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编者按】《物权法》第149条规定住宅土地使用权自动续期,没有规定任何条件,那些主张住宅土地使用权自动续期是有条件的观点,都不是在解释而是在否定住宅土地使用权自动续期制度。但住宅土地使用权自动续期无条件并不表明土地使用权人没有义务缴纳土地费用。
住宅土地自动续期是否收费仍待解

温州20年住宅土地使用权到期续期缴费事件,使“住宅土地使用权自动续期要不要附条件”的问题成为近期社会各界讨论的热点,其焦点又集中于土地使用权人在续期后要不要缴纳土地费用。

目前,令人较为困惑的是,来自法学界的声音同样充满了不确定性。来自社会不同方面的声音是嘈杂的,总体表现出对我国住宅土地使用权自动续期制度的落实及其未来命运的担忧。

《物权法》第149条仅限于自动续期(权利存续)问题,并不涉及土地费用等其他问题

《物权法》第149条第1款规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”为了理清《物权法》第149条第1款在我国国有土地使用权制度中的应有地位,有必要回过头去看看这个条款是如何写成的。

第十届全国人大常委会第十八次会议2005年10月19日审议《物权法(草案)》(四次审议稿)时,法律委员会做了修改情况的汇报,表达了如下的意见:关于土地使用权的期限,有建议延长使用年限和取消使用年限的不同意见;关于续期后的土地使用费,有不缴和缴纳少量土地使用费的不同意见。法律委员会研究认为,建设用地使用权续期的问题,宜区分住宅用地和非住宅用地,要着眼于保障老百姓安居乐业,建议将《物权法(草案)》(三次审议稿)第155条修改为:“住宅建设用地使用权期间届满,自动续期;……”(第1款)“建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由国务院规定。”(第3款)由此,《物权法(草案)》(四次审议稿)第155条首次明确表述住宅土地使用权“自动续期”。

第十届全国人大常委会第二十三次会议2006年8月22日审议《物权法(草案)》(五次审议稿)时,人大常委会组成人员对《物权法(草案)》第149条第1款规定的住宅土地使用权自动续期普遍表示赞成。有的常委会委员对第149条第2款的规定有不同意见,提出住宅建设用地续期后住户还要支付土地使用费,这样规定是否合适,建议进一步研究。法律委员会经研究认为,住宅土地使用权续期后是否支付土地使用费的问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,以不作规定为宜;届时,可以根据实际情况再作慎重研究;建议仅规定“住宅建设用地使用权期间届满,自动续期。”由此形成《物权法(草案)》(六次审议稿)第149条第1款。

由上可知,住宅土地使用权的自动续期要不要附条件(诸如续期期限、土地费用负担等)在立法时是有过反复讨论的,但并没有形成住宅土地使用权续期后的土地费用缴纳与否的一致意见,仅是把这个问题另作处理。这表明住宅土地使用费的缴纳与否不影响住宅土地使用权的自动续期。这是可以讨论并且应当分开处理的问题。

我国物权立法区分处分行为和负担行为,物权的效力在相当程度上不受负担行为及其所发生的变化之影响。因此,在《物权法(草案)》(四次审议稿)中将土地使用权续期的期限和土地使用费的缴纳问题(负担行为所要解决的问题)授权国务院规定,没有什么不妥当;后来删除了这些难以决定的内容,也是合情合理的。

我想强调的是,《物权法》第149条第1款所要解决的问题,仅限于住宅土地使用权的自动续期(权利存续)问题,并不涉及土地费用负担等其他问题。

第149条的制度意义,是实现了百姓永久使用国有土地的梦想

住宅土地使用权自动续期要不要附条件,这是一个老问题。这个问题的产生实际与我国国有土地的有偿使用和限期使用制度有关,更与我国《物权法》实行的物权法定主义的逻辑、区分处分行为和负担行为的制度结构有关。

自首次表述住宅土地使用权“自动续期”后,立法者都是将住宅土地使用权的存续问题和土地使用费的交纳问题区别对待的,这是我们认识《物权法》第149条自动续期制度时绝对不能忽视的前提条件。不注意这个前提条件,围绕《物权法》第149条所展开的争论多少都会失去意义。承认并注意到这个前提条件,我们才能合理解释《物权法》第149条第1款的创新意义和制度价值:住宅土地使用权的自动续期,实现了我国百姓永久使用国有土地的梦想。

众所周知,除划拨土地使用权外,国有土地使用制度实行有偿使用和限期使用,土地使用者应与国家(政府)订立土地使用权出让合同,约定使用期限和出让金等等,经登记取得土地使用权;以出让方式经登记取得的土地使用权,因出让合同规定的使用年限届满而终止。在土地使用年限届满前,土地使用者可以申请续期,经重新签订出让合同,支付土地使用权出让金,并办理土地使用权续期登记。土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。

但是,《物权法》第149条第1款规定住宅土地使用权自动续期,与上述法定的国有土地使用权申请续期制度完全不同,依照“新法优于旧法”的规则,无异于在住宅土地使用权事项上废除了土地使用权的申请续期制度。住宅土地使用权的自动续期,是我国国有土地使用权申请续期制度的一个重大例外,等于向社会宣告:住宅土地使用权经登记而取得,因为自动续期而永久有效。该规定强化并有效落实了民众对“居者有其屋、有恒产者有恒心”的殷切期盼,奠定了住宅土地使用权可以事实上永久存续的法律基础,成为本世纪以来我国重树民众创造和保有财富信心的最具价值的法律制度。

《物权法》第149条第1款规定住宅土地使用权自动续期,没有规定任何条件,如果在解释这个条款时附加条件,如要求协商订立续期合同、缴纳土地费用等,不仅超出了法律规定的应有文义,而且违反物权法定主义。就土地费用负担问题而言,不论住宅土地使用权人是否与政府已经协商妥当土地费用的负担,都不会影响住宅建设用地使用权的存续。

也因此,我们现在讨论《物权法》第149条第1款规定的自动续期制度,非要扯上土地费用负担与否并将之作为住宅土地使用权自动续期的条件,势必造成对住宅土地使用权自动续期制度理解的混乱。那些主张住宅土地使用权自动续期是有条件的观点,不论其条件宽厚(例如象征性支付土地费用)抑或苛刻,都不是在解释而是在否定住宅土地使用权自动续期制度。

住宅土地自动续期后是否缴纳土地费用,是一个待解决的法律问题

同时,住宅土地使用权自动续期无条件并不表明土地使用权人没有义务缴纳土地费用。在物权制度的构造上,住宅土地使用权人在自动续期后是否缴纳或者如何缴纳土地费用,是一个与土地使用权的自动续期没有关系的、待解决的其他法律问题。

我国城市的土地归国家所有,国家依法实行国有土地有偿和限期使用制度。实现国有土地的有偿和限期使用制度的基本方式,为土地使用权出让,即“国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金”。国有土地使用权的最高年限按照建设用途分为40-70年,其中“居住用地”的最高使用年限为70年。国有土地使用权期限届满,为保障不动产权利的稳定和存续,实行申请续期制度,土地使用权人并同时负担相应的土地费用。不论我们有多么强烈的愿望,让百姓能够从《物权法》第149条第1款规定的“自动续期”制度中获得无偿使用国有土地的利益,在既有的国有土地有偿使用制度框架下,这个愿望都是不现实而且难以实现的。

这就是说,国有土地有偿使用制度是住宅土地使用权自动续期后要不要缴纳土地费用问题的始作俑者。我们必须注意到,《物权法》第149条规定的自动续期仅仅在土地使用权的存续问题上改革了既有的土地使用权申请续期制度,没有意图且客观上也不是突破国有土地有偿使用的制度体系。有学者主张住宅土地使用权无条件自动续期,土地使用权人在续期后没有义务缴纳土地费用,多少有些夸大了《物权法》第149条第1款的作用,并无助于解决土地使用权人是否有义务缴纳土地费用的问题,这是一个物权法立法时难以解决而不得不搁置的老问题。

民众对其住宅拥有永久和稳定的权利,对其住宅所使用的国有土地同样也拥有了稳定和“永久”的权利,这是我国《物权法》在建构不动产权利及其保护制度上的一个历史性突破。但是,上至政府下至民众都应当清醒地认识到,住宅土地使用权自动续期就是自动续展期限以维持原土地使用权的效力。在住宅土地使用权期限届满时,不论登记机关对其续展事项在登记簿上是否有所注明,住宅土地使用权均是有效存续的权利。在明确这个前提后,国有土地所有权人才有机会与住宅土地使用权人协商续期后的土地费用负担问题。

关于住宅土地使用权续期后的土地费用负担问题,我们现在面临的处境与《物权法》颁布时的状况并没有多少改善,仍然缺乏条件提出切实可行的一揽子解决问题的方案,因为这个问题涉及到国有土地有偿使用制度的深层次改革。

应无条件落实住宅土地的自动续期,以公平合理的办法解决费用负担问题

住宅土地使用权自动续期是无条件的。自动续期仍以土地使用权是有期限的用益物权为前提,住宅土地使用权原来的期限是多少,自动续期时至少应不低于原有的使用期限。地方政府应当无条件地落实《物权法》第149条规定之“住宅建设用地使用权的自动续期”,然后再与续期后的土地使用权人协商土地费用的负担问题。土地费用的负担问题是一个可以探索的、逐步解决的问题。“温州20年住宅土地使用权到期如何续期缴费的事件”原本就是一个地区性问题,作为个案可以在土地费用的负担问题上作尝试性的探索,例如届期的土地使用权自动续期20年,并以20年期土地使用权出让时的合同条件要求土地使用权人交纳土地费用,这并不违反《物权法》第149条第1款的规定。要不要交费的问题毕竟不同于住宅土地使用权的续期,是可以在协商的基础上做灵活处理的,而住宅土地使用权的自动续期则是不容协商的。

有观点认为,处理不足70年期限的土地使用权自动续期时,应当先续期到70年,并由土地使用权人补足未满70年期间的土地出让金差额。自动续期是对已经存在的土地使用权的到期续展,凭什么一定要续展到70年,并按照这个使用期限交纳土地费用?这无异于否认不足70年使用期限的住宅土地使用权的自动续期。虽然“温州20年住宅土地使用权到期如何续期的事件”引起了全社会对住宅土地使用权续期要不要附加条件的大讨论,但终归不是我国《物权法》第149条第1款自身的问题,而仅仅是发生在一个城市或者一个地区如何落实我国《物权法》第149条第1款的问题。

我以为,在目前阶段,最具可操作性的方法是无条件地落实住宅土地使用权的自动续期,并可以不高于住宅土地使用权出让时的条件要求土地使用权人支付土地费用。或许在不久的将来,随着土地使用权期限届满自动续期的案件逐步增多,我们会尝试更多的公平合理的办法来解决土地使用权续期后的土地费用负担的问题。

(作者为中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师)

来源:《经济参考报》2016-05-10

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