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编者按:完善审计体制的重点在于体制结构改革与组织权限重构。从长远看,通过立法权与行政权的重新配置,改革完善现有审计体制,可以有效解决当前体制下审计机关及其人员在组织安排、经费安排以及审计结果应用等方面存在的问题,使审计制度建设与全面推进依法治国的目标相一致、内容相符合、步骤相协调,充分发挥审计监督在国家治理体系中的功能作用。
功能拓展呼唤审计体制完善

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要强化对行政权力的制约和监督,完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。这为新时期中国特色社会主义法治体系建设中的审计制度指明了改革方向和任务要求。

国家治理导向下审计功能拓展

现代审计的功能建立在分类审计的基础之上,审计功能的拓展巩固了审计在国家治理体系中的地位,激活了审计在提升国家治理能力现代化方面的潜力。这主要体现在以下方面。

一是管理功能。审计被赋予了一种管理会计的新功能,有助于被审计单位把解析过去、控制现在与筹划未来有机地结合起来,及早发现问题,及早提出预防和化解风险的对策建议,提高经济效率和效益,更好地服务于被审计单位的管理目标。

二是效益功能。效益审计也被称为绩效审计,是现代审计中越来越受到重视的一种审计类型。作为一种经济审计,它是对政府投资的经济性、效率性、效益性所作出的综合性评价,在促进实体经济发展、推进重点项目建设、保障民生福祉等方面充分挖掘了审计的效益功能,通过绩效“尺子”去衡量、评价政府及其部门的财政收支绩效、决策管理绩效等,优化财政支出结构,提高财政支出效益。

三是廉政功能。这些年来,全国各级审计机关利用审计专业优势,从一般的财政财务收支审计扩展到了开展领导干部任期经济责任审计,通过查找内部控制制度、审核原始凭证和相关证据、逻辑推理、核实工程项目、分析暂收暂付和往来款项等方法查找疑点,向司法、纪检监察机关提供了大量的案件线索,使相关人员被依法追究行政和刑事责任。审计在深入推进党风廉政建设和反腐败工作、维护财经秩序、打击经济犯罪中被赋予了新的功能和作用。

审计功能的拓展是治理导向下国家审计的内在要求,审计关注的范围已经不再局限于经济事项,开始延展到政府绩效、社会责任、环境保护、权力运行等广阔领域。审计功能的不断拓展对审计独立性的要求越来越高。但从现实情况看,审计机关地位、审计经费筹措、审计人员保护等均存在体制机制方面的制约和限制,审计的独立性并未获得体制方面的根本性保障,国家审计目前仍未达到审计监督全覆盖的要求,审计功能的快速拓展呼唤审计体制改革。

行政型审计体制存在结构性问题

一国审计体制的确立是一个创造性和实验性相结合的过程。从现行法律规定看,我国的审计机关包括中央审计机关和地方审计机关两种组织方式,二者均是政府的组成部分,这种体制属于典型的行政型审计体制。

这些年来,审计工作取得了重大成绩,并越来越获得党和国家及社会公众的重视,相关法律和政策也给予审计系统和审计工作以有力保障。但是,就“四个全面”战略布局下正在实现的国家治理体系和治理能力现代化的要求而言,现行审计体制仍然存在许多缺陷,尤其是现行审计体制结构与审计应有功能极不相称。

一方面,审计主体与审计对象的地位不平衡,造成政府内部审计的色彩过于强烈,授权根据及流程不够清晰合理,对较高级别单位审计难以常规化。作为审计对象的被审计单位在隶属上可能不在政府系列,其在行政级别上可能会高于承担具体审计任务的审计机关。虽然审计机关依据法律行使审计权限,各个被审计单位也会自觉守法遵纪,接受和配合审计工作,但是作为法定工作机制,必须有合理的系统安排,单靠被审计单位的自觉配合是不够的。

另一方面,审计功能的拓展与审计主体的权限不相称,表现在审计机关的应有权限在现行审计制度中未能明确规定,或者说现行审计体制无法充分容纳审计机关的应有权限。在行政型双重领导模式的审计体制下,审计机关容易受到政府自身的干预和控制。即使赋予审计机关法定的用于发挥权力监控和廉政保障功能的权限,也会因现行体制的结构不合理,而出现权限不兼容、职责不协调和运行不顺畅的局面。就政府系统内部而言,审计机关既要监督政府及其各部门的财经运行情况,又要接受政府的领导、对政府负责,难以确保审计监督的独立性和有效性。现行体制的最大弊端在于,行政型双重领导体制难以保证审计的独立性和审计监督功能的充分发挥,无形中削弱了其对行政权力的制约和监督。由于审计机关的负责人任免权在本级政府,且其经费安排也需要通过本级政府财政预算获得保障,因此审计的独立性保障在实践中所遭遇到的体制性障碍,使审计机关被打上了“政府内审机构”的烙印。

需要强调的是,目前的审计资源配置不够科学和合理,造成大量的多头检查、重复检查以及交叉检查。除国家审计署外,目前我国主要履行或部分履行审计职能的部门还有中纪委、监察部以及财政部,这些部门同样拥有检查权、调查权、建议权和处分权,而且调查的问题多为经济问题,而经济监督完全是审计部门的法定职责。

建议建立立法型审计体制

审计监督的独立性包含着实质独立性与形式独立性的有机统一,前者注重内在价值,后者则偏于外部价值。就实质独立性而言,要求审计机构在审计工作中始终保持独立判断,不使自己的判断受到其他单位或个人的干涉;就形式独立性来说,则要求审计机构在组织方面保持独立地位,进而保证审计工作的客观与公正。从国际范围看,虽有立法型、行政型、司法型、独立型等不同审计体制的区分,但相比较而言,立法型审计体制在独立性方面最切合我国现实国情,有利于合理控制政府的权力,有效发挥市场的决定性作用。

国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。现行审计体制在整体上缺乏适应性和有效性,如果在整体上保持原有审计体制不变,仅在经费拨付使用、人事管理安排以及审计专业技术层面做改革文章,固然也能使当前审计工作局面有所改观,但并不能彻底改变审计工作不能满足“四个全面”战略布局需要的体制局限。因此,必须对审计体制做整体性变更,各项具体的审计改革措施才能够协同到位,发挥出整体性、集约化的审计改革效应。采取立法型审计体制模式,现有的审计组织结构可以整体迁移到人大系统中,无须进行较大程度的组织变革,体制改革的风险较小可控。

完善审计体制的重点在于体制结构改革与组织权限重构。改当前行政型审计体制为立法型审计体制,就是要使审计机关完全独立于政府,将审计机关设置于立法机关系统,向立法机关负责,依法开展独立的审计。构建我国的立法型审计体制,有利于使人大的预算审批权和审计监督权有效结合,真正实现国家审计取信于民、听信于民,让人民监督权力,让权力在阳光下运行;有助于强化人民代表大会的权力,既可以丰富立法监督的形式与内容,增强立法监督的效能,也可以使审计监督获得更大实效,获得与立法监督同等的权威性;有利于理顺行政机关、司法机关与审计机关之间的关系,使审计机关超然于政府部门、司法机关等,避免被审计单位控制或制约审计机关的问题,真正实现审计监督的全覆盖。构建立法型审计体制,体制结构兼容性较大,既符合社会主义民主政治的发展方向,也是完善人民代表大会制度的重要途径和手段。

从长远看,通过立法权与行政权的重新配置,改革完善现有审计体制,可以有效解决当前体制下审计机关及其人员在组织安排、经费安排以及审计结果应用等方面存在的问题,使审计制度建设与全面推进依法治国的目标相一致、内容相符合、步骤相协调,充分发挥审计监督在国家治理体系中的功能作用。

(作者单位:中国社会科学院法学研究所)

来源:《中国社会科学报》2016年2月24日第911期

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