of Law inChina, Vol. 7, NO. 2, June 2012, p. 328.

[29]Agreement Establishing the European Bankfor Reconstruction and Development, Article 14 (1).

[30]根据《亚投行协定》第28条第2款第2项,理事会超级多数投票通过指理事人数占理事总人数三分之二以上、且所代表投票权不低于成员总投票权四分之三的多数通过。

[31]AIIB, OperationalPolicy on Financing, January 2016,http://www.aiib.org/uploadfile/2016/0226/20160226051812319.pdf.

[32]AIIB, Environmentaland Social Framework, February 2016,http://www.aiib.org/uploadfile/2016/0226/20160226043633542.pdf.

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