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编者按:法学所诉讼法研究室主任熊秋红研究员在中国社会科学论坛(2015年•法治)之“依法治国与司法改革”国际研讨会上作主题发言。在发言中她介绍了中国语境下的法官责任制,并认为法官责任制出现了强化和泛化双重趋势。她还对“法官责任制”与“司法责任制”这两个概念进行了辨析,并指出未来在构建司法责任制或者法官责任制的时候,要逐步实现从遵循行政逻辑向遵循司法逻辑的转变。
中国语境下的法官责任制
——在“依法治国与司法改革”国际学术研讨会上的发言
(2015年12月12日)

中国的法官责任制,简单地说,就是法官违纪违法犯罪以后追究法官责任的制度。从法律规定上看,法官责任制首先见之于1995年颁布的《中华人民共和国法官法》,其中规定了法官的禁止性行为,一类是与法官的身份有关系的,如法官不能散布有损国家声誉的言论、不得参加非法组织、不得参与罢工、不得参与经营性的活动等;另外一类是与法官的司法活动有关的,如法官不得泄露国家秘密和审判秘密、不得贪污受贿、不得徇私枉法、不得拖延办案、不得接受当事人及其代理人的请吃等。如果法官违反了这些禁止性规定,就要根据情节的轻重,相应地来追究法官的行政责任和刑事责任。

但是在中国的司法实践中,法官责任制发生了一些演变,首先是在上个世纪80年代末到90年代中期,一些地方法院开始搞“法官错案责任追究制度”——法官裁判错误就要相应地追究法官的责任。后来一些学者对错案责任追究制提出了质疑,认为这是在追究一种结果责任,言下之意,只要案件办错了,不管什么原因办错了,都要追究法官责任,这并不合适;另外,错案判断的标准也比较模糊,比如一审法院判了案件,上诉法院改变了判决,当时也有人认为一审裁判是错误的裁判。还有就是,案件实体上发生了错误还是程序上发生了错误才能算作错案?因此,对于什么是错案,不太容易界定。基于这样的考虑,最高人民法院采纳学界意见后就把错案责任追究制改为“法官违法责任制”,即法官的行为违反了相关的法律规定才能追究法官责任,追究的是一种行为责任。1998年最高人民法院出台了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》,这是第二个时期。到了2010年左右,从整个社会氛围来看,特别重视法官的职业道德建设,最高人民法院出台了《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》。中央政法委也出台了针对政法人员的禁令,如“四个一律”;最高人民法院相应提出了“五个严禁”、“十个不准”等等。在这样一种情况下,开始强调法官的职业伦理责任。法官的所作所为违反了作为法官的职业伦理,就要追究相应的责任。

从法官责任制度在中国司法实践中的演变来看,出现了两个趋势,一个趋势是法官责任制大大得到了强化。有一些表述也表明了这种强化的趋势,比如,提出要实行“严格的审判责任制”,法官“对办案质量终身负责”。另外一个方面是法官责任制出现了泛化的趋势。对于什么情况下要追究法官责任,《法官法》里做了列举性的规定,现在出台的很多文件大大超越了《法官法》的规定,虽然这种扩大可以视为《法官法》所规定的“其他违法乱纪的行为”之列,但从总体上看,现在出台的各类文件,将法官各种各样的不太正当的行为均纳入追责之列,体现出全面追责这样一种趋势。

除了法官责任制之外,新一轮的司法改革中又提出了一个新的概念,叫做“司法责任制”。这个司法责任制先是体现于十八届三中全会的《决定》,《决定》里面说要“改革审判委员会制度,让审理者裁判,让裁判者负责”。去年出台的十八届四中全会《决定》中进一步明确提出要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”。今年9月,最高人民法院和最高人民检察院分别出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。现在怎么看新提出来的司法责任制呢?我觉得它有几个特点:第一个特点是一体化地追究警察、检察官和法官的办案责任。根据中国的宪法,把检察机关也视为司法机关,因此对于检察官和法官责任制统称司法责任制。第二个特点是体现了办案权力的重心下移。过去中国的公检法机关办案的时候,存在着层层审批的办案方式,对于案件结果的最终决定权,掌握在最上面一层。现在下沉到具体负责办案的主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员。第三个特点是理论基础上强调要权责明晰、权责统一,对于检察官、警察、法官均有一个权力清单和责任清单,落实“谁办案、谁决定、谁负责”。最后一个特点是从国家决策层面来看,高度强调司法责任制的重要性。比如说中央政法委书记孟建柱说“司法责任制是司法体制改革的关键”,最高人民法院院长周强说“司法改革的‘牛鼻子’是司法责任制改革”。

如果我们单就人民法院的司法责任制来看的话,就要研究最高人民法院出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。从文件本身来看,我们怎么样把握司法责任制的内涵呢?应该说司法责任制现在已经成为一个综合性的概念,比如说它是以法官独立审判为前提、以法官员额制为配套、以完善法官职业保障为条件、以主客观相统一为追责原则。另外是区分了法官的审判责任和其他违法违纪的责任。审判责任就是法官因为故意或重大过失导致裁判错误并造成严重后果的话,就要追究法官的责任。如果法官有其他违法违纪行为的话,依照法律及有关纪律规定另行处理。

我们当前在法院办案权力下放的过程中,实际上还是有所保留,比如说保留了法院院长和庭长的管理监督权;建立了一个专业法官会议,以此来解决法官因素质不高等原因而对案件处理没有把握的问题,合议庭认为案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的,可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论,专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考;对审判委员会的权力进行了限制,审判委员会目前只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件,以及重大、疑难和复杂案件的法律适用问题,审判委员会不再讨论重大、疑难和复杂案件的的事实问题,只讨论法律适用问题了。通过上述措施,基本保持了法院对整体审判活动的控制力。

最后有两个结论,第一个结论就是我们在法官责任制的发展和司法责任制的改革中已经大大地突破了现行的《法官法》,因此未来的《法官法》面临着进一步修改和完善的问题。第二个结论是我们在建立法官责任制或司法责任制的过程中,现在就要注意与行政问责制的区分。司法问责的前提是以法官责任豁免为原则,追究法官责任的时候应当保持一种谦抑性。而目前并没有同行政问责制进行严格的区分,而是比较强调法官的权力和责任应该具有一致性。过去我们长期以来没有认识到法官职业的特殊性,对于法官比照公务员进行管理,司法权力的运行带有浓厚的行政化色彩,在这种情况下,司法问责制和行政问责制没有得到明显的区分,未来我们在构建司法责任制或者法官责任制的时候,要逐步实现从遵循行政逻辑向遵循司法逻辑的转变。

我的报告就到这里,谢谢大家!

(发言者系中国社会科学院法学研究所诉讼法研究室主任、研究员,中国社会科学院研究生院法学系教授、博士生导师)

(中国法学网编辑富家奇根据录音整理)

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