当前位置:首页 >

编者按:柳华文研究员认为,随着人权话语成为越来越主流化的国际话语,人权领域的公共外交在国家对外交往过程中占有重要地位。中国在人权国际交流与合作中机遇和挑战并存,公共外交亟待加强。为此,我们应倡导中国特色的人权观,积极参与国际人权规则制定和运作。
论加强中国在人权领域的公共外交

【内容提要】随着人权话语成为越来越主流化的国际话语,人权领域的公共外交在国家对外交往过程中占有重要地位。中国在人权国际交流与合作中机遇和挑战并存,公共外交亟待加强。中国人权研究会作为全国性人权机构在人权教育研究、国际交流与合作方面取得了不斐的成就,在公共外交方面积累了经验。中国社会科学院人权研究中心具有学术权威性,发挥着学术外交、智库外交的重要作用。北京青少年法律援助与研究中心不仅在国内法律实务工作中取得成功,也有效地参与了人权领域的公共外交活动。西方的人权非政府组织非常活跃,发展中国家的声音相对弱小。中国应该加强人权领域的公共外交,倡导中国特色的人权观,积极参与国际人权规则制定和运作。

【关键词】公共外交;人权;中国人权;非政府组织

近年来,公共外交已经逐渐成为中国外交工作新的增长点和着力点,在外交全局中的地位和作用进一步提升,重要性日益凸显。本文拟从公共外交的角度,结合若干实例,讨论在人权领域,中国做好公共外交的意义、潜力、问题和建议。

一、人权公共外交的重要意义

公共外交最早是由美国人提出来的。1965年,埃德蒙?格里恩在美国默罗公共外交研究中心成立时第一次使用“公共外交”(Public Diplomacy)这一术语,指公共态度和舆论产生的原因和造成的结果,它们影响着对外政策的制定和实施。此后,对于公共外交的研究逐渐增多,1983年,美国政府第77号国家安全决策指令的题目就是《与国家安全相关的公共外交之管理》。虽然学者们对于公共外交的定义并不一致,但是,美国官方逐渐形成一个比较清晰的认识:公共外交是指通过国际间的交流、信息关系、新闻媒介、舆论调查、支持非政府组织等方式,了解并影响国外公众,加强美国政府和人民与国外民众的沟通,减少其他国家对美国的错误认识,改善美国的形象。

实际上,除了美国,近年来世界各国都越来越重视公共外交。德国将公共外交视为对政府间外交的完善和支持;法国每年用于公共外交的财政开支高达10亿美元;英国将公共外交视为内政和外交政策的核心内容之一;公共外交也是伊朗等发展中国家对外工作的重点。

中国政府官员在约十年前就关注公共外交问题了。前国务院新闻办主任赵启正认为:“无论从中国发展的内因、外部环境,还是对世界的影响力来讲,中国加强公共外交已经是不言而喻的选择了。”在学者贾庆国看来,现在,迅速发展和崛起的中国比以往更需要公共外交。

2009年7月,时任中共中央总书记的胡锦涛在第十一次驻外使节会议的讲话上,首次提出中国要开展公共外交。他强调,要加强公共外交和人文外交,开展各种形式的对外文化交流活动,扎实传播中华优秀文化。这标志着公共外交正式提上政府的议事议程。中国共产党第十八次代表大会报告中指出:“我们将扎实推进公共外交和人文交流。”

党的十八大以来,中国外交在继续重视“硬”布局的同时,也开始不断加强“软”力量建设。国家主席、中共中央总书记习近平在中央政治局第十二次集体学习时强调:“要注重塑造我国的国家形象,重点展示中国历史底蕴深厚、各民族多元一体、文化多样和谐的文明大国形象,政治清明、经济发展、文化繁荣、社会稳定、山河秀美的东方大国形象,坚持和平发展、促进共同发展、维护国际公平正义、为人类作出贡献的负责任大国形象,对外更加开放、更加具有亲和力、充满希望、充满活力的社会主义大国形象。”

近年来,中国公共外交领域有诸多举措和行动。比如,2013年9月,中韩双方落实两国领导人共识,在首尔举办了首届中韩公共外交论坛,2014年6月,第二届中韩公共外交论坛举行。2015年5月25日至26日,亚洲相互协作与信任措施会议(简称“亚信”)非政府论坛首次年会在北京成功召开。论坛是由国家主席习近平在2014年5月在亚信上海峰会上倡议举办的,论坛举行之际他又亲自向年会发来贺词;全国政协主席俞正声出席开幕式并发表主旨讲话。与会各方尤其是民间力量就如何落实亚洲安全观,建立什么样的地区安全与合作新构架进行深入探讨,为推进亚洲和平与发展出计献力,可以说是中国公共外交领域在2015年的一个重要亮点。

人权是各国人民共同的追求。在国际社会,特别是在联合国,“人权主流化”是一个趋势。其最主要的体现是前联合国秘书长科菲?安南将“安全、发展和人权”视为联合国改革和发展的三大支柱。⑨2006年,联合国成立人权理事会,取代之前在联合国经济与社会理事会之下设立的人权委员会,并准备将其发展和建设成为与联合国经济与社会理事会、安理会等并列的联合国“主要机关”。

人权概念具有丰富的内涵,可以从不同学科进行界定和解读。它可以体现为法律权利和义务,可以承载较高的道义和责任意义,并且也可以是一种法律、思想和制度文化的渊源。正是因为人权概念的这种具有抽象性、感染力并已获得广泛传播、产生较大影响力的特点,人权领域是公共外交的重要阵地,人权主题是公共外交的重要题目。改革开放以来,中国在人权领域的进步举世瞩目,但是,由于多种因素的影响,国外对中国的人权状况了解较少、误解较多,特别是一些西方国家把他们的人权模式当作是国际标准,甚至将人权政治化为外交工具,对中国指手画脚,也迷惑了不少国外公众。面对这种国际人权斗争新形势,向外界宣传中国在人权方面做出的巨大努力和取得的成就,改善国际舆论环境,具有重要性和迫切性。

二、人权公共外交的若干实例

非政府组织是参与人权公共外交的重要主体,是对政府在人权领域外交工作的重要补充,本身具有不可替代的作用。以下我们选取中国的三个和美国的一个代表性的人权领域的非政府组织进行简要地介绍、观察和分析。

(一)中国人权研究会

中国人权研究会是中国人权领域最大的全国性学术团体,成立于1993年1月。它是在联合国经社理事会享有特别咨商地位的非政府组织和联合国非政府组织大会的成员,并被列入联合国教科文组织“世界人权研究和培训机构名录”。

研究会宗旨是研究中外人权理论、历史和现状,普及和宣传人权知识,开展国际交流与合作,促进中国和世界人权事业的健康发展。现任会长为十届政协副主席、中国著名的行政法学教授罗豪才。

中国人权研究会在中国人权实践中具有重要地位。2009年以来,中国政府各有关部门和社会各界广泛参与下制定和实施国家人权行动计划。为制定好行动计划,中国政府专门设立了国家人权行动计划联席会议机制。联席会议机制的牵头单位为国务院新闻办公室和外交部,成员就包括各中央和国家部委以及社会组织,其中就包括中国人权研究会。2009年4月13日发布的《国家人权行动计划(2009-2010年)》在人权教育部分还专门规定:“支持中国人权研究会在全社会组织人权理论研究和实地调查研究,举办人权知识培训班和讲座等形式多样的人权知识教育和普及活动。”

研究会成立以来,积极组织开展人权理论研究。研究会于1998年设立了“中国人权网”;于2002年2月创办了《人权》杂志;定期出版研究报告《中国人权在行动》;不定期编纂出版《中国人权年鉴》。它经常组织人权理论研讨会、中国人权状况专题调研,设立课题开展专题研究。研究组织出版了的图书包括《世界人权约法总览》、《“人权入宪”与人权法制保障》、《论人权与主权》、《中国人权事业发展报告》等几十种图书,还组织翻译出版了《人权百科全书》、《经济、社会和文化权利教程》等大量国外人权著作。

研究会积极开展人权知识普及和教育,努力提高全社会的人权意识。曾举办“中国人权展”,与中央人民广播电台联合主办“话说人权”系列讲座,在《人民日报》开设“人权知识百题问答”专栏,在《人民日报海外版》开辟“中国人权面面观”专栏,编写出版《人权知识百题问答》、《人权知识干部读本》等普及教材,开设人权专题研讨班,对各级政府官员、监狱执法人员进行人权培训。

研究会积极参与国际人权领域的交流与合作,发挥了重要的人权领域公共外交的作用。每年研究会在北京举办“北京人权论坛”并多次举行大型多边国际人权研讨会,派员参加联合国及其他国际领域的人权会议和活动,组团出访美国等20多个国家和地区,邀请接待联合国人权高专、联合国任意拘留工作组、欧洲议会等人权官员和专家学者的来访。

继2009年首次接受审议之后,中国在2013年10月和2014年3月接受了联合国人权理事会第二次国别审议。中国人权研究会等在审议期间举办非政府组织吹风会。这是中国非政府组织首次主动参与、在联合国人权理事会举行正式边会,是创新和突破。瑏瑣2013年10月22日,中国人权研究会在联合国人权理事会万国宫会场举办了一场名为“中国人权:整体性路径”的边会,各国驻日内瓦代表团的有关官员及非政府组织等近五十名代表参加了会议。此次边会上的发言专家既有中国学者也有来自瑞士和荷兰的学者,主题明确,分析客观、专业,获得了不少与会者的好评。

在联合国的人权机制下,包括国别审议和人权核心条约的条约机构进行的履约审议,都允许在联合国享有咨商地位的非政府组织或者其他有专长的非政府组织向其提交“影子报告”,以提供信息、补充政府做出的国家报告。在这方面,中国人权研究会也经常通过联合国人权高专办等相关机构提交专业性的“影子报告”,向联合国人权理事会、条约机构介绍中国的人权状况。

笔者以及中国人权研究会的其他一些成员也通过研究会获得以观察员身份参加联合国有关会议的机会,包括参与人权条约机构履约审议的会议以及人权理事会每年开展的活动。现在,联合国人权理事会每年的届会期间,会议日程非常丰富,经常是政府间大会、有关职能机构或者会员国以及国际组织牵头举办的会议、非政府组织举办的边会同时举行,同时有几十场会议在召开。万国宫里,理事会的会议从早开到晚,中午没有休息时间。笔者作为专业研究人员,参与其中的一个体会是,联合国系统下提供的人权舞台很大,人权公共外交的空间和潜力值得重视。

(二)中国社会科学院人权研究中心

中国社会科学院人权研究中心成立于1991年,是中国大陆成立最早的人权研究和倡导机构。现任联合主任是中国社科院学部委员王家福研究员和荣誉学部委员刘海年研究员。

该中心的研究工作可以追溯到20世纪70年代末、中国社会科学院建院之初。当时,中国社会科学院法学研究所的一批研究人员,包括李步云、刘海年等针对“文化大革命”期间中国的社会主义民主和法制遭到破坏、人权被践踏的状况,开始注意对人权理论的研究,并相继发表了《革命法制保障人民权利的传统及其历史经验》、《以法律保障作家的权利》、《公民权和人权》、《论犯罪的法律地位》、《再论犯罪的法律地位》和《当代国际政治斗争中的人权问题》等人权理论文章十余篇。1991年初为完成党中央交办的人权理论研究任务,在原人权理论研究课题组(20世纪80年代末成立)的基础上成立了中国社会科学院人权研究中心。

自研究中心成立20年多来,完成了一系列研究项目,形成了较为雄厚的研究实力。中心主要成员由法学研究所和国际法研究所的研究员、副研究员、助理研究员共30余人组成,同时根据研究项目和工作需要,适当吸收院内外其他专家参加。在人权理论专题研究的基础上,中心编著和出版的图书包括:《人权新论》、《发展中国家与人权》、《人权概念起源》、《中国人权建设》、《当代人权》、《当代人权理论与实践》、《人权的普遍性与特殊性》、《人权的本源》、《走向权利的时代》、《妇女与人权》、《人权基本理论》、《人权与宪政》、《人权与司法》、《人权与21世纪》、《〈经济、社会和文化权利国际公约〉研究》、《各国残疾人权益保障比较研究》、《如何根除酷刑———中国与丹麦酷刑问题合作研究》等多部专著和论文集。编写和出版了中型工具书《国际人权文件与国际人权机构》,大型工具书《中国人权百科全书》。翻译出版了《人权与国际关系》、《走向权利的时代》、《人权与科学技术发展》、《国际人权制度导论》、《民权公约评注》、《经济、社会和文化的权利》、《妇女的人权:国家和国际的视角》、《妇女与国际人权法》等译著。

中心充分发挥思想库和智囊团作用,撰写大量关于依法治国、促进人权的报告和对策建议,获得党和国家机关和有关部门的重视和采纳,为中国法治建设和人权进步发挥了积极影响。近年来,中心学者积极参加《物权法》等新法律的制订、《刑法》和《刑事诉讼法》等重要法律的修订工作,也积极参加两个《国家人权行动计划》的撰写和人权白皮书等重要政府文件的起草工作。

中国社会科学院人权研究中心也是中国人权领域公共外交的主要参与者之一。它组织或者参加人权对话、交流和其他重要人权活动,以学术为依托,层次高,效果也不错。

在外交部的主持下,人权研究中心曾举行外国驻京记者招待会。中心主任刘海年等曾应欧盟驻华代表处的邀请,专门为欧盟国家驻华外交官介绍中国制定实施国家人权行动计划的情况。

中国社会科学院人权研究中心成功组织了上百次国际性人权学术研讨会,包括1994年北京世界妇女大会期间主办了“妇女与人权论坛”,成功地接待过联合国人权事务高级专员、人权理事会人权问题特别报告员、外国负责人权的高级官员、国会议员、政党领袖等重要访华代表团,并多次成功主办了由联合国人权高专等出席的人权研讨会。

特别是,在外交部的协调、沟通和指导下,1997年起具体主办20余次“中国—欧盟司法中的人权保障”研讨会,这是中欧人权对话框架下非政府层面的对话活动。中国与欧盟成员国间人权领域的专家、学者定期地汇聚一堂,结合法治与人权领域的特定主题,进行平等交流、讨论和沟通,形成了高层次、深度交流的重要平台。虽然欧洲方面有学者在总结和评估这一系列的人权交流和对话时还有一些不满足,笔者作为亲历者,还是认为,只要是在平等和互相尊重的基础上,以客观地摆事实、讲道理的方式开展对话,对话就可以是成功的,否则就不可能成功或者顺利。这是对话过程中有成功也不乏挫折的经验和教训。

在中国加强智库建设的背景下,中国社会科学院人权研究中心在人权领域的公共外交更可以以智库外交的形式出现,可以发挥独特的作用。根据2015年1月12日上海社会科学院发布的国内首份对全国智库影响力进行排名的《2014年中国智库报告》,中国社会科学院名列国内智库综合影响力第一名。这与中国社会科学院做党和国家的国家级思想库与智囊团的工作定位与目标是一致的。2015年年初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,为促进中国智库建设指明了方向,提供了助力。智库建设不仅对国内的工作很重要,在国际交流中也要发挥重要影响。中国社会科学院人权研究中心在人权领域的研究与公共外交工作将得到进一步的促进。

(三)北京青少年法律援助与研究中心

北京青少年法律援助与研究中心成立于1999年,是中国第一家专门从事未成年人法律援助与研究的公益法律机构。2003年5月,中心正式获得民办非企业注册登记;同年6月27日正式挂牌。这是中国司法行政系统批准成立的首家专门针对青少年提供法律援助的民间机构。瑏瑦中心的宗旨是,致力于中国未成年人权益保护,推动律师参与未成年人保护工作,构建覆盖全国的未成年人保护协作网络,促进未成年人法学研究和法律政策的完善。中心通过两部法律咨询热线,面向广大未成年人、家长、家属、教师等提供免费法律咨询,为权益受到侵害、没有能力聘请律师的未成年人提供法律援助。

2011年,由中心佟丽华创办的北京青少年法律援助与研究中心和北京致诚农民工法律援助与研究中心获得联合国经社理事会谘商地位。

北京青少年法律援助与研究中心不仅在国内做了大量公益和法律援助工作,获得社会各界的认可,也成功开展了许多国际人权领域的交流与合作活动。中心积极“走出去”,不断开拓未成年人保护的新视野。中心与大量国际组织建立了合作关系,多次受邀参加大型国际会议。受国务院妇女儿童工作委员会办公室与联合国儿童基金会委托,出色完成了中国儿童立法框架研究报告。多年来,中心陆续参加了联合国对中国政府《儿童权利公约》履约报告的审议会议、联合国社会发展委员会第五十届会议、全球议员青少年立法论坛、亚欧人权论坛、中欧司法研讨会、中挪人权与司法圆桌会议暨年度政治磋商会议等。联合国人权高专阿尔布尔、联合国人权委员会酷刑问题特别报告员诺瓦克、联合国秘书长潘基文夫人柳淳泽、联合国开发计划署署长海伦?克拉克以及美国和平促进会代表团先后到中心考察访问。

2005年8月31日,联合国人权事务高级专员阿博尔女士在访华期间与中国人权研究会、中国社会科学院人权研究中心、中国青少年法律援助与研究中心等非政府组织进行座谈,就人权问题进行对话。中国人权研究会副会长陈士球主持会议并向阿博尔介绍了中国人权研究会在促进中国人权发展中所发挥的作用及参与国际人权领域交流合作的情况,表示中国人权研究会曾多次接待联合国人权高专及高专办公室的工作代表团,希望进一步加强与人权高专的联系和合作。中国社会科学院人权研究中心主任刘海年介绍了中国非政府组织在促进人权方面所发挥的作用,强调中国非政府组织发展和发挥作用是有传统的,特别是改革开放以来,非政府组织的活动对中国经济和社会的发展起到了很大的推动作用。北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华等具体介绍了中国律师和法律援助机构的工作。阿博尔回答了各非政府组织代表提出的有关问题。阿博尔表示,这是她作为联合国人权事务高级专员第一次访华,有机会和中国的人权非政府组织对话感到很高兴,她从中得到了大量的信息。

2015年4月22日,佟丽华应邀参加了第22次中英人权对话专家会,与其他中方人权专家一起与英国参加专家会的英国最高法院法官等进行了交流。他在会上具体介绍了中国司法改革和国内公益诉讼、青少年法律援助等方面的内容。其律师身份、为弱势群体维权的一线工作者的身份使他的介绍非常专业和到位,让英国专家了解到中国人权事业和法治建设的诸多进展。

北京青少年法律援助与研究中心是一个民间专业性组织,虽然并不是专门或者直接用人权话语开展工作的组织,但是它从一开始就非常重视国际交流,在人权领域的公共外交中发挥了积极的作用,为中国非政府组织“走出去”树立了典范。

(四)美国“人权观察”

美国“人权观察”(HumanRights Watch)的前身成立于1978年,当时的名称是“赫尔辛基观察”,职责是监视苏联对赫尔辛基协议的执行情况。后来,该组织又以“观察委员会”的名义将工作扩展到世界其他地区。1998年,所有委员会统合为“人权观察”。1998年,它作为六个国际非政府组织之一,参与创建了制止使用儿童军联盟。该组织还是国际反地雷组织的联合主席,这个国际小组联盟的成功游说促成了渥太华条约的诞生,渥太华条约明文禁止杀伤性地雷。借助在禁止使用童军、禁止使用杀伤性地雷等领域的倡导活动,“人权观察”在国际社会获得了一定的政治资本。

在美国政府开展人权外交的背景下,“人权观察”借助西方国家在人权领域的话语霸权,挟“人权”而令天下,擅自创设了自己的话语权,对世界各国的人权状况进行所谓的观察和评估,并发布报告,对各国进行批评和指责。自成立以来,这个“人权观察”组织就丑闻不断,既涉及资金来源的问题,又涉及用人不当的问题,更与它片面和政治化的工作作风有关。

2014年是“人权观察”受到最为强烈的质疑和批评的年份。5月12日,两名前诺贝尔和平奖获得者阿道弗?佩雷斯?埃斯基维尔与梅里德?科雷根?麦奎尔寄了一封题为《关闭通往美国政府的旋转门》的抗议信给“人权观察”。抗议信批评“人权观察”与美国政府之间有着复杂且密切的关系,特别是“人权观察”对于各国的人权标准和判断往往与美国政府的外交政策和外交利益保持一致,为美国政府服务。抗议信一共获得了131名专家学者联署。抗议信指出,“人权观察”的前华盛顿宣传总监汤姆?马林诺夫斯基曾是美国前总统克林顿的特别助理,现在担任助理国务卿。其董事会副主席苏珊?曼尼洛在其自传中坦陈自己是克林顿的好朋友,高度参与民主党事务。它的美洲顾问委员会成员中包括前美国驻哥伦比亚大使。另一位2003年至2011年担任美洲顾问委员会成员的米盖尔?迪亚兹曾任美国中央情报局分析师,现就职于美国国务院,担任情报界与非政府专家之间的沟通角色。

有一个典型的事例是,2013年2月,“人权观察”谴责叙利亚政府在内战中非法使用导弹;但同年8月,当美国悍然以导弹攻击叙利亚时,同样是这个“人权观察”,却保持沉默。

可见,美国“人权观察”有深刻的政府背景和政治倾向,它毫不掩饰对美国的亲近,同时对许多发展中国家不断进行批评、抹黑和施压。值得注意的是,它以非政府组织和专业形象出现,并且有西方媒体的密切配合,因而它在国际人权领域非常活跃,并容易蒙蔽许多普通民众,具有不容忽视的影响。它为发展中国家在国际人权领域树立形象、发表意见、开展建设性地对话、交流与合作形成了挑战。

三、非政府组织参与人权领域公共外交的现状和趋势

非政府组织参与人权领域公共外交的状况与整体上国际关系的现状是相对应的。第二次世界大战结束、联合国成立,标志着人权保护国际化进程的开始。70年来,国际关系风云变幻,到今天仍然存在东西方国家的对立,美国等西方国家在政治、经济、文化等多个方面维持某种强势,并不断向其他国家、特别是发展中国家施加影响。在经济全球化的同时,西方政治制度和理念也获得了极大的宣扬。在此背景下,特别是在国际话语权由西方主导的情况下,出现人权领域的声音西强东弱、北强南弱的现象就不足为奇了。

如同前文所提到的,诸如美国的“人权观察”一类的西方非政府组织,与西方国家政府密切配合,向人权的对外鼓吹和政治化利用深入到他国内部,对别国的政治、经济、社会和法治等品头论足,施加影响。这是非西方的非政府组织不愿意做、也是不太可能做到的。而国际多边场合更是西方非政府组织开展人权领域公共外交的重要舞台。

虽然进入新的世纪以来联合国进行了许多改革,包括由联合国人权理事会取代过去因搞政治对抗和意识形态色彩较浓而面临诸多批评的人权委员会,强调人权工作的非政治性、非选择性和非对抗性,但是,人权仍然难以避免被作为政治和外交的工具。在政府间关系层面如此,在公共领域同样是这样。

联合国是观察非政府组织在人权领域公共外交的窗口。整体看来,在联合国的人权机制中,非政府组织的作用越来越大。联合国经社理事会授予符合既定条件的非政府组织谘商地位。此类非政府组织根据联合国人权理事会、人权条约机构或者人权高级专员办公室制定的规则,可以获得会议观察、会议发言、提交影子报告或者相关信息甚至是提出个案申诉的参与机会。

正如国际法学者所指出的,在理论上,非政府组织、特别是国际非政府组织可能是促进国际组织和国际法实践透明度和民主性的重要角色。实际上,由于科技发展、通信和交通的日益便利,特别是互联网的广泛使用,在全球化和信息化的社会背景和人权主流化的政治与法律背景下,非政府组织的声音越来越大,也极大地促进了人权问题的曝光度。它们积极宣传和普及联合国人权条约,推动人权公约的实施,同时直接参与联合国的人权工作和活动,这是其积极和建设性的一面。联合国中出现的人权主流化趋势以及互联网应用的普及和国际范围内非政府组织的兴起,联合国人权工作形成如虎添翼的新形势,对国际人权运动是极大的促进。这在相当程度上弥补了国际人权法曲高和寡、实施乏术的缺陷和窘况。

不过,让人不无担忧的是,在联合国,活跃的非政府组织往往都来自西方发达国家,或者是具有西方发达国家的支持背景,它们的活跃与相当多发展中国家非政府组织的缺席形成明显的反差。学者、前联合国禁止酷刑特别报告员诺瓦克先生在其国际人权法教材中列举了22个“著名的国际人权非政府组织”,其中只有3个位于发展中国家。同时,它们中一些

组织的对抗性和羞辱性工作方法(mobilization of shame)也与人权理事会非政治性、非选择性和非对抗性的工作原则相悖。换句话说,在对非政府组织的兴起和参与持积极和建设性态度的同时,也应对其作用发挥的复杂性持谨慎态度。

2015年3月,笔者以中国人权研究会理事身份参加了联合国人权理事会第28次会议,参加了非政府组织代表与人权理事会主席见面会,也参加了由国外非政府组织举办的边会。笔者再次发现非政府组织在理事会中表现既有积极的一面,也存在许多令人错愕或者气愤的一面。比如,许多人向人权理事会反映某国国内的问题,根本不注意国内法和国际法的区别,不注意联合国以及人权理事会的管辖权限,就如在一国之内公民或者组织与当权者对话一样,显然是不太合适的。很显然,西方非政府组织代表在语言和公关技巧等方面更胜一筹,他们更加活跃,也更具有攻击性,常常批评联合国会员国,并使用一些道听途说的所谓事实,要求人权理事会过问和处理。虽然人权理事会的主席和会议的组织者也会提示说理事会的工作权限和工作方法是有限的,必须依法、依章程行事,但是会议容易演变成某种政治秀。

更令人难以想象的是,一些鼓吹西藏和新疆独立的反华组织一再利用联合国人权机制,在联合国的不同场合鼓吹其非法的政治主张。比如,某边会的会议主持人竟然允许发言者将中国新疆维吾尔自治区称为“东突厥斯坦”,将中国内蒙古自治区称为“南蒙古”。这种分裂中国的话语使其违反《联合国宪章》和国际法、滥用人权话语权的不良用心昭然若揭。

总体来看,人权领域的国际交流与合作必将走向深入和广泛,国内和国际非政府组织发挥作用的空间和潜力极大。随着人权工作在联合国等国际组织中占有越来越重要的地位,非政府组织的作用更受重视,它们自身也愈加借重人权话语和联合国的人权标准和人权机制。包括中国在国内的发展中国家,历来主张在平等和互相尊重的基础上,客观、建设性地开展人权领域国际交流与合作,近年来也鼓励国内的社会组织在联合国等国际舞台发声。但是,这还只是一个开始,任重道远,机遇与挑战并存。

人权话语在中国经历一个视之为西方资本主义话语的阶段,在1991年中国政府发布首个中国人权白皮书后逐渐正常化、法律化甚至主流化。在贯彻实施“国家尊重和保障人权”的宪法原则的过程中,中国政府和各种社会组织正在并将继续发挥重要作用。中国非政府组织的发展起步较晚,即使在数量上越来越多,但是在对外交流意识、工作能力等诸多方面还有较大的局限。比如中国人权研究会、中国社会科学院人权研究中心、北京青少年法律援助与研究中心等这样有着高度的专业性并与政府有着密切联系的机构在专业资格、政府支持方面享有较大的优势,在人权领域的公共外交方面走在前面。虽然与国际上发展多年、经验丰富、影响较大的西方非政府组织或者智库相比,还有一些差距,但是我们在既有基础上,获得提升和成长的空间还是巨大的。这也为中国更多研究机构和社会组织参与人权领域的公共外交提供了样板或者借鉴。

伴随中国经济发展和社会进步,中国的国家实力在持续不断地上升,国际舆论和社会公众更多地关注中国,这为中国在人权领域更好地开展公共外交奠定了新的基础。2005年10月,在中国人权研究会组织下,笔者与其他国内非政府组织代表一起在日内瓦参加培训会并且观摩了联合国《儿童权利公约》的条约机构儿童权利委员会开展的履约审议会议。一天下来,许多国家的观摩者说,以前不知道联合国是这样开展工作的,现在发现我们也可以参与进来做不少事,委员会委员们提出来的问题如果让我们来回答,可以比在场的某国政府官员或者专家回答得更好。可以说,观摩不仅使中国代表们学到了知识,也在相当程度上增加了信心。

四、关于开展人权领域公共外交的建议

要做好人权领域公共外交工作,首先要深刻理解和把握中国特色社会主义人权观,以此为基础,坚持理论自信、道路自信和制度自信,发挥积极性和创造性,开展内容丰富、形式多样的公共外交活动。

(一)积极传播中国特色的社会主义人权观

这是人权领域公共外交工作的首要目标。应当在社会主义核心价值体系指导下,立足国情,发扬优秀的传统文化,打造中国的人权话语,积极、有效地传播中国特色的社会主义人权观。

基于中国的历史和现实,中国特色的社会主义人权观包括中国关于人权发展的一些基本认识,包括:人权不仅仅是个人权利,还包括集体人权;人权既包括公民权利和政治权利,也包括经济、社会、文化权利;人权是历史的产物,它的充分实现,是同每个国家的经济文化水平相联系的、逐渐发展的过程;中国是世界上人口最多的发展中国家,应把人民的生存权和发展权放在首位;人权推进的核心要义是保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利;应该全面、客观、公正的评价一国的人权状况,建设性地推进国际人权交流与合作;对于人权保障来说,没有最好,只有更好。

中国政府将尊重和保障人权作为治国理政的基本理念,将贯彻落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则和《国家人权行动计划》的政府规划贯穿于改革发展稳定的各项工作当中,推动中国人权事业取得了重大进展。中国的经验归结一点,就是在中国共产党领导下,坚持社会主义发展道路不动摇,坚持以人为本的科学发展观。

经过30多年的改革开放,中国已成为世界第二大经济体,不过,经济发展与社会发展之间不平衡、不协调、甚至不可持续的问题仍然存在。在此背景下,党和政府不断拓展和加深关于中国的发展观,显示了与时俱进的政治智慧。中国共产党的十六大提出社会主义经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”,到十七大则发展为经济、政治、文化、社会“四位一体”的总体布局,体现的正是对社会建设前所未有的强调。党的十八大正式提出了“五位一体”的发展格局,兼顾经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。而且它们构成的是我国所强调的以人为本的科学发展观,这就是要克服片面的物质增长、忽视精神进步和社会公平正义、漠视环境和资源保护的发展观,特别是要克服“见物不见人”、忽视人的因素的错误。

中国人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设结合起来,顺应各族人民过上更好生活的新期待,一直将保障人民的生存权和发展权放在首位,着力保障和改善民生,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的权利和利益问题,切实保障公民的经济、政治、社会和文化权利,促进社会更加公正、和谐,努力使每一个社会成员生活得更有尊严、更加幸福。

值得指出的是,在中国特色社会主义人权观的建设和传播过程中,一定要注意继承和发扬中国优秀的传统文化。汲取中国优秀历史文化中的人权思想元素,是构建具有中国特色的人权理论研究与话语体系的基础,也是与国际人权话语对接的关键。中华民族的历史文化源远流长,中国优秀传统文化是我们最宝贵的精神财富。汤一介先生指出,21世纪人类的生存和发展面临诸多挑战,必须解决好人与人之间的关系,扩而大之也就是要解决好民族与民族、国家与国家、地域与地域之间的关系以及人与自然之间的关系。而中国传统文化如果希望在解决人类面临的重大问题上发挥积极作用,必须有文化上的自觉。瑐瑨中国特色社会主义人权理论的建设,中国人权话语要参与并贡献于世界人权话语,也应该有这种文化上的自觉。

中国学者张彭春积极参与了联合国《世界人权宣言》的起草工作,并以其深厚的儒家文化功底做出了自己的重要贡献,使《世界人权宣言》这一最为重要的联合国人权文献具有中国文化的烙印。瑐瑩中国传统文化中充满了民本思想、民权思想,以及关爱儿童、妇女、老人等的人权思想的因素。中国自春秋战国时期开始产生的“天下为公”的概念和天下体系的思想,不断演进、发展,具有了平均、公平、正义等丰富的内涵。中国传统文化强调正确的“义利”观,中华民族是一个注重道义的民族。这是今天倡导人权观念、提升人权意识的重要的社会基础和人文资源。我们应该下大力气发掘、整理和发扬。这也将是我们能否为搞好人权领域公共外交提供精神动力和智力支持的一个关键。

(二)主动参与国际人权规则的制定、运作并争取话语权

国际人权法是一个整体,也是一个动态发展的体系。自联合国成立以来,在联合国的倡导下,通过了一系列重要的国际人权条约,即国际人权核心公约。国际人权立法工作至念也并没有停止。与国际人权运动的发展相一致,不断有新的议题出现,制定新的人权公约的议题从来就没有停止过。一个新的动态是,联合国成立了专门的工作组,负责讨论制定联合国《老年人权利公约》的议题。在讨论过程中许多国内和国际的非政府组织积极地活跃在联合国的舞台上,不断提出自己或抽象或具体的方案或者建议。

除了制定新的条约,另一个工作就是对既有条约的解释问题。除了联大、经济与社会理事会外,各个核心人权条约都有自己的条约机构,这些由专家组成的条约机构会不定期地组织专题讨论,并根据专题讨论的情况和实践需要,不定期地发布《一般性意见》或者《一般性建议》。这些意见和建议,其实严格来说并不具有法律约束力,但是却是与公约的适用直接相关的指导意见。

可见,不论是正式的国际立法,还是非正式的以各种“软法”(如联大或者其他联合国机构的决议)形式出现的规则制定工作,都是确立国际人权标准的重要环节。

主动参与国际人权规则的制定,是一个反映自身利益和主张的重要渠道,也是争夺话语权的必要手段。主动参与国际人权规则的制定以及争夺话语权,不仅是政府的工作,更应该是专家学者和国内社会组织的重要任务。国际立法活动越来越成为一个立体和多元化的进程,需要不同部门、不同社会角色共同、协调发力。

规则的制定、标准的确定很重要,而它们的实施和运作同样重要。实质上,人权法的实施主要是国内问题,但是外交领域,它又是重要的国际问题。虽然联合国是当前最重要的政府间多边国际组织,其运作以会员国政府的参与为基础和依托,但是近年来,增加社会透明度和国际民主的呼声很高,同时在舆论关注度提升的背景下联合国自身加强与媒体和公众联系的需求也很大。所以,联合国不可能只面对政府代表,也不可能避开舆论和社会公众来运作,相反,它会有意识地加强公关工作,甚至通过舆论和公众动员来促进它只凭与政府代表互动而难以完成的任务。

除了媒体,非政府组织等政府以外的社会主体越来越多地进入联合国。它们了解并传播联合国的工作,同时,更会尽力影响联合国的工作,既包括规则的制定,也包括规则的运作和实施。现在,联合国人权理事会的主席、联合国人权事务高级专员都会专门安排会议与非政府组织代表见面,听取非政府组织代表的意见和建议,回答他们的提问。而在联合国人权条约机构对缔约国进行履约审议时,相关的条约机构也会专门派出委员与相关非政府组织代表见面,听取信息、意见和建议。不论是联合国人权理事会的普遍性定期审议还是人权条约机构的履约审议,非政府组织都可以提出自己的“影子报告”,书面提供补充信息,表达自己的意见。

《儿童权利公约》等国际人权文书中有专门的非政府组织参与工作的条款。如果缔约国批准了相关任择议定书,非政府组织甚至可以代表声称人权受到侵犯的受害者在联合国人权条约机构提出申诉。

目前,不论是规则的制定还是运作,都体现了人权领域的话语权问题。表面上,工作能力及其效果与对联合国工作语言掌握和使用的程度、对国际法掌握和运用的水平有关;实质上,它与一个国家、一个具体的组织在国际社会人权领域的话语权密切相关。

大量的西方非政府组织通过举办边会、在政府代表参加的正式会议上发言等方法不同程度地实现着设置议题、发表意见、影响会议议程和会议成果的作用。此消彼长,发展中国家的代表、可见度和影响力就很成问题了。因此,西方国家的人权观会潜移默化地得到推广,而发展中国家面临的问题、所要讨论的题目、所要表达的观点就可能被淹没或者忽视。因此,国际场合特别是在联合国失语或者缺位,是包括中国在内的发展中国家面临的比较严峻的问题。

近年来,中国人权研究会等国内人权机构和组织有意识地加强公共外交工作,开展了多种尝试。从组织培训、观摩、观察开始,根据联合国有关机构的工作规则,参与其中,提交“影子报告”,组织和举办边会,报名在政府代表正式会议上发言,在边会等场合反驳分裂中国、抹黑中国的谬论,发挥了很好的作用。这是一个很有意义的开始。

(三)有效加强组织与协调

当前,我们需要有意识、有组织地推动人权领域的公共外交工作,特别是要加强组织和协调工作。

在发展人权事业方面,中国为制定和实施国家人权行动计划,由国务院新闻办公室和外交部牵头,国家立法和司法机关、国务院相关职能部门以及社会团体、非政府组织等共同参与,形成了国家人权行动计划联席会议机制。笔者认为,为了推进人权领域的公共外交,该联席会议机制应该重视和讨论相关议题,鼓励、指导和促进中国有关人权机构和组织“走出去”,有效开展不同层次和形式的公共外交。国家对外交往、促进国家形式建设和软实力建设的需求越来越大,人权领域的公共外交大有可为,但是起步晚,能力和水平低,缺少经验,还面临西方主导的不利环境,需要有国家层面的考虑、筹划和推动。

具体来说,中国人权研究会作为国家人权行动计划联席会议机制的成员,已经在中国人权教育和研究、国内外的人权宣传以及国际交流与合作方面发挥了重要作用,取得了不斐的成就,在公共外交方面开创了一些渠道,取得了一定的经验,有了较好的基础,可以在中国人权领域的公共外交方面发挥领头羊的重要作用。中国人权研究会已经在国内高校人权教育与研究方面发挥了重要的协调、引导等作用,还可以为国内相关机构和组织参与人权公共外交提供能力培训、智力支持、统筹协调等多方面的帮助。

“一枝独秀不是春”,人权领域的公共外交在形式上应当进一步丰富,在参与主体方面也绝不可以单一。应该鼓励有条件、有能力的国家和地方的组织和机构认真了解、积极参与和推动中国在人权领域的公共外交。

如前所述,中国社会科学院是中国的国家级的重要智库,在国际上的影响也越来越大。中国社会科学院人权研究中心在法治与人权相结合的学术研究方面取得不少成果,在学术交流、对外宣传中国法治与人权事业成就与路径、加深国际社会包括重要国际组织以及有关国家官员和社会精英的了解等方面发挥着积极作用。学者对学者的交流表面看影响的是一位外国的学者,其实意义很大,因为后者可以写文章影响读者、可以在课堂上影响学生。学者对于政府官员、国际组织或者社会公众的交流,因为具有高度的专业性,可以促进沟通的深度,同时发挥学者自身作为专业人士的影响力,加强沟通效果。

北京青少年法律援助与研究中心在人权领域公共外交的成功实例更说明,在基层一线的社会组织可以有效地结合自己的具体工作,生动地说明中国法治与人权事业的进步和成就。关键在于热心公益的该法律援助与研究中心的律师和志愿者们有意识地拓展自己的视野,从整个国家法治与人权带来进步的视角来看待和总结自己的工作,有意识地参与由中国人权研究会、中国社会科学院人权研究中心以及其他机构或者部门组织的人权对话、交流与合作,也会主动和创造性地开展公共外交活动,取得了较好的成果。这是一个不以人权为直接工作话语、在人权领域的公共外交方面取得成功的实例。

值得指出的是,中国民间组织国际交流促进会也是国内重要的促进公共外交工作的组织。它成立于2005年10月,是具有独立法人资格的全国性非营利社会团体,主要由从事和平裁军、社会发展、科学教育、文化艺术、医疗卫生、生态环保、民主人权、民族宗教、政治法律、企业工商、公益慈善、扶贫助残和妇女青年等领域工作和研究的社会团体及人士组成,现有63家理事单位(其中25家具有联合国经社理事会谘商地位)。作为专门从事国际交流与合作的民间组织联合体,中国民间组织国际交流促进会致力于广泛联系国际国内有关民间组织和人士,推动中国民间组织参与国际非政府组织的交流与合作,增进各国人民之间的友谊。近年来,该促进会在人权领域的国际交流与合作方面也有许多举措,包括在联合国人权理事会届会期间举办边会,参与人权理事会核可国别审议中国报告的会议等。它在更广泛领域积极促进非政府组织的国际交流,其丰富的经验、广泛的联系渠道等可以为人权领域的公共外交提供帮助。

总而言之,中国在人权领域的公共外交已然起步,并取得了一定的成就,获得和积累了一定的经验,但是与我们创造地开展外交和有效加强对外交往的需求相比,人权领域的公共外交还有极大的工作潜力和施展空间,需要引起重视,加以引导,通过加强组织协调、能力建设等方式予以进一步地推动。

在新的历史时期,我们应该站在国内和国际两个大局的交汇点上,观察和判断国际形势和方向,立足国情,明确目标,积极传播有中国特色的社会主义人权观,有效参与国际人权规则的制定、运作和实施,不断扩大在人权领域的国际话语权,与时俱进、创造性地开展人权领域公共外交工作。

(作者系中国社会科学院国际法研究所所长助理、研究员,中国社会科学院人权研究中心副主任、秘书长)

来源:《人权》2015年第4期

RELATED ARTICLES

相关文章