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【编者按】本文分析指出,“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”,其实是公众对司法应然功能的一种期待,然而,“司法防线理念”的存在和运行有其特定的政治、社会和文化条件,我国宪法和宪制体制决定,这一提法应当有条件地使用。在现实生活中,我国司法只有在确保法院检察院依法独立公正行使审判权和检察权,从体制机制上解决司法不公和司法腐败,明确区分法律问题与非法律问题,通过公正司法来维护社会公平正义,法院具有足够的权威性和公信力等条件下才可能成为“维护社会公平正义的最后一道防线”。
司法如何成为维护社会公平正义的最后一道防线?

随着依法治国的全面推进和司法体制改革的深入展开,司法之于保障人权、维护秩序、实现社会公正的必要性和重要性,越来越得到全社会的认同,尤其是得到各级领导干部的认可。在这个司法功能得到日益重视的过程中,一个十分重要的现代司法理念——“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”,不胫而走,广为使用,被社会大众寄予厚望。

我们应当如何理解“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”这个理念(以下简称“司法防线理念”)?“司法防线理念”对于当今中国社会的积极意义在于,它彻底颠覆了过去那种实现公平正义主要靠“真命天子”和“青天大老爷”,或者主要靠英明领袖和各级领导人的传统观念,颠覆了“以阶级斗争为纲”和“搞群众运动”的“极左”做法;它把维护和实现社会公平正义最后一道防线的重任,交给了司法权和司法机关,使社会大众希望凭借司法的权威、司法公信力、司法功能、司法属性等的特质,发挥司法权的中立性、被动性、专业性、独立性、裁断性、终局性等的独特作用,引领和维护社会公平正义的真正实现。这种愿望无疑是非常好的,但是为了切实有效地发挥司法在当今中国社会不可或缺的作用,我们有必要在中国国情和语境下对“司法防线理念”进行进一步辨析。

从渊源上看,“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”这个命题,实质上是以美国为代表的三权分立政治体制及其司法社会为背景提炼出来的理念,这种理念的存在和运行是有特定政治、社会和文化条件的。在美国的三权分立体制下,国家层面的一切政治、经济、社会生活中产生的重大矛盾、冲突和纠纷问题,最后都可以通过司法权来裁断和解决;美国是一个“司法触角无所不及的社会”,公民和社会组织遇到的绝大多数矛盾纠纷,都要诉诸司法程序,而官司打到最后往往也是通过法院的违宪审查来解决问题。正如托克维尔在《论美国的民主》一书中写道的那样:美国所出现的社会问题很少有不转为司法问题的,因为或迟或早这些问题都要归结为司法问题,甚至在美国“没有一个政治事件不是求助于法官的权威”解决的。正是在托克维尔描述的美国“司法至上”的政治体制和司法社会中,司法成为了维护和实现社会公平正义的最后一道防线。一旦美国法院、尤其是美国联邦最高法院做出终审裁断,就是社会公平正义的最高裁判标准,就是社会公平正义的最终司法决定,哪怕这个决定事后因被证明是错误的而被联邦最高法院推翻,但在决定做出的当时它仍然被视为是最终的和神圣的“公平正义”,联邦最高法院自然就成为三权分立体制中有效维护和实现“社会公平正义的最后一道防线”。正是在美国三权分立政治体制、政治文化和司法社会的土壤上,司法是维护社会公平正义最后一道防线的理念得以存在和成长。当然,与这种理念相配套的,还需要一整套相关的司法制度安排,包括司法(法官)独立、审级制度、法院中立、法官职业保障、法官终身制、违宪审查、陪审团等的制度安排,以及包括言论自由、法律面前人人平等、无罪推定、罪行法定、法不溯及既往、宪法法律至上、自由心证、遵循先例等在内的一整套司法原则。

由我国宪法和宪制体制所决定,对于“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”的提法应当有条件地使用。首先,我国宪法序言明确规定了中国共产党的领导作用和领导地位,新中国成立以来的政治原则和政治实践则始终坚持党对政法工作的领导(甚至是绝对领导),十八届四中全会《决定》强调党的领导是建设中国特色社会主义法治体系的根本保障,习近平总书记指出“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义”。这就充分表明,我国人民法院、人民检察院是在中国共产党领导下依法独立行使审判权、检察权的,而不是实行“政治中立”、“司法独立”的司法机关。其次,我国宪法规定实行人民代表大会制度,这是我国的根本政治制度,是人民法院、人民检察院赖以存在的根本制度平台。在人民代表大会制度下,政府、法院、检察院(“一府两院”)由人大产生、对人大负责、受人大监督,这就从国家政权组织原则和活动方式上表明了我国坚持的是民主集中制原则,从国家政体制度上明确了人民法院、人民检察院与同级人民代表大会的关系是从属关系,而不是彼此平行、相互制约的关系,人民法院、人民检察院与人民群众(选民)的关系是仆主关系,而不是超然独立、互不相干的法律关系。第三,我国宪法中有“立法权”、“行政权”以及行政机关之下的“司法行政”的概念,但是没有独立存在的“司法”或者“司法权”这类概念,而只有“人民法院”和“人民检察院”、“审判权”和“检察权”等概念,这就从宪法设计的根本架构上表明,中华人民共和国不实行西方的三权分立政治体制。第四,我国宪法明确规定人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权,不受行政机关和其他社会组织干预。我国宪法既没有规定“司法独立”,也没有规定“法院独立”、“检察院独立”,或者“法官独立”、“检察官独立”,这实质上就从国家宪法体制上排除了西方三权分立下的“司法独立”原则。以上特征,既是我国司法体制与西方司法制度的根本区别,也是理解和把握我国人民法院、人民检察院的司法属性和司法特征的重要依据,更是全面理解“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”的关键和前提。

我国不实行西方的三权分立政治制度,不实行西方司法独立和司法至上的政治原则,没有普通法院违宪审查制度或者宪法法院的合宪性审查制度,缺乏司法社会的文化土壤,我国的“司法”(这里主要指人民法院)维护社会公平正义在什么情况下不是“最后一道防线”,同时在什么情况下司法才能成为“最后一道防线”,需要从我国国情和实际出发,做出实事求是的分析和把握。

我国司法在以下情况下很难成为“维护社会公平正义的最后一道防线”。一是在人民代表大会制度下,人民法院的工作受到同级人大及其常委会的监督,人大常委会可根据《监督法》对人民法院的工作、司法解释、法律法规实施等情况进行监督,对人民法院负责人提出询问和质询,甚至撤销由它任命的人民法院的有关人员的职务。人大的监督对于我国法院发挥被动性、中立性、终局性等作用必然有重要影响。二是党委政法委对人民法院工作实施领导,这是我国政法体制的政治特色和政治优势,十八届四中全会之后党委政法委员会虽然不再干预具体案件,不再对个案发出决定、作出指示,各级党委政法委员会应当把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上,带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施,但是人民法院接受党委政法委直接的政治领导、组织领导和思想领导,这是不争的事实,而过去许多冤假错案的发生都与这种领导和协调机制密切相关,也与历史上曾经实行过的“党委审批案件”的惯性思维有关,今后能否完全杜绝还需要时间检验。三是在媒体成为“第四种权力”越来越有分量地影响社会生活方方面面的今天,在媒体对于人民法院及其司法案件的监督、影响甚至左右的情况下,媒体(包括互联网)“审判”有时也可能是导致司法不能成为最后一道防线的重要外力。四是“良法善治”才能真正从制度上和法律上有效维护社会公平正义。良法是善治的前提,但我国立法工作中依然存在习近平总书记所指出的“我们在立法领域面临着一些突出问题,比如,立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一”等现象。在某些立法不作为或者立法不良,而我国法院又没有违宪审查权的情况下,司法如何能够担当得起“维护社会公平正义最后一道防线”重任?

在我国,“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”,其实是公众对司法应然功能的一种期待,这种期待还包括人们通常说的司法应当“定纷止争”、“惩奸除恶”、“止恶扬善”、“实现公正”等等。在这种应然语境下,人们往往会误以为,立法权和行政权出现滥用和腐败并不可怕,只要司法权能够公正独立高效权威地发挥其功能,权力腐败、违法犯罪、冤假错案、定纷止争等事关社会公平正义的诸多问题,最后都可以通过司法迎刃而解,因此把司法期待为“实现社会公平正义的最后一道防线”。然而,在现实生活中,我国司法只有在以下条件下才可能成为“维护社会公平正义的最后一道防线”。

一是,确保法院检察院依法独立公正行使审判权、检察权。独立行使司法职权是司法得以成为“最后一道防线”的前提条件,保证司法机关依法独立公正行使职权是我们党和国家一贯主张。为此,在司法的外部关系上,必须用制度和法律排除各种权力、关系、金钱、人情、舆论等对司法过程和司法案件的不当影响和甚至干预,消除以往存在的某些地方党委审批案件、党委政法委决定(协调)案件、地方领导批示案件、人大代表政协委员过问个案、亲戚朋友同学情说案件、新闻媒体“裁判案件”等插手和干预司法个案的各种现象。司法不能受权力干扰,不能受金钱、人情、关系干扰,防范这些要有制度保障。党的十八届四中全会以后,尤其要防范发生违反《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》的各种行为。党的十八大报告明确提出,必须“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”因为,凡是存在不当干预司法的地方,司法最后一道防线就会被突破,司法公正和社会公平正义就难以实现。

二是,切实从体制上机制上解决司法不公、司法腐败的问题。为此,在司法的内部关系上,要通过深化司法体制改革,着力解决滥用侦察权、逮捕权、审讯权、起诉权、审判权、执行权、法律监督权等司法权力的问题,着力解决产生打官司难、打官司贵、吃了原告吃被告、滥用自由裁量权、以案谋私、案件积压、久拖不决、执行难、刑讯逼供、有罪推定、出入人罪等司法专横和司法不公的体制、机制和程序问题。“如果司法不公、人心不服”,司法最后一道防线的功能就难以实现。也可以说,凡是司法本身发生溃烂的地方,司法的最后一道防线必然不攻自破。

三是,明确区分法律问题与政策、福利、道德等非法律问题。如果说,立法是实现社会公平正义的第一道防线,其主要职能是通过分配正义将社会成员公平正义的某些诉求法律化,行政是实现社会公平正义的第二道防线,其主要职能是通过执行正义将法律化的社会公平正义付诸实施,那么,司法作为实现社会公平正义的最后一道防线,其主要职能则是通过矫正正义使偏离法律轨道的法定公平正义得到回归。司法的最后一道防线,是需要通过法院的司法程序、司法诉讼、司法活动等过程来实现的;而要成为法院最后一道防线意义上的司法诉讼案件,必须符合法院受理案件的范围和条件。如果社会成员公平正义的诉求尚未通过立法程序转化为法律诉求,成为法律可以具体维护和保障的公平正义(常常体现为公民的权利),那么、司法对于这种“公平正义”往往是爱莫能助的。过去有关房屋拆迁、土地征用、国企改制、上学就业、退休养老、工资福利、红头文件等诸多问题,往往不属于法律范畴(或者司法管辖范畴)的问题,法院通常情况下是不能受理的。对于法院依法没有受理的那些非法律问题的社会矛盾纠纷,尽管它们对于每个当事公民来说都是非常重要的“社会公平正义”问题,但却难以通过法院来解决,因而法院的最后一道防线对于这些非法律问题常常是无能为力的。司法的最后一道防线只针对法律问题,全面实现社会公平正义有赖于国家和社会治理的系统工程。因此,法律(司法)的归法律(司法),道德的归道德,政策的归政策,法律(司法)不可能包打公平正义的天下。

四是,通过公正司法来维护社会公平正义。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出:“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所谓公正司法,就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济,而违法犯罪行为一定要受到制裁和惩罚。”法律具有定分止争的功能,司法审判具有终局性的作用 。深化司法改革,应当引导公众把法律上公平正义的诉求纳入到司法程序中来,法院应当依照法律规定公开公正地办好每一个进入司法程序的案件,努力让司法案件中的每一个矛盾纠纷都通过公正司法得到化解,努力让公众在每一个司法案件中都感受到公平正义。但是,公众能否在每一个个案中实际体认到公平正义,需要具体分析。因为“正好相反的原则常常同时被人认为是公正的,这有时发生在不同的社会阶层当中,有时发生在关系距离遥远的群体当中,不过经常还是发生在两个相互关系很近的人之间。两个对立的诉讼当事人通常确信他们各自的诉讼理由的正义性,因为他们恰好诉诸各自不同的正义……在这些不同的、相互冲突的正义思想中,总是只有一个获得胜利。” 因此,司法作为维护社会公平正义的最后一道防线,“人们要求法院所做的,并不是实施正义,而是提供某种保护以阻止重大的不正义。” 但无论如何,司法应当竭尽全力做到程序公正和实体公正,用公正的司法是其真正成为取信于民的“最后一道防线”。

五是,法院具有足够的权威性和公信力。司法之所以能够成为维护社会公平正义最后一道防线,抽象地讲与法院的司法公信力、司法权威性正相关,具体地讲则与法院审级制度的终局性密切相关。在一些具体案件中,本来法院终审生效的判决就可以起到“最后一道防线”的作用,但在过去信访制度被误解滥用的情况下,当事人通过“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”思维和手段,常常突破法治赋予司法的“最后一道防线”。而一些缺乏法治思维的领导干部和领导机关,随意过问案件,胡乱批示案件,动辄问责处理,任意干预司法审判,表面看这是关心民意、关注民生、贴近群众……的举措,但这样做实质上往往弱化了司法的权威和公信力,破坏了司法的最后一道防线。司法的权威性和公信力,不仅需要司法机关本身来培养和维护,而且需要全体社会公众来尊重和呵护,需要一切能够对司法产生影响和制约的机构部门、团体组织来支持和尊重。对于司法机关而言,切实做到依法办案、秉公司法、独立审判、公正严明、不徇私情……就能够不断增强司法的权威性和公信力,从根本上筑牢“维护社会公平正义的最后一道防线”。凡是司法没有权威性和公信力的地方,就不可能有能够担当“维护社会公平正义最后一道防线”的司法。

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