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金融市场不必非要“超级监管者”

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,加快金融体制改革,加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。这一建议,被部分学者和媒体解读为要整合现有金融监管机构、从分业监管变为综合监管、形成“三会”合一乃至“一行三会”合一的所谓“超级监管者”。这种解读在社会上流传甚广,甚至引起了外媒的关注。但实际上,统筹协调并不等于统一监管,在未作充分论证和准备的情况下贸然考虑整合金融监管机构和金融监管体制有害无益。

一、金融经营模式与金融监管模式之间并非简单对应关系

一种常见的说法是,分业经营对应分业(多头)监管,而在金融混业经营的发展趋势下,单一(综合)监管是必然选择。但事实并非如此。从国际经验看,在金融经营模式与金融监管模式之间并无简单的一一对应关系。例如,同是实行金融混业经营的国家,英国在1997年成立金融服务局(FSA),作为单一金融监管机构,对所有金融机构和金融产品进行监管;美国在1999年废除“格拉斯?斯蒂格尔法”、允许以金融控股公司形式进行混业经营后,则保持了既有的多头监管格局,实行由中央银行(美联储)牵头、以功能监管为基础的“伞形监管”模式;澳大利亚则以监管目标为基础,实行所谓“双峰监管”,由其审慎监管局和证券与投资委员会分别负责金融审慎监管和金融行为监管。

可见,在金融经营模式与金融监管模式之间并非简单对应关系,认为混业经营必然要求统一监管的观点并无充分的实证依据。

二、全球金融危机后的金融监管改革并未指向建立“超级监管者”

在全球金融危机后,各主要经济体均对其金融监管体制进行了改革。从这些改革中,同样不能得出建立超级监管机构是大势所趋的判断。

美国在危机后出台的《多德—弗兰克法》设立了跨部门的金融稳定监督理事会(FSOC),专司金融稳定以及对系统重要性金融机构的审慎监管;专门设立了消费者金融保护局,对包括存款人在内的金融消费者提供专门保护;扩展和强化了美联储的金融监管职权,使其对金融控股公司的总体监管权更为周延,并赋予其对系统重要性金融机构的监管权。但这些改革并未取消或动摇既有的多头监管体制。相反,银行业、证券业和保险业由相应行业监管机构进行专业监管的基本格局得以维系。

英国在危机后出台《2012年金融服务法》,废弃了FSA统领下的单一监管体制,代之以类似于澳大利亚模式的“准双峰”模式。具体来说,在英格兰银行之下新设金融政策委员会,作为宏观审慎监管机构,负责监控和应对系统风险;新设审慎监管机构审慎监管局(PRA),作为英格兰银行的子公司,负责对各类金融机构进行审慎监管;将剥离审慎监管职能后的FSA更名为金融行为监管局(FCA),负责监管各类金融机构的业务行为,促进金融市场竞争,并保护消费者。换言之,FSA的审慎监管职能和行为监管职能分别由PRA和FCA承继,而后两者在与宏观审慎监管有关的方面都接受金融政策委员会的指导。尽管这使得中央银行(英格兰银行)的金融监管权限得以强化,但仅就监管体制而言,英国反而退了一步,从单一监管模式变成了“准双峰”模式。更进一步说,1997年新上台的工党政府决定成立FSA并非深思熟虑的结果,而是为推动金融体制改革而作出的一个颇为仓促的决定,被很多评论者认为更多的是出于应对政治压力的实用主义考虑,而不是基于金融市场的发展特质。2010年6月,保守党和自由党联合政府执政伊始便宣布撤销FSA,更难免令人质疑这个超级监管机构的“立”与“废”在多大程度上是源自科学决策而非政治考量。在借鉴国外经验时,这些深层背景值得关注和深思。

三、综合监管体制与多头监管体制本身并无当然的优劣之分

与某些流行观点相反,综合监管与分头监管本身并无当然的优劣之分。二者都有其优势,也都有其固有的缺陷;而一方的缺陷,又往往正是对方的优势/合理性之所在。

支持综合监管模式的主要理由有:(1)金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门,从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难,在此情况下如果实行多头监管,将导致监管职责碎片化,无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。(2)金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷,这些产品可能难以严格归入任何一个传统金融行业,从而给多头监管带来不确定性,要么造成重复监管,要么形成监管真空。(3)综合监管可以整合监管资源,形成规模效应,从而降低监管成本。

而支持多头监管模式的主要理由有:(1)不同金融部门之间的固有差异可能造成综合监管机构没有清晰界定的监管目标,甚至出现相互冲突的目标,进而导致缺乏统一的行为标准、问责性降低、监管失去重点和效率,乃至运转失灵。(2)综合监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染,当任何一个金融部门出现监管失灵或丑闻时,公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管,从而导致信心危机。(3)综合监管机构容易形成“集团思维”,将注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务,而忽视其他的机构或业务。(4)综合监管机构内部往往仍然依照传统行业类别进行部门设置,这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率,令人怀疑。

可见,综合监管模式和多头监管模式各有其优点和缺陷,其间的取舍必须慎重,需要结合本国的金融、法律和监管环境,加以细致的分析和论证。特别值得警惕的,是那种想当然的将综合监管模式作为金融监管的发展趋势或“高级形态”而优先加以考虑的想法。

尤其需要指出的是,综合监管固然有助于解决监管重叠或监管真空问题,但多头监管体制下的不同监管机构之间的竞争和制衡却也随之失去;结构的庞杂和权力的集中易于强化综合监管机构的官僚性,使监管趋向于固执和严厉,而对市场需求无动于衷。与此同时,反映传统监管机构特征的各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面的冲突并不会因机构整合而自然消失,只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。缓解这一问题的方法是整合监管规则。然而,规则整合的难度更甚于机构整合,即使是在设立综合监管机构的国家中,也只有极少数(如英国)制定了适用于整个金融体系监管的统一法律规则。

四、完善中央银行牵头的金融监管协调机制是我国现实选择

改革开放以来,我国金融经营和监管体制大致经历了“混业经营,混业监管”――“混业经营,分业监管”――“分业经营,分业监管”三个阶段。现行金融分业监管体制的确立,如果从1995年《商业银行法》颁布起算,不过20年;如果从1998年《证券法》颁布和保监会成立起算,还不到20年;而如果从2003年银监会成立起算,则不过短短10余年。目前更需要做的是总结监管经验,巩固既有成果,获取更多的监管收益,而不是在缺乏足够论证和经验支持的情况下贸然启动监管整合。

首先,我国金融市场尚处于发育阶段,金融部门之间的差异多于共性,绝大部分金融机构之间还有着清晰的划分,远未发展成熟到需要/可以由单一机构实行一体化监管的程度。

其次,如上所述,综合监管有两层含义,即机构的统一和规则的统一。如果仅仅整合机构,那么所形成的综合机构与美国的伞形监管架构其实区别不大,并不能充分发挥综合监管的长处。即便如此,鉴于我国现有三大监管机构的规模,仅仅进行机构整合也将意味着巨大的改革成本。至于监管规则的统一,考虑到我国金融市场和金融法律制度的实际情况,更是极不现实。

再次,以四大国有商业银行为代表的存款类金融机构目前仍然在金融业内占据统治地位,金融业仍然以银行为主导,实力上的显著不均可能导致银行业监管部门在综合监管机构中获得压倒性优势,使得监管资源分配或者监管政策设计出现不合理的倾斜。

最后,由于我国金融监管体制建立的时间较短,加之金融业国有比重较大,监管部门同金融机构之间的关系比较复杂,监管独立性并未充分确立。在这种情况下,相对于多头监管,大一统的综合监管模式更有可能为行政干预和利益集团监管俘获创造条件。

因此,从我国目前实际出发,大一统的综合监管模式并不适宜,保持和完善多头监管的基本格局,是更为合理的选择。至于在全球金融危机和近期资本市场动荡中暴露出来的宏观审慎监管不足、金融集团(金融控股公司)监管无序、金融创新产品监管失范等问题,完全可以通过加强和完善现有的金融监管协调机制来加以有效应对。

2003年修订后的《中国人民银行法》第9条规定,由国务院建立金融监管协调机制。经过10年的尝试和磨合,2013年8月,国务院批复中国人民银行提交的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》,同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。部际联席会议制度的主要职责和任务包括:货币政策与金融监管政策之间的协调,金融监管政策、法律法规之间的协调,维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调,交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调,金融信息共享和金融业综合统计体系的协调,以及国务院交办的其他事项。

但在实践中,部级联席会议制度的作用发挥得并不充分。客观地说,这与“一行三会”平起平坐、互不统属有很大关系。纵观英美国家在全球金融危机以来的采取的金融监管改革措施,重新认识、确立并进一步增强中央银行在金融监管中的牵头地位,是其一大要旨。英国的改革措施通过对金融稳定和宏观审慎监管的强调,赋予英格兰银行监督整个英国金融系统并采取相应措施的职责、权限和手段,使其重返金融监管体制的顶端,并在金融监管协调中发挥主导作用。美国的改革措施也大大拓展了美联储的监管职责和权限,使其“伞形监管者”的地位进一步凸显。

就我国实际情况而言:一方面,银监会、证监会和保监会分业而治,缺乏人民银行那样的超然地位;另一方面,人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者,银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行,人民银行拥有“三会”所不及的影响力。金融监管总体协调者的职责,由人民银行承担最为适宜。因此,建议进一步加强和完善现有的金融监管部级联席会议制度,明确赋予人民银行宏观审慎监管权以及对金融控股公司的总体监管权,并对交叉性金融产品监管权限的划分(包括监管争议的解决途径)制定更加明确的规定。在此基础上,择机成立以“一行三会”为主体、并有财政部等相关部委参加的金融稳定委员会,负责维护系统性金融稳定、防范和化解系统性金融风险。

总而言之,监管实效重于监管形式,解决问题重于调整机构。从我国实际情况出发,在保持多头监管基本格局的基础上统筹协调,充分发挥中央银行的牵头作用,是较为现实可行的做法。

(本文原载于《经济参考报》2015年12月2日第6版)

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