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习近平依宪治理思想的形成及其特征

党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央高度重视法治建设在全面推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用,通过了党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革决定》)和党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面推进依法治国决定》)确立了全面依法治国的行动纲领,提出了以建设中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国各项工作的“总抓手”。建设中国特色社会主义法治体系基础工作是推进宪法实施。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中对加强宪法实施的重要意义做了非常明确的阐述。习近平总书记指出:“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。”为了推进宪法实施 ,进一步弘扬宪法权威,十二届全国人大常委会根据《全面推进依法治国决定》的要求先后出台了《关于设立国家宪法日的决定》和《关于实行宪法宣誓制度的决定》, 宪法作为国家根本法在法治建设中的作用越来越突显。总结党的十八大以来以习近平为总书记的党中央在全面推进依法治国方面所推出的各项举措,可以发现,宪法作为根本法在全面推进依法治国中的基础性保障作用之所以被提升到前所未有的高度,其背后有着深刻的法理基础,特别是习近平依宪治理的思想对当前加强宪法实施工作具有深刻的影响和重要的指导作用。本文结合习近平总书记的从政经历,收集和整理了习近平总书记在不同时期关于依宪治理的论述和观点,详细地分析了习近平依宪治理思想的形成过程、体系构成、理论特征以及对于全面推进依法治国所产生的指导意义,旨在进一步准确地把握习近平系列重要讲话精神的实质,为正确理解和深入贯彻“四个全面”的战略布局提供必要的学术线索和参考文献。

一、习近平依宪治理思想根植于依法治国的具体实践

习近平依宪治理思想来源于习近平同志从政的实践。在长期的地方工作中,习近平同志在主抓当地法治建设的过程中逐渐形成了习近平依宪治理的思想。早在河北正定县担任县委书记期间,习近平同志在日常工作中就注重宪法的作用。在《共同维护妇女儿童的合法权益》(1983年7月26日)一文中习近平强调指出:要大力进行法制宣传、教育,认真学习宪法、法律,使人民群众知法、依法,自觉同各种违法行为进行斗争,共同维护国家赋予妇女儿童的权益。

1994年,习近平同志担任福州市委书记时在《发挥人大职能作用加强地方立法促进社会主义市场经济体制的建立和完善》一文中指出:“解放思想就是以积极的态度去对待立法中遇到的问题和难点,在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,从本地的实际情况和需要出发,根据邓小平同志提出的‘三个有利于’的标准,只要改革开放和市场经济发展需要,看准了,可以大胆去试验。”上述论述较早地关注了改革与宪法的关系,突出强调了重大改革举措的出台不得与宪法相抵触,为日后形成“凡属重大改革都要于法有据”这一法治下的改革理念奠定了合宪性基础。

2001年,习近平同志担任福建省省长时,在《使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益》一文中指出:“使人民群众不断获得切实的政治利益,就是在坚持四项基本原则的前提下,使人民群众充分享有宪法赋予的各项民主权利,在管理国家和社会事务方面发挥更加重要的作用。”“这就要求党在实现、维护和发展人民群众的政治利益时,要兼顾和协调好国家、人民的整体利益与不同阶层、不同团体的具体利益,既保证党和国家的根本政治利益得到维护和发展,又在宪法允许的范围内让不同阶层、团体和个人充分享受应有的政治权利。”从上述论述可看出,习近平同志对宪法作用的认识已经从总体上的重视深入到用宪法来保障人民群众的民主权利和各项政治权利等宪法如何在实践中得到有效实施的领域。

2002年,习近平同志担任浙江省代省长时在《全面贯彻实施宪法,促进社会主义政治文明建设》一文中 ,从治国理政基本理念的战略高度角度来论述宪法在治国理政中的重要作用,开始形成依宪治理的思想。此文是全国第一篇同时提出“依宪治国”“依宪执政”的文章,也是省部级领导干部文章讲话中第一个提出“依宪执政”术语的,并指出“依法治国、依法治省,首先要依宪治国、依宪治省”。

2004年,习近平同志担任浙江省委书记时在《巩固执政基础,增强执政本领》一文中进一步指出:“结合浙江实际,我们提出了建设法治社会的总体要求,强调要以宪法和法律为依据,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”在该文中,习近平同志把“以宪法为依据”作为建设法治社会的基本要求,进一步明确了宪法实施与法治建设的相互关系,强调了宪法在法治建设中的基础性地位。

2005年习近平同志在《弘扬法治文化建设“法治浙江”———写在“五五”普法启动之际》、《弘扬法治文化建设“法治浙江”》等文章中进一步提出:“要突出抓好宪法的学习宣传,形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围 ,使宪法在全社会得到普遍遵行。”上述论述已经从一般性地强调宪法在治国理政中的基础性地位逐渐发展到如何通过推进宪法实施来有效地贯彻落实全面依宪治理的思想。2006年4月25日,习近平同志在浙江省委十一届十次全会上所作的报告中,第一次非常明确地把“宪法”视为“治理国家”的核心,指出:“坚持依法治国,其核心就是要确立和实现以宪法和法律治理国家的最具权威价值的取向”。自此,习近平依宪治理的思想正式形成。

二、“12?4”讲话比较全面和系统地反映了习近平依宪治理思想的体系特征

习近平同志在地方从政期间,根据地方工作的特点,逐渐形成了依宪治理的思想,对宪法作为根本法在治国理政的地位和作用形成了较为系统的认识。这些从基层工作实践中不断总结出来的依宪治理思想,为习近平担任总书记之后形成全面和系统的依宪治理思想奠定了理论基础。

党的十八大之后,以习近平为总书记的党中央高度重视宪法在治国理政中的基础性地位,以全面推进国家治理体系和治理能力现代化和全面推进依法治国的战略布局为契机,及时和系统地提出了以“依宪治国”“依宪执政”为核心要义的依宪治理思想,形成了依宪治理的思想体系,从理论与实践两个方面有机结合的角度为加强宪法实施、维护宪法权威、充分发挥宪法作为根本法在建设中国特色社会主义法律体系和中国特色社会主义法治体系中的核心作用提供了明确的理论指引和行动纲领。

习近平依宪治理思想全面和系统的表述集中体现在习近平总书记2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话(以下简称“12?4”讲话)中。“12?4”讲话在以下几个方面集中表述了习近平依宪治理的完整思想体系:

(一)宪法在治国理政中的地位和作用

习近平总书记在“12?4”讲话中指出,宪法以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。现行《宪法》施行30年来,我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。在充分肯定成绩的同时,我们也需要看到宪法实施方面存在的不足,主要表现在:保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。上述论述对宪法在治国理政中的地位做了全新的表述,把宪法视为“党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”,突出了宪法至高无上的权威性。当然现行宪法在实施过程中所具有的“实际权威”与“宪法至上”原则下的“应然权威”显然有很大差距,故习近平总书记在“12?4”讲话中强调:“对这些问题,我们必须高度重视,切实加以解决”。

(二)依法治国首先是依宪治国

在党和国家领导人关于法治建设的论述中,明确肯定依宪治国、依宪执政理念的首推习近平同志。虽然习近平同志在提出“依法治国首先是依宪治国”思想时尚在地方工作,但从地方工作实践中切身体会到依宪治国的重要性为其担任总书记后全面和系统地形成正确处理依宪治国与依法治国、依宪执政与依法执政关系的依宪治理思想奠定了理论基础。习近平在“12?4”讲话中指出,依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。在新形势下,党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。“依据宪法治国理政”在“12?4”讲话中得到了明白无误的确认,反映了习近平依宪治理思想的影响已经渗透到党和国家的重大决策中,依宪治理思想产生了全局性的政策引领作用。

(三)宪法实施是依宪治理的首要任务

“12?4”讲话在明确依宪治国在依法治国中的重要地位的基础上,突出强调宪法实施是依宪治理的首要任务。习近平同志在“12?4”讲话指出:全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

对于如何推进宪法实施,习近平在“12?4”讲话中指出,要注重抓好以下几方面的工作:一是坚持正确的政治方向,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。首先,要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设、共同享有、共同发展,成为国家、社会和自己命运的主人。其次,要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,由人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调, 保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业。又次,要根据宪法确立的体制和原则,正确处理中央和地方关系,正确处理民族关系,正确处理各方面利益关系,调动一切积极因素,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。二是落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。要以宪法为最高法律规范, 继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护社会公平正义,实现国家和社会生活制度化、法制化。三是坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务。要在全社会加强宪法宣传教育,提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制?观念,弘扬社会主义法治精神,努力培育社会主义法治文化,让宪法家喻户晓,在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。四是坚持党的领导,更加注重改进党的领导方式和执政方式。善于使党的主张通过法定程序成为国家意志, 善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。把依宪治理的工作重点放到加强宪法实施上,可以说为习近平依宪治理思想在理论上提供了扎实的逻辑基础, 在实践中找到了依宪治理各项工作的制度抓手。在当今中国,要发挥宪法的作用、树立宪法的权威,关键还在于如何推进宪法实施,如何把规定在宪法纸面上的宪法原则和宪法规范的要求落实到具体的法治建设工作和实践中。不实施宪法,依宪治理会沦为一句空话。

(四)依宪治理的根本宗旨在于尊重和维护宪法权威

习近平同志在“12?4”讲话中指出:维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。上述论述中,习近平同志把宪法所具有的“党性”与“人民性”有机地结合起来,以宪法为纽带,准确地阐述了党与人民的关系、党与宪法的关系以及宪法与人民的关系。这一思想在《全面推进依法治国决定》中上升到党对立法工作的领导作用层次,并通过执政党提出宪法修正案的程序来充分吸收和反映民意,体现出执政党的各项主张。

(五)依宪治理思想的核心要求是保证法制统一性

习近平同志在“12?4”讲话中第一次明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”思想,这一思想的理论源头是依宪治理的思想。因为我国现行《宪法》第5条明确规定:国家维护社会主义法制的统一和尊严。据此,不论是法治建设的不同环节,还是法治建设的不同目标,都必须在宪法的指导下具有内在的统一性。“依法治国、依法执政、依法行政”不是单兵突进,而是要相互依赖、相互配合,保持彼此的一致性,形成法治建设的“合力”,而“法治国家、法治政府、法治社会”中的“法治”实质上是建立在以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系以及中国特色社会主义法治体系基础上的法治中国建设的总体目标,相互之间紧密关联,彼此促进,只有一体建设,才能稳定推进,最终实现各项既定目标。

总之,“12?4”讲话构成了习近平依宪治理思想的最全面和最系统的理论源泉,真正体现了依宪治理思想的特色,即宪法至上、宪法是根本法、宪法是全面推进依法治国的基础以及宪法实施是依宪治理的最重要的制度表现形式。

三、习近平依宪治理思想是《全面深化改革决定》《全面推进依法治国决定》的理论依据

习近平同志在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中全面和系统地提出依宪治理的思想之后,党的十八届三中全会通过的《全面深化改革决定》以“维护宪法法律权威”为主题,提出了依宪治理的一些基本原则。该决定指出:宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法,具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权, 一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国决定》是党执政史上一份关于法治建设的非常重要的指导性文件。该决定第一次以党的文件形式对全面推进依法治国的理论和实践作出全面部署。全文共有1万7千多字,涉及到“宪法”一词有38处,“宪”字有41处。可以说,依宪治理的思想成为全面推进依法治国思想中最核心的内容。《全面推进依法治国决定》(以下简称《决定》)从以下6大方面充分体现了习近平依宪治理的思想:

(一)《决定》明确了“依宪治国”在依法治国中的地位

《决定》充分肯定了习近平总书记2014年9月5日在纪念全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中对“依宪治国”和“依宪执政”的表述,《决定》规定:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。

2012年12月4日,习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上,将“依法治国”与“依宪治国”之间的关系从胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50周年大会讲话中提出的“依法治国首先要依宪治国”中的“首先要”提升为“首先是”。虽然是一字之差,“要”和“是”却反映了最高决策层对“依宪治国”在推进“依法治国”中所具有的价值认识上的“飞跃”:“是”已经明确肯定“依宪治国”是“依法治国”的重要事项,是不可改变的客观事实;而“要”是表示了一种“希望”和“应该”,是一种对理想目标的价值追求。《决定》强调了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”则非常明确地肯定在全面推进依法治国的历史进程中,必须始终坚持依宪治国,这是依法治国的本质特征决定,符合法治发展的一般规律。

“依法治国”一词的核心在于“法”字,而“依宪治国”最突出的中心词是“宪”。“依法治国”与“依宪治国”之间的关系可以简化成“法”与“宪”的关系。广义上的“法”包含了“宪法”,狭义上的“法”只指根据宪法制定和产生的由国家专门立法机关制定的法律法规。从广义上的“法”来看,由于宪法是一国的根本法, 在具有中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位,因此,“依法治国”中的“法”最重要的应是“宪法”,“依宪治国”是“依法治国”的基础和核心内容,如果“宪法”不能成为治国的“依据”,那么,依据广义上的“法”来实行“依法治国”就可能出现“法出多门”“政出多门”的弊端,继而妨碍“依法治国”基本方略的落实。从狭义上的“法”来看,如果“依法治国”中的“法”只是指国家专门立法机关制定的法律法规,很显然是存在缺陷的,必须要将“依宪治国”作为“依法治国”的基础和前提。如果只讲“依法治国”,不讲“依宪治国”,那么就无法保证“依法治国”基本方略得到全面、系统的贯彻和落实 , 法制的统一性就无法得到有效保证。所以,从理论上看,不论是从广义还是从狭义来理解“依法治国”中“法”的含义,都不可能脱离“依宪治国”。

《决定》明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”,上述要求表明,习近平在地方工作时就已经形成的作为依宪治理的核心价值“依宪治国”“依宪执政”已经完全被执政党的大政方针所肯定,并成为指导执政党执政实践的行动纲领,由此奠定了依宪治理的正当性基础。

(二)对宪法与执政党的关系作了清晰的表述

宪法与执政党的关系是相辅相成、相互统一的。一方面,执政党通过宪法将党的意志上升为国家意志,使得党的各项方针政策能够得到有效的贯彻和落实;另一方面,执政党又通过宪法来明确肯定和巩固执政党的法律地位,夯实执政党执政的法律基础。《决定》对上述两个方面的辩证关系作了明确的论述。

1.《决定》对执政党在宪法中的地位做了明确,《决定》规定“我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义”。

2.《决定》规定执政党应当通过宪法来治国理政。《决定》规定:“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。从上述规定来看,执政党必须要通过宪法的手段来达到治国理政的目的。为了进一步保证执政党依宪办事,《决定》还规定 :“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。这就在理论上解决了执政党制定宪法,也需带头遵守宪法的实践难题。对于通过宪法来落实党的政策,《决定》也规定了必须根据宪法规定的程序将党的意志转化为国家意志。《决定》规定:“党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改”。

3 .《决定》对执政党在维护宪法权威、保证宪法实施方面的职责作了详细规定。首先,《决定》规定执政党要维护宪法权威,即“各级党组织和领导干部要深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。其次,《决定》要求党组织要领导和监督本单位遵守宪法。《决定》指出“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为”。最后,《决定》对党委政法委在保证宪法实施方面的职责作了要求,《决定》规定“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上,带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施”。

(三)《决定》将维护宪法权威放在全面推进依法治国各项工作中的显著位置

作为根本法,宪法规定了国家的根本制度和根本任务,具有最高法律效力。宪法是国家法治建设的法律基础,是法律体系的核心,也是人们行为的基本准则。《决定》对于维护宪法权威给予了高度重视,从几个不同角度规定了维护宪法权威的内容。

1. 从全面推进依法治国指导思想的角度来规定维护宪法权威的重要意义。《决定》规定:全面推进依法治国,必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚决维护宪法法律权威,依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

2. 从宪法作为人们行为的基本规则对人们行为所具有的约束力角度来规定宪法权威应当得到维护和尊重。《决定》规定:任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。此外,《决定》还重申了现行宪法关于宪法的权威性和拘束力的相关规定,《决定》强调指出:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织, 都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须追究和纠正。

(四)《决定》对宪法实施以及宪法实施监督的问题给予高度关注,提出了具体的制度措施

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会讲话中明确指出:宪法的权威和生命在于实施。宪法实施是依宪治理的一项重要任务,只有依靠扎扎实实的宪法实施工作,依宪治理的价值理念才能在治国理政的实践中真正得到落实。《决定》围绕着宪法实施以及宪法实施监督问题作了比较全面和具体的制度规范,为维护宪法权威提供了制度保障措施,主要表现在以下几个方面:

1.《决定》强调了要加强立法工作中对宪法的实施。《决定》规定:完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施;使每一项立法都符合宪法精神。

2.《决定》明确了宪法实施工作的重点即加强对宪法实施工作的监督。《决定》规定:完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。

(五)《决定》对宪法实施的保障措施作了比较具体的制度要求

宪法实施要达到较好的效果,除了负有宪法职责的国家机关和国家机关工作人员应当认真履职之外,加强宪法实施的监督是重要路径。此外,还需要一些制度保障性措施来推动宪法实施工作。《决定》从以下几方面对宪法实施的保障措施做了明确的规定。

1 .《决定》规定要树立正确的宪法观念,突出强调:坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上,加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。树立“宪法至上”的理念才能真正推动政府和社会公众从内心生长出对宪法权威的遵从感,使遵守宪法从一种被动义务变成主动的行为要求和选择。

2.《决定》规定了国家宪法日和宪法宣誓制度。《决定》规定:将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时应当公开进行宪法宣誓。

3.《决定》规定用加强宪法教育的方式来推进宪法实施工作。《决定》规定:把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。

(六)《决定》重申了宪法在全面管治特别行政区中的核心地位,有效地促进了特别行政区基本法的实施

我国现有的香港特别行政区和澳门特别行政区最初的法律依据来源于现行《宪法》第31条的规定,该条规定国家设立特别行政区。特别行政区实行的制度由全国人大通过法律加以规定。这就从法律拘束力的角度树立了宪法对于特别行政区所具有的最高法律地位。对此,《决定》表述为:坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力,全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方针,严格依照宪法和基本法办事,完善与基本法实施相关的制度和机制,依法行使中央权力,依法保障高度自治,支持特别行政区行政长官和政府依法施政,保障内地与香港、澳门经贸关系发展和各领域交流合作,防范和反对外部势力干预港澳事务,保持香港、澳门长期繁荣稳定。可见,一旦明确了宪法和基本法都是特别行政区实行高度自治的法律依据,中央政府在处理自身与特别行政区相互关系上就可以依据宪法的规定,享有更加无可争议的主动权,有效地实现主权权力,维护国家整体利益。

总之,党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革决定》和党的十八届四中会审议通过的《全面推进依法治国决定》充分体现了习近平依宪治理的思想,以确立依宪治国在依法治国中的地位和依宪执政在依法执政中的作用为契机,使宪法达到了前所未有的地位,为下一步不断完善制度改革措施提供了坚实的宪法基础。宪法中规定的公民权利将不再沉默,宪法会越来越走进人民群众的日常生活,也会随着时代的发展日益成为执政党依法治国的重要制度依托。

四、习近平依宪治理思想的理论价值与实践意义

习近平依宪治理思想是在依法治国的实践中逐渐形成和不断得到完善的,在成为执政党的执政方略的过程中,经过由地方局部领域的先行先试到全国范围内的全面推进和实践,体现了宪法作为根本法根植于我国社会主义法治实践的丰厚土壤,完全不同于西方社会所推崇的抽象意义上的“宪政”。依宪治国、依宪执政乃至依宪治省的理念,作为习近平依宪治理思想中的核心价值,从中国实际出发,以问题为导向,具有非常明确的实践指导意义。

从理论上说,习近平依宪治理思想较好地解决了宪法作为根本法与其他部门法的关系, 突出了法治工作的重点和核心环节,把宪法排在全面推进依法治国各项工作的前面,并作为各项法治活动的前提和基础,彰显了宪法的最高性和权威性,具有正本清源的意义及构建法理统一、制度协调的中国特色社会主义法治体系的逻辑推演能力。依宪治理强调了执政党在依据宪法法律治国理政中的各项行为的正当性基础,凸显了宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心和统帅地位。依宪治理在理论上构建了约束国家权力的宪法制度“笼子”,将各种公共权力纳入到宪法所确立的国家权力体系之中,形成了宪法至上的宪法理念,弘扬了宪法总揽法治建设全局的统筹地位。

从实践上来看,习近平依宪治理思想是可以通过具体的宪法制度建设落到实处的。习近平在“12?4”讲话中突出强调了宪法的生命和权威在于实施,这一论断可以说点明了依宪治理的本质要求和具体的制度路径。“依宪治理”就要保证执政党治国理政的各项活动都要“于宪有据”。习近平在党的十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中明确指出:我们必须加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中,习近平又一次强调在全面推进依法治国各项工作中,要把宪法实施和监督作为重大事项抓紧抓好。习近平指出:“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫”。对于如何加强宪法实施来实现依宪治理,习近平在《加快建设社会主义法治国家》一文中作出了明确回答,即“要加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制,坚持依法行政和公正司法, 确保宪法法律全面有效实施”。值得一提的是,在习近平依宪治理思想的指导下,全国人大及其常委会作为国家最高权力机关开始注重自身在宪法实施及其监督中的地位和作用,带头遵守宪法的各项规定。张德江委员长于2016年3月9日下午向出席十二届全国人大四次会议的全国人大代表所做的《2016年全国人大常委会工作报告》中,首次将“宪法实施”作为2015年的工作事项向全国人大代表报告。在该报告中,张德江委员长全面详实地报告了2015年全国人大常委会在加强宪法实施和监督方面的四项重要工作,其中包括:(1)建立宪法宣誓制度。(2)实施宪法规定的特赦制度。(3)制定国家勋章和国家荣誉称号法。(4)健全规范性文件备案审查制度。与此同时,在报告2016年工作安排时,张德江委员长明确了2016年全国人大常委会要加强宪法实施监督。加强宪法宣传教育,弘扬宪法精神,开展好国家宪法日有关活动,组织好全国人大及其常委会选举、决定任命的国家工作人员的宪法宣誓工作。加强备案审查工作,对新制定的行政法规、司法解释逐件进行主动审查研究,有重点地探索开展对地方性法规的主动审查,认真做好对各方面提出的审查建议的研究处埋、反馈等工作,维护国家法制统一和宪法法律权威。由此可见,全国人大及其常委会带头实践习近平依宪治理思想必然会推动全社会对宪法权威的尊重,宪法实施工作将会提升到一个新高度。

总之,习近平依宪治理思想是适应中国当下执政党治国理政的要求和法治建设的实际情况顺势而产生的,是国家治理体系和治理现代化理论的重要组成部分,同时也构成了全面推进依法治国的理论基础和行动纲领。依宪治理思想的精髓是要确立宪法至上的法律权威,要认认真真地实施宪法,使得宪法所体现的党和人民的共同意志能够在现实生活中得到全面和有效的实现。

来源:《法学杂志》2016 年第 5 期注释请参考原文

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