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人权“亚洲价值观”的复活?

——评《东盟人权宣言》

【摘要】 《东盟人权宣言》的通过标志着东盟在实现东盟政治一体化以及建立亚洲次区域人权机制方面迈出了重要一步;该宣言规定的很多人权规范都与国际人权标准存在着较大的差距,但与1993年《曼谷宣言》的基本观点存在很大的相似之处。《东盟人权宣言》体现的人权“亚洲价值观”招致了国际社会的批评,但考虑到东盟国家内部的复杂状况以及东盟长期的人权政策,东盟国家建立符合国际人权标准且强有力的区域性人权机制的道路仍然比较漫长。

2012年11月18日,参加东盟国家峰会的东盟十国领导人共同签署了《东盟人权宣言》,这不仅标志着东盟在建立东盟共同体的道路上迈出了重要一步,而且也标志着东盟在建立亚洲次区域国际人权机制方面迈出了具有象征意义的一大步。然而,令人多少有些奇怪的是,《东盟人权宣言》通过后非但没有获得多少掌声和欢呼,反而受到国际社会诸多的批评和指责,这种批评很容易让人想起20世纪90年代西方对人权“亚洲价值观”的口诛笔伐。本文将在阐述《东盟人权宣言》对于建立亚洲区域性人权机制之意义的基础上,分析《东盟人权宣言》与国际人权标准存在的差距及其可能引发的人权“亚洲价值观”怀疑,最后将从东盟国家内部发展的角度解析东盟人权观念的成因以及未来的发展方向。

一、《东盟人权宣言》产生的背景、经过和影响

《东盟人权宣言》是东盟地区人权政策逐步演变的产物,而东盟人权政策是随着东盟一体化进程的发展而逐渐浮出水面的。东盟自1967年由印度尼西亚、泰国、新加坡、菲律宾和马来西亚正式成立以来,一体化进程一度非常缓慢。从1967年到1992年的20多年间,东盟只举行了四次首脑会议就是一个证明。随着冷战的结束以及经济全球化的发展,东盟也加快了一体化的步伐,20世纪90年代东盟陆续接纳了越南(1995年)、老挝(1997年)、缅甸(1997年)和柬埔寨(1999年)这些新的成员国(文莱于1984年加入)。东盟成员国的扩大虽然使得东盟内部更具多样性,但这并没有妨碍东盟往一体化迈进。进入21世纪后,东盟一体化进程明显加速,首脑会议几乎每年都会举行一到两次;根据2003年10月第九届东盟首脑会议发表的《东盟协调一致第二宣言》,东盟一致决定于2020年建成“东盟共同体”。为了实现“同一个愿景、同一个身份和同一个关爱和共享的共同体”的目标,东盟2007年通过了《东盟宪章》,从而为东盟的政治、经济一体化确立了全面的法律和机构框架。

人权问题是在冷战后才逐渐成为东盟关注的事务。自东盟成立之后相当一段时间内,东盟基本只关注经济一体化和区域安全问题,直到20世纪90年代冷战结束后,人权问题才随着人权全球化的新浪潮正式提上东盟议事日程。1993年6月维也纳世界人权大会召开前后,部分东盟国家的人权立场引起了世界范围内对人权亚洲价值观的大讨论,东盟也不得不对人权问题进行公开回应。1993年7月,第26次东盟外长会议通过的会议公报首次将人权作为公报的重要内容。该公报在重申《曼谷宣言》有关保护和促进人权时应考虑具体的文化、社会、经济和政治环境以及反对干涉内政和将人权问题政治化等原则的同时,也“重申东盟对尊重1993年6月25日《维也纳宣言》确认之人权和基本自由的承诺”,“强调在人权的所有方面加强国际合作的重要性”,并“一致认为东盟也应考虑建立一个适当的区域性人权机制”。[1]这是东盟首次公开声明要考虑建立区域性人权机制问题。1993年9月,东盟的议会间组织还通过了一个比较简单的《吉隆坡人权宣言》,宣言虽然影响力并不大,但也反映了人权问题对东盟地区日益重要的现实。

但尽管如此,由于东盟国家的政府和社会对于是否应建立区域性人权机制以及应该建立什么样的人权机制等问题意见分歧非常严重,因此自1993年之后,东盟在建立区域性人权机制方面迟迟未能获得实质性进展。直到2007年11月东盟国家通过《东盟宪章》,东盟建立区域性人权机制的方向才逐渐开始明确下来。该宪章不仅明确将“尊重基本自由,促进和保护人权以及促进社会正义”作为东盟及其成员国应该遵守的基本原则,而且还首次确认“东盟应建立一个东盟人权机构”。2009年10月,东盟正式成立了由各国政府代表组成的东盟政府间人权委员会,并且很快就将制定《东盟人权宣言》作为该委员会的重要使命。

由东盟政府间人权委员会主导的《东盟人权宣言》从起草到通过的时间并不算太长,但起草的过程从一开始就充满争议。2010年9月,东盟政府间人权委员会决定将起草工作分两步走,先是成立一个起草小组专门负责宣言的起草工作,然后由政府间人权委员会进行修改。政府间人权委员会给起草小组确立的指导思想是要其充分考虑到“国家和地区的特殊性以及对东盟内部存在之不同政治、历史、文化和宗教背景的相互尊重,并且考虑权利与责任之间的平衡”。[2]但对于如何贯彻这个指导思想,东盟各国代表在起草宣言的过程中争论仍然非常激烈。争论主要在倾向普遍人权观的印尼、泰国和菲律宾与以越南、老挝为代表的倾向特殊人权观的国家之间展开。新加坡、马来西亚、缅甸、文莱、柬埔寨诸国尽管有时也赞同印尼等国的观点,但总体而言倾向越南、老挝的立场。[3]除了政府间的争论外,东南亚以及西方的非政府组织也对宣言的起草方式和内容不断提出批评。由于政府间人权委员会起草过程比较秘密,其草案的内容也迟迟不能得到公开,很多非政府组织对此提出了严厉批评,甚至联合国人权高专也一度加入批评的行列。在宣言草案内容泄露后,对其内容的批评更是不绝于耳。在宣言草案提交给东盟各国外长后,又因为争议巨大而不得不进行近两个月的外交谈判,直到2012年11月东盟首脑会议前夕才达成一致。从《东盟人权宣言》的起草过程也可以看出,尽管一体化进程不可阻挡,但东盟各国的人权观念仍然存在很大的差异,正是这种巨大差异使得该宣言在很大程度上非常具有东盟特色,也使宣言通过后不可避免引发国际社会的争议。

但尽管如此,我们还是不能否认《东盟人权宣言》的通过对于东盟乃至亚洲和世界的积极意义。对于东盟来说,通过宣言对《世界人权宣言》规定之诸多人权的确认至少表达了人权立场差异很大的所有成员国都愿意遵守国际人权法的政治意愿,它也预示着东盟将采取更为积极的人权政策。对于致力于区域整合的东盟来说,宣言的通过既是东盟往政治一体化方向迈进的象征,也是继设立政府间人权委员会之后东盟区域性人权机制建设方面迈出实质性一步的标志,宣言可以说为将来东盟建立更强有力的国际人权保护机制奠定了重要基础。

由于《东盟人权宣言》是亚洲地区通过的第一份具有实质意义的区域性、综合性人权宣言,因此它的通过是亚洲在建立区域性人权机制方面的一个重大突破,对建立其他亚洲次区域乃至覆盖整个亚洲的人权机制也具有重要的示范意义。在全世界范围内,亚洲是目前惟一一个缺乏覆盖全洲的区域性国际人权机制的大洲。自1948年联合国《世界人权宣言》通过之后,人权的全球化已经成为一个不可阻挡的浪潮,不仅以《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》为核心的全球性人权公约获得越来越多国家的接受,而且各种区域性人权机制也纷纷得以建立。从20世纪50年代以来,欧洲、美洲和非洲都先后建立了以区域性人权公约以及人权法院为基础的区域性人权机制。但与上述区域相比,亚洲迄今仍然没有一个适用于全亚洲的区域性国际人权公约,更谈不上存在保障人权的区域性国际人权法院,甚至连一个不具法律效力的综合性亚洲人权宣言也不存在。[4]

从目前已经建立的区域性人权机制看,与全球性人权机制相比,区域性人权机制具有很多优势:区域内的国家因地理相近,在历史、文化、观念、宗教等方面通常会具有比较大的相似性,相对更容易对人权问题达成共识,因此往往可以通过比全球性人权公约更加符合本区域实际、更为具体的区域性人权公约,并且也更容易建立更加具有可操作性、更强有力的人权保障机制。欧洲、美洲、非洲都已经先后建立区域性国际人权法院,而联合国迄今仍然缺乏一个国际人权法院就是一个很好的证明。正因如此,联合国一直以来都一再试图推动区域性人权机制的建立和发展。早在1977年,联合国大会通过的决议就呼吁“那些人权领域还不存在区域性安排的国家考虑同意在各自所在区域建立促进和保护人权所需的适当区域性机制”。[5]1993年联合国世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》明确承认“区域安排在促进和保护人权方面起着根本性作用”,并重申“需要考虑在尚不存在促进和保护人权的区域和次区域安排的地方设立这类安排的可能性”。在其他大洲都已经存在区域性人权机制的情况下,《维也纳宣言和行动纲领》实际上主要是敦促亚洲地区积极采取行动,尽早建立区域性人权机制。

亚洲国家虽然为建立亚洲区域性人权保障机制采取了一些行动,但一个不得不承认的事实是,在《维也纳宣言和行动纲领》通过20年后亚洲的区域性人权机制仍然没有取得任何实质性进展。在1993年亚洲各国政府为参与世界人权大会而通过的《曼谷宣言》曾“重申有必要探讨是否可能在亚洲设立关于促进和保护人权的区域安排”,但20年后,这种全亚洲性的人权机制区域安排最终仍然限于“探讨”阶段。亚洲区域性人权机制的难产在很大程度上与亚洲国家地域的广大以及各国之间在政治、经济和文化以及历史等方面过于多元化有很大的关系,也与亚洲国家的人权观念不太发达有关系。2004年联合国人权高专就曾指出,在亚洲52个国家中,只有3个国家全部加入了联合国七大核心人权公约,因此必须充分意识到“要在这个如此广袤和多元的地区达成建立人权机制的共识存在极大的困难”。[6]因此,即便在可预见的将来,要建立亚洲区域性人权机制也绝非易事。

在建立覆盖全亚洲的区域性人权机制非常困难的情况下,建立亚洲次区域人权机制就成为一个更加可行的选择。目前伊斯兰世界已经通过了若干人权宣言,阿拉伯国家联盟通过的《阿拉伯人权宪章》也已经于2008年正式生效,不过,由于阿盟是横跨亚非国家的国际组织,因此阿拉伯地区国家人权机制并不能算纯粹的亚洲次区域人权机制。另一个有希望建立亚洲次区域人权机制组织的是南亚区域合作联盟,但由于其迄今仍未能通过综合性的区域人权宣言和国际人权公约,因此现在还不能说其已经建立了亚洲次区域性人权机制。目前在建立亚洲次区域的人权机制方面迈出实质性一步的就只有东盟,它不仅已经建立了东盟政府间人权委员会,而且还通过了《东盟人权宣言》。随着东盟一体化进程的加快,东盟区域性人权机制还有望进一步得到加强。因此《东盟人权宣言》及其确立的东盟区域性人权机制对于亚洲而言确实具有开创性的重要意义。

二、《东盟人权宣言》与国际人权标准的差异

《东盟人权宣言》是人权立场差异较大的东盟各国最后妥协的产物,这种妥协性决定了它的内容既有与国际人权标准相容的一面,也有带有东南亚特色但却与国际人权标准不相符的一面。如果单从《东盟人权宣言》规定的内容看,它可以说是到目前为止全世界范围内内容最为全面的人权宣言之一。《东盟人权宣言》基本是以《世界人权宣言》的内容为基础制定的,但在某些方面却大大超越了《世界人权宣言》以及其他国际人权文书的规定。

首先,从宣言的结构上看,《东盟人权宣言》不仅有通常人权宣言所具有的序言和实体权利清单,而且还有像人权公约那样专门阐释人权观念、人权实施方式等方面内容的“一般原则”。例如,该宣言第6条规定了个人的权利与义务相平衡原则,第7条规定了对人权普遍性与特殊性关系的基本认识,第9条则确认了人权保护过程中应遵循的非选择性、非歧视性、非对抗性以及避免人权双重标准和政治化原则。这些规定吸收了1993年亚洲国家通过的《曼谷宣言》以及《维也纳宣言和行动纲领》中的部分内容,但也有某些不同于上述文件的表述。《东盟人权宣言》确认的这些人权“一般原则”实际就表明了东盟国家在对待人权问题上所持的基本观念和态度。

其次,从实体权利的清单上看,《东盟人权宣言》不仅确认了《世界人权宣言》规定的所有公民权利和政治权利以及经济、社会和文化权利,而且还确认了发展权、环境权与和平权这三种所谓的第三代人权。这些权利虽然在某些全球性人权宣言和区域性人权公约中得到了确认,但在全球性国际人权公约层面还缺乏足够的国际法基础。例如,发展权只是得到了联合国1986年《发展权宣言》、1993年联合国《维也纳宣言和行动纲领》以及《非洲人权与民族权宪章》的明确确认;目前虽然有某些区域性国际人权公约确认了个人的“健康环境权”(如美洲《圣萨尔瓦多议定书》第11条)或者民族的“环境权”(如《非洲人权与民族权宪章》第24条),但联合国1972年《人类环境宣言》、1992年《关于环境和发展的里约宣言》等联合国文件却只是确认了保护环境的重要性,而没有直接确认作为人权的环境权;和平权作为人权的国际法基础也比较脆弱,1984年联合国大会通过的《人民享有和平权宣言》只是确认“我们星球上的人民”“享有神圣的和平权”,《非洲人权与民族权宪章》第23条也只确认“一切民族”享有“和平与安全”的权利,两者都没有确认和平权是一项个人权利。而《东盟人权宣言》不仅把“享有安全、干净和持续的环境的权利”视为“每个人”的权利,而且还把发展权与和平权都视为“每个人”以及“东盟各民族”享有的权利。因此,在对第三代人权的整体确认方面,只有《非洲人权与民族权宪章》可以与《东盟人权宣言》相媲美,体现了比较鲜明的发展中国家人权观念特色;不仅如此,《东盟人权宣言》还进一步全面扩展了这些权利的主体,从而使其在各种全球性和区域性人权文件中独树一帜。

第三,在某些权利条款的内容上,《东盟人权宣言》也比《世界人权宣言》以及《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》的规定有进步之处。例如,该宣言第2条反歧视条款规定的禁止歧视的理由中,明确增加了年龄和残疾两个因素;第4条有关“妇女、儿童、老人、残疾人、移徙工人以及脆弱和边缘化群体的权利是人权和基本自由不可转让、不可分开和不可分割的组成部分”的规定扩展了公约的规定;第13条有关禁止奴役条款比公约增加了任何人都不受人口买卖或贩卖(包括贩卖人体器官)的规定;第28条有关适足生活水准权的条款不仅比公约更加明确地罗列了食物权、衣着权和住房权,而且明确将享有医疗保健和必要社会服务的权利、享有安全饮用水和卫生的权利也作为这个权利的有机组成部分;第29条健康权的条款特别规定“东盟国家应为克服在防范、治疗、照顾和支持感染传染病(包括艾滋病/毒)人士过程中引发的污名化、沉默、否定和歧视问题创造积极的环境”;第30条有关社会保障及母亲和儿童权利条款特别规定了无论婚生还是非婚生儿童都应享有同等的社会保护。这些在一定程度上超越《世界人权宣言》和两个全球性人权公约的规定至少表明,《东盟人权宣言》也显示了总结并超越现有国际人权标准的愿望和努力。

然而,《东盟人权宣言》在权利内容上的全面和进步并没有受到多少关注,而其中有关反映东盟特殊人权观念的原则和规定则受到国际社会的强烈批评。联合国人权高专纳维?皮莱(Navi Pillay)在该宣言通过之前就发表声明认为《东盟人权宣言》存在某些不符合国际人权标准的因素,并呼吁东盟国家领导人重新审议宣言草案;在该宣言通过之后,她又表示,该宣言仍然保留了某些不符合国际标准的语言。[7]联合国人权理事会下属的人权状况协调委员会发表的声明虽然承认《东盟人权宣言》具有里程碑的意义,但也认为很多规定都不符合国际人权法规标准。[8]包括国际大赦组织在内的60多个国际和东盟内部非政府组织则对该宣言提出了更加严厉的批评,它们不仅批评该宣言的制定过程缺乏透明性,而且还认为该宣言只是一种“国家权力宣言”,[9]该宣言被称为人权宣言“名不副实”。[10]美国政府也宣称,东盟通过的人权宣言不符合国际标准,而且可能会被该地区的专制政权所利用。[11]

国际社会对《东盟人权宣言》批评的焦点主要集中在表明东盟国家对人权的基本态度和观念的诸多“一般原则”上,但也指向个别具体权利的表述。国际社会之所以对于这些规定提出批评,最核心的一个理由就在于,宣言的这些规定不符合国际人权标准,从而为有关国家限制乃至剥夺宣言规定的具体权利大开了方便之门。综合而言,这些涉嫌不符合国际人权法表述或者可能对权利施加不适当限制的条款主要包括如下一些内容。

第一,宣言第8条规定:“人人在行使人权和基本自由时应考虑旁人的人权和基本自由。人权和基本自由的行使只应受法律所确定的限制,确定此种限制的惟一目的在于保证对旁人的人权和基本自由给予应有的承认,并在一个民主的社会中适应国家安全、公共秩序、公共卫生、公共安全、公共道德以及人民普遍福利的正当需要。”权利限制条款在国际人权文书中并不鲜见,例如,《世界人权宣言》第29条第2款就规定:“人人在行使他的权利和自由时,只受法律所确定的限制,确定此种限制的惟一目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重,并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”但很显然,《东盟人权宣言》第8条比《世界人权宣言》多了“国家安全”、“公共卫生”、“公共安全”三个限制因素。但这三个限制权利的因素在国际人权法中也并非不存在,它们也可以成为限制特定人权的正当理由。例如,《公民权利和政治权利国际公约》第12条就规定,对迁徙自由可以为了“国家安全、公共秩序、公共卫生或道德”而通过法律予以限制,第22条规定的结社自由也确认国家可以以同样的理由通过法律予以限制。然而,这并不意味着《东盟人权宣言》的规定就是合理的,因为《公民权利和政治权利国际公约》中这些可以构成限制权利正当理由的“国家安全”、“公共卫生”、“公共安全”因素都只是针对具体的某项权利和自由而言的,而《东盟人权宣言》第8条的规定却使以这些因素为由限制权利成了适用于其确认之所有人权和基本自由的“一般原则”,这就意味着,即使是那些《公民权利和政治权利国际公约》明确规定不可克减的权利和自由(如不受奴役的自由,思想、良心和宗教自由等),东盟国家也可以以此为由进行限制。从这个意义上说,该宣言中如此宽泛的权利限制条款确实大大超出了目前国际人权法的规定。

第二,宣言第6条规定:“对人权和基本自由的享有必须与履行相应的义务相平衡,因为任何人都对所有其他人以及其所生活的社区和社会负有责任。”在人权文书中出现有关个人应负之义务的规定并不新鲜。《世界人权宣言》第29条就有“人人对社会负有义务,因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展”的表述,但该条只是宽泛地确认人对社会负有义务,却并没有像《东盟人权宣言》那样要求享有具体权利时必须与履行相应的义务相“平衡”。在国际人权公约具体的权利条款中也存在行使某项权利必须履行相应之义务的规定,例如,《公民权利和政治权利国际公约》第19条第2款就特别规定,行使自由发表意见的权利“带有特殊的义务和责任,因此得受某些限制”,但这也仅仅是个别条款的规定而已。与《东盟人权宣言》第8条一样,第6条把权利行使与义务履行相平衡作为一项宣言原则也意味着它适用于宣言规定的所有权利,包括那些《公民权利和政治权利国际公约》明确规定的即便在社会紧急状态下也不得予以克减的权利,并且这也暗示国家可以以平衡权利和义务的关系为由限制权利。因此,这种有关权利与义务关系的表述方式在一定意义上确实超出了目前国际人权文书的规定。

第三,宣言第11条有关生命权的条款规定:“人人有应受法律保护的固有生命权。除了依照法律,否则不得剥夺任何人的生命。”这个有关生命权的条款也与《公民权利和政治权利国际公约》有关生命权的规定存在一个显著的区别。该公约第6条规定:“人人有固有的生命权。这个权利应受法律保护。不得任意剥夺任何人的生命。”与之相比,《东盟人权宣言》第11条存在的最大问题是,其对生命权的保障力度显然比国际人权公约要弱了很多。根据公约的规定,国家即便是依据法律也“不得任意剥夺任何人的生命”,但很显然,如果根据《东盟人权宣言》第11条,国家依照法律就可以剥夺任何人的生命,这就使得生命成了国家依照法律就可以任意剥夺的东西了。因此,在保障生命权这个最重要的人权上,《东盟人权宣言》的规定显然比现有的国际人权公约倒退了一大步。

第四,宣言第22条规定:“人人有权享有思想、良心和宗教自由。要杜绝一切形式的基于宗教和信仰的不容忍、歧视和仇恨煽动。”这个条款并不仅仅只是一个思想、良心和宗教自由条款,第2句话事实上也涉及到平等权、表达自由等方面的权利内容。在表达自由方面,它又涉及到在表达有关宗教和信仰问题时的限制问题。《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定的表达自由只能为了“尊重他人的权利或名誉”以及“保障国家安全或公共秩序,或公共卫生或道德”的目的由法律予以限制;公约第20条也只是要求法律禁止“任何鼓吹战争的宣传”和“构成煽动歧视、敌视或强暴”的“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张”。但《东盟人权宣言》第22条的规定则可能把基于宗教和信仰而引发但属于言论自由范畴的冒犯性语言(但远未达到鼓吹宗教仇恨)也纳入禁止的范围,从而对言论自由构成超越国际人权标准的不适当限制。

《东盟人权宣言》的上述条款都与国际人权文书的相关规定存在较大的区别,并且这些区别无一例外地都使宣言规定的权利和自由受到了比国际人权标准更多的限制。《东盟人权宣言》之所以受到国际社会批评,其根本的原因就在于此。例如,联合国人权状况协调委员会现任主席弗斯特(MichelForst )就认为,《东盟人权宣言》生命权条款中“根据国家法律”的规定有可能被各国用来阻挡国际人权机构调查执法机构过度使用武力以及继续使用死刑的借口,而第6条有关权利行使须与义务履行相平衡的规定也会使政府在更大范围内任意、不对称和不必要地限制人权。[12]美国国务院主管民主、人权和劳工事务的副助理国务卿丹尼尔?贝尔(Daniel Baer)则声称,《东盟人权宣言))有关“要杜绝一切形式的基于宗教和信仰的不容忍、歧视和仇恨煽动”的规定为过于宽泛的禁言进行辩护,从而对言论自由和宗教自由进行釜底抽薪。[13]我们不得不承认,《东盟人权宣言》的诸多与众不同的规定确实让人不由得想起20世纪90年代曾喧嚣一时的人权“亚洲价值观”。

三、《东盟人权宣言》与“亚洲价值观”的渊源

人权的“亚洲价值观”是20世纪90年代国际人权话语中最热门的话题。[14]它主要由李光耀、马哈蒂尔等亚洲国家领导人对西方普遍人权观的批评而产生,并通过1993年亚洲各国政府通过的《曼谷宣言》得以系统体现。人权的“亚洲价值观”不仅在1993年维也纳召开的联合国世界人权会议上成为政治辩论的话题,而且也成为20世纪90年代学术界热议的主题。尽管人们对人权的“亚洲价值观”内容并没有权威的定义,但其核心内容是强调人权的特殊性而不是普遍性这一点上却是确定无疑的。由于“亚洲价值观”强调亚洲文化在尊重政府权威、珍视社会和谐等问题上存在迥异于西方个人主义传统的集体主义传统,因此在人权问题上,“亚洲价值观”偏重于集体权利而不是个人权利,强调权利与义务的平衡而不是片面强调权利,强调发展权作为人权的不可或缺性以及国际人权交流的非对抗性和非政治性。

对于人权的“亚洲价值观”,西方学术界虽然不乏同情的声音,但总体而言仍然普遍把它视为亚洲威权政府为自己的压制性行为进行辩护的借口。例如,杰克?唐纳利(Jack Donnelly)就认为,如果传统实践与国际普遍承认之人权有冲突,传统的实践通常必须让步,“主权、发展和对社会秩序的传统观念并不能让亚洲各国政府免除实施国际普遍承认之人权的责任”。[15]“亚洲价值观”的提出体现了“贪婪的亚洲统治精英试图操纵公众对经常很傲慢和专横的西方所怀有的恐惧和可以理解的憎恨,是为了维护他们贪婪的统治,并通过转移注意力的方式推脱他们对自己同胞的苦难应负有的责任”[16]迈克尔?弗里曼(Michael Freeman)认为,无论是“亚洲价值观”还是“西方价值观”,这类笼统的概念对于人权的解释和适用问题都不太可能具有说服力,“它们更可能成为掩盖那些掌权者纵容他们对剥削和压制的传统胃口的烟雾弹”。[17]

值得指出的是,李光耀等人还把“亚洲价值观”作为新加坡、韩国等东亚国家和地区经济崛起的一个重要原因。[18]新加坡、韩国、中国台湾、印尼等诸多亚洲国家和地区都是在威权统治时期实现经济起飞的,这一众所周知的事实也在一定程度上加强了人权“亚洲价值观”的说服力。然而,经济学诺贝尔奖得主阿马蒂亚?森(Amartya Sen)对于这个观点并不认同,他认为经济发展与威权统治并没有必然关系,因为相反的例子也可以举出很多,因此他认为,“我们不应把亚洲的韩国或新加坡的高经济增长作为威权主义在促进经济发展方面做得更好的证据”。[19]尽管对于“亚洲价值观”与亚洲经济发展之间关系的理论争论并没有得出结论,但在1997年亚洲金融风暴之后,随着东南亚国家经济危机的加深以及印尼等亚洲国家民主化进程的发展,人权的“亚洲价值观”热潮也随之消退却是一个不争的事实。此后,无论是政界还是学术界,人权的“亚洲价值观”都逐渐失去了往日曾有的光环。

然而,从《东盟人权宣言》的有关规定看,人权的“亚洲价值观”似乎非但没有退出历史舞台,相反它还通过更为权威性的人权宣言显示了自己的存在。《东盟人权宣言》不仅在很多方面与被视为体现人权“亚洲价值观”的1993年《曼谷宣言》存在相似之处,在某些方面甚至还进一步发展了《曼谷宣言》规定的精神。《东盟人权宣言》与1993年《曼谷宣言》存在两个最核心的相似点。

首先,两者都体现出很强的人权特殊主义倾向。1993年《曼谷宣言》是亚洲国家为了参与即将召开的联合国世界人权大会而阐述的亚洲国家人权立场,它所具有的一个重要特点就是在指出人权具有普遍性的同时特别强调人权的实现应该考虑到各个国家的具体情况,主张不能以西方的普遍人权价值观和人权标准片面地要求其他存在不同于西方国家国情的地区和国家完全采用同样的观念和标准。该宣言第8条宣称“尽管人权具有普遍性,但应铭记各国和各区域的情况各有特点,并有不同的历史、文化和宗教背景,应根据国际准则不断重订的过程来看待人权”。但1993年联合国世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》并没有完全采纳《曼谷宣言》的立场。它虽然承认人权具有因国情因素而异的特殊性,但其核心立场还是特别强调坚持人权普遍性的重要性。《维也纳宣言和行动纲领》第5条就声明,“固然,民族特性和地域特征的意义,以及不同的历史、文化和宗教背景都必须要考虑,但是各个国家,不论其政治、经济和文化体系如何,都有义务促进和保护一切人权和基本自由”。从《东盟人权宣言》的规定看,它最终并没有采纳《维也纳宣言和行动纲领》抑制人权特殊性而弘扬人权普遍性的倾向,而是仍基本采用了1993年《曼谷宣言》中的表述方式。《东盟人权宣言》第8条以类似《维也纳宣言和行动纲领》的语言重申“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系。必须站在同样地位上,用同样重视的眼光,以公平、平等的态度全面看待本宣言所载之所有人权和基本自由”的同时,仍强调“人权的实现必须考虑到本地区和国家的具体情况,记住它们存在不同的政治、经济、法律、社会、文化、历史和宗教背景”。因此可以说它全面继承并发展了《曼谷宣言》强调人权的国情特殊论立场。

其次,两者都坚持人权非政治化的原则。人权的非政治化原则是1993年《曼谷宣言》极力主张的一个原则。它一再强调“所有人权的普遍性、客观性和不可选择性,必须避免在实施人权时采用双重标准,并避免其政治化”;强调“尊重国家主权和领士完整、不干涉他国内政,以及不利用人权作为施加政治压力的手段等原则”,认为“促进人权应通过合作和协商一致的方式加以鼓励,而不是通过对抗和将不相容的价值观强加于人”,“在解决及实现人权的所有方面确保采用积极、均衡和非对抗性的办法”,反对“任何人利用人权作为提供发展援助的条件”。但1993年《维也纳宣言和行动纲领》只是确认,“审议人权问题必须确保普遍性、客观性和非选择性”,并没有确认人权的非政治化原则,只是强调“粮食不应被用来作为施加政治压力的工具”,因此总体而言,《维也纳宣言和行动纲领》并没有反对西方国家普遍推行的很容易导致人权问题政治化和对抗化的人权外交。但《东盟人权宣言》在这个问题上显然全面继承了1993年《曼谷宣言》的精神,其第9条明确宣称:“在实现本宣言所载之人权和自由的过程中,应坚持公正性、客观性、非选择性、非歧视性、非对抗性和避免双重标准和政治化原则。”由此可见,《东盟人权宣言》在反对利用人权作为施加政治压力、于涉他国内政的做法上可以说与1993年《曼谷宣言》一脉相承。

除了上述规定之外,《东盟人权宣言》的其他一些规定也可以说与李光耀阐述的有关“社会利益高于个人利益”[20]的“亚洲价值观”精神相一致。《东盟人权宣言》第6条要求“对人权和基本自由的享有必须与履行相应的义务相平衡”,第8条确认的宣言权利可以依法受“民主的社会中适应国家安全、公共秩序、公共卫生、公共安全、公共道德以及人民普遍福利的正当需要”的宽泛限制以及第11条确认的生命权通过法律就可以剥夺的规定等内容无不反映出一种对人权可以依照社会利益予以宽泛限制的倾向,这种倾向在“社会利益高于个人利益”的传统亚洲价值观下似乎是天经地义的,但却可能与国际人权标准所体现的“人权和基本自由是全人类与生俱来的权利”[21]以及不得以公共利益为名任意侵犯人权的基本理念相冲突。《东盟人权宣言》在很大程度上仍然全面继承1993年《曼谷宣言》的精神表明,尽管国际环境已经有很大的改变,东盟国家也经历了20余年的发展,但这并没有在多大程度上改变东盟国家原来的基本人权观念。

四、东盟国家的发展与东盟人权观念变迁的过程和前景

对于很多国际人权活动家而言,原本被寄予厚望的《东盟人权宣言》反映的人权观念最后竟然在很多方面仍然与1993年《曼谷宣言》的精神如出一辙,这多少有些出乎意料。要知道,自1993年《曼谷宣言》通过之后到现在已经有20余年,东南亚国家原来那些力主人权“亚洲价值观”的领导人(如李光耀、马哈蒂尔和苏哈托)即便仍然健在,其影响力也已经大为消退;“亚洲价值观”曾赖以发挥影响力的基于经济成就的自信心也随着1997年亚洲金融危机的肆虐而遭受重大挫折;更为重要的是,与1993年时相比,2012年底通过《东盟人权宣言》时东南亚国家的民主化进程也已经取得了一些重大进展:在东盟最初的五个成员国中,原来属于威权体制的印度尼西亚现在已经逐渐成为东盟民主国家的典范,威权色彩曾一度比较浓厚的新加坡和马来西亚,近年的几次大选也已经被西方视为基本透明和自由,而菲律宾和泰国虽然素有军人干政的传统,但自20世纪90年代以来民主选举制度总体已经趋于平稳。[22]在其他五个新成员中,柬埔寨的民主制度已经基本趋于稳定,而军人曾长期执政并长期被视为人权保护反面典型的缅甸也在2011年宣布开始民主化进程。但所有这些积极因素似乎并没有让《东盟人权宣言》完全采纳盛行于西方的普遍人权观,非但如此,20世纪以来一直受到西方批判的人权“亚洲价值观”却又通过《东盟人权宣言》堂而皇之再次登堂入室。这种结果确实让对东盟在亚洲建立首个区域性人权机制抱有期望的人大跌眼镜。

不可否认,从总体而言,东盟地区大部分实行民主体制的国家都属于去威权统治未远的转型民主国家,其民主并未完全成熟,有的国家还经常受到军事政变(如泰国、菲律宾)或军事冲突(如柬埔寨)等因素的干扰,而诸如缅甸这样长期军人执政的国家则才刚刚开始民主化的进程。除了那些实行民主制或向民主制转型的国家,东盟国家还存在基本实行君主专制制度的文莱以及长期由共产党执政的越南和老挝。因此,在西方国家的眼中,姑且不论那些还未采用民主制的国家,即便是那些实行民主制的东盟国家,其人权实践也存在很大的问题。例如,在美国2013年发布的国别人权报告中,美国就批评新加坡对言论自由、新闻自由、互联网自由、结社自由施加过多的限制,也批评其长期存在的鞭刑制度;批评泰国法律规定的冒犯君主罪以及禁止对君主进行批评的做法侵犯言论自由,政府拥有和控制广播电视的做法有违新闻自由,而泰国在其南部伊斯兰叛乱地区实施的《紧急状态法》则侵犯一系列人权;批评马来西亚对言论、集会、结社都进行广泛限制,限制媒体和宗教自由,歧视妇女和非马来人族群。菲律宾和印度尼西亚是美国认为目前民主制运行相对较正常的国家,但它也仍然批评菲律宾政府机构实施了大量法外杀戮行为,对大量人权侵犯行为无法进行追究,并且腐败猖獗;批评印度尼西亚限制宗教自由,限制部分叛乱地区和少数人宗教群体的言论自由,并且官员腐败也很严重。[23]由此可见,尽管这些东盟国家在制度上已经基本完成了民主的转型,但仍然不得不时时要面临来自西方的人权批评和政治压力。

东盟国家在《东盟人权宣言》中之所以仍然基本采用1993年《曼谷宣言》的表述,原因不仅仅在于东盟各成员国自身都在不同程度上存在不符合西方人权标准的人权问题,更大的原因还在于,将人权主要作为一国的内部事务、反对人权政治化以及以人权作为干涉内政的手段是东盟各国长期以来的一贯立场。与欧盟一样,东盟的建立从一开始就具有通过促进地区一体化、制约地区大国和强国(如印度尼西亚)的目的,但与欧盟不同的是,东盟从一开始就特别坚持“不干涉成员国内政”的原则,2007年通过的《东盟宪章》又再次重申了这一原则。与欧盟始终将人权作为促进欧洲一体化的价值基石不同,东盟在很长一段时间内根本没有把人权问题视为其要处理的重要问题,它既没有将东南亚国家的人权状况作为加入东盟的前提条件,也从来没有因为其成员国的人权问题而对其进行制裁;不仅如此,东盟在抵制西方的人权压力方面总体而言也颇为坚决。

东盟在对待缅甸的人权问题上的态度和做法就非常典型地体现了其有关人权非政治化以及反对于涉内政的原则。在东南亚国家中,缅甸是因为人权问题而受到西方批评最多的国家,如何面对西方对缅甸的人权政治压力始终是东盟不得不面对的问题。“在实践中,东盟国家在反对外来干预方面‘抱成一团’并对批评其成员国(尤其是)人权纪录的外国或国际组织采取了统一立场。”[24]在20世纪90年代东盟发展的过程中,西方国家曾以缅甸加入东盟将会使其军事独裁统治得到一定程度的合法化为由坚决反对东盟接纳缅甸。但东盟最终还是坚持将人权问题与成员国资格脱钩的立场并于1997年正式接纳缅甸为成员国,尽管为此它不得不承受欧盟以取消东盟与欧盟年度会议方式进行的外交报复。2005年,缅甸根据东盟规定将于2006年担任东盟轮值主席国,但美国和欧盟表示坚决反对,东盟与西方的关系为此曾一度陷入僵局,只有在缅甸政府主动放弃2006年东盟轮值主席国后此次外交危机才得以化解。2007年11月,美国参议院通过决议,敦促东盟暂停缅甸的东盟成员国资格,直到其对人权的尊重得到改善为止;2009年美国国务卿希拉里又声称,如果缅甸军政府不释放昂山素季,东盟就应该考虑驱逐缅甸。不过,对于美国的这种要求,东盟却始终不为所动。[25]

东盟抵制人权外交和反对将人权问题政治化的做法并不等于对成员国的人权问题无动于衷,无所作为,它只不过采取了一种不同于对抗性人权外交的人权政策而已。东盟对于成员国的人权可以说采取了一种称之为“建设性接触”[26]的策略。“建设性接触”策略是与动不动就施加制裁这种高度政治化的西方传统人权外交政策相对而言的,它总是避免直接对抗,主要采用以劝说和潜移默化影响的方式触及东盟成员国的人权问题。东盟认为,采用孤立和公开谴责的方法不仅会恶化东盟成员国之间的关系,而且也经常无助于成员国人权纪录的改善。东盟接纳缅甸成为成员国就是基于这样一种通过“建设性接触”促使其逐渐改变的策略,东盟国家无视西方对缅甸的长期制裁以及对其施加的外交压力坚持对缅甸进行贸易和投资也是基于这个理念。这种理念和做法的有效性虽然一直受到西方的怀疑,但在东盟看来,这却是一种与2007年《东盟宪章》确认的“主权、平等、领土完整、不干涉、共识与多元中的统一原则”相协调的人权政策,同时也确实是一种颇具东方特色的做法。

当然,随着东盟国家民主化的发展以及社会的进步,东盟的人权观念和人权政策也不可能是一成不变的,人权问题将在东盟一体化进程中扮演越来越重要的角色已经成为一个无可避免的趋势。总体而言,随着时间的推移和政治的发展,东盟各国对人权问题已经表现出了日趋积极的态度。这个方面的一个例证就是,在1993年之前,在东南亚10个国家中,只有越南和柬埔寨加入了《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》,但到现在只有新加坡、马来西亚、文莱和缅甸还未加入。就单个国家而言,转变最为典型的一个例子就是印尼。印尼在20世纪90年代曾是倡导人权“亚洲价值观”最积极的东盟国家之一,其在当时曾因对华裔族群的暴力事件以及占领东帝汶期间的作为而备受国际社会指责,但进入21世纪印尼的民主制度开始逐步稳定之后,印尼又转身与菲律宾和泰国一样成为积极推动东盟采取更积极人权政策的东盟国家。可以想象,随着缅甸民主化进程的加速,缅甸对人权问题的看法也将会发生一些改变。正是因为东盟各国内部这些积极的变化让人权问题开始越来越成为东盟一体化进程中不可或缺的议题。2007年《东盟宪章》第14条明确规定要设立“东盟人权机构”,2009年正式成立东盟政府间人权委员会,2012年通过《东盟人权宣言》都是这一趋势的一个明显证明。

但《东盟人权宣言》的通过表明,东盟对人权采取更为积极的政策并不必然意味着其迅速投向普遍人权观的怀抱。这不仅因为东盟内部仍然存在众多西方眼中的“威权”国家,而且还因为东盟大部分国家的政治、经济、文化、历史等因素确实决定了其不太可能完全屈从于西方的压力。在东盟国家中,除泰国外都曾遭受过西方的殖民统治,除新加坡外都仍属于发展中国家,此外东盟各国内部在政治制度、宗教信仰、经济发展程度方面也都存在巨大的差异,这些因素都决定了宽容对待各国差异、不干涉内政(包括不以人权为由干涉内政)成为其不可动摇的原则,即便东盟各国将来普遍实现了民主化,恐怕也很难一下让这种观念很快得到改变。

2009年东盟政府间人权委员会的建立与2012年《东盟人权宣言》的通过都标志着东盟往建立区域性人权机制迈出了重要一步。东盟政府间人权委员会的《2010-2015年工作计划》也承诺在《东盟人权宣言》通过之后要讨论制定《东盟人权公约》的可能性,因此东盟区域性人权机制将要向前进一步迈进已成为一个不可阻挡的趋势。对于东盟来说,非洲区域性人权机制的发展过程或许具有一定的借鉴意义。非洲人权机制在人权的集体主义色彩和实施机制较弱等方面与东盟具有一定的相似性,非洲国家之间存在的巨大差异性也与东盟有类似之处,因此非洲区域性人权机制的发展经验对东盟很有意义。非洲自1981年通过《非洲人权与民族权宪章》后在人权实施机制发展方面长期进展缓慢,直到2006年才正式建立了较强有力的非洲人权与民族权法院。非洲的经验说明,初期未能建立强有力的人权机制并不一定会成为其发展的障碍,从长远看,东盟通过其固有的协商共识决策模式未来逐步发展出具有东盟特色的强有力区域人权保障机制(包括建立东盟人权法院)并非没有可能性。

然而,从短期看,东盟建立更加强有力的区域人权机制前景并不太乐观。从东盟政府间人权委员会的现有职权可以看出,东盟目前很明显还无意让这个人权委员会发挥区域人权监督者的角色。该委员会现在只负有人权倡导和教育功能,不仅不具有受理申诉和案件调查这类“硬”功能,而且其成员也都只是不具有独立性的政府代表,正因如此,有人甚至把该委员会形容为一个无法在人权保护方面真正发挥作用的“湿爆竹”而已。[27]现在东盟各国尽管在对待国际人权方面取得了长足进步,但总体而言,对于参与国际人权监督机制仍然非常不热心。这不仅体现在东盟各国中还有新加坡等四个成员国迄今未加人联合国两大核心公约,而且还体现在绝大部分国家都对国际人权个人申诉机制持排斥态度。在东南亚国家中,加入允许个人向人权事务委员会进行申诉的《公民权利和政治权利国际公约议定书》的只有菲律宾一个国家。不仅如此,东盟国家之间存在的超乎寻常的巨大差异(宗教信仰、政治制度、经济发展水平都存在极大差异)使得各国在人权问题上的态度差异也极为显著,在这种情况下,指望东盟能够在人权问题上迅速采取强有力的统一政策是不现实的,因此,东盟的区域性人权机制在相当一段时间内恐怕还不得不保持“只有舌头,没有牙齿”[28]这样一种状态。

【注释】 *中国社会科学院法学研究所副研究员,法学博士。本文受国家社会科学基金一般项目“人权的普遍性与主体性问题研究”(课题批准号:14BFX141)的资助。

[1]Joint Communique of the 26th ASEAN Ministerial Meeting, Singapore, 23-24 July 1993,http://www. aseanhrmech. org/downloads/1993_Joint_Communique. pdf ( visited on 19 June 20, 2014).

[2]Solidarity for Asian People’s Advocacy Task Force on ASEAN and Human Rights, A Commission Shrouded in Secrecy; A Performance Report of the ASEAN, Intergovernmental Commission on Human Rights 2010-2011 (2012),http://www. crin. org/docs/acsis-final-online-version. pdf ( visited on 19 June, 2014).

[3]Gerard Clarke, The Evolving ASEAN Human Rights System: The ASEAN Human Rights Declaration of 2012,11 Nw. J. Int’ 1 Hum. Rts.1.17(2012).

[4]1998年,亚洲的一些非政府组织曾在韩国通过《亚洲人权宪章》,但迄今仍然不存在由亚洲各国政府通过的适用于全亚洲的综合性人权宣言。由部分亚洲国家议会组成的“亚洲议会和平协会”(2006年后改名为“亚洲议会大会”)曾试图起草一个综合性亚洲人权宣言,根据部分中国媒体的报道(新华网2005年11月22日),2005年11月该协会在泰国帕塔亚举行的第六届年会上最终通过了综合性的《亚洲国家人权宪章》。不过对于这个宪章,在全世界范围内除了中国媒体外几乎没有得到任何关注,实际也没有产生任何实质性影响。即使这个宪章真的获得了通过,由于“亚洲议会和平协会”仅仅是由部分亚洲国家的议会组成的国际议会组织,其是否能够真正代表全亚洲的政府仍然存在很大的疑问。

[5]A/RES/32/120(1977).

[6]Sou Chiam, Reports from Regional Human Rights Mechanisms: asia’s Experience in the Quest for a Regional Human Rights Mechanism,40 VUWLR 127 ,144 (2009).

[7]“UN Official Welcomes ASEAN Commitment to Human Rights, but Concerned over Declaration Wording”,http;//www. un. org/apps/news/story. asp? NewsID =43536#. UiCMcbKBQjs( visited on July 7,2013).

[8]“人权专家敦促确保《东盟人权宣言》内容符合国际人权法规标准”,http;//www. un. org/chinese/News/story. asp? newsID=19779, 2013年7月10日访问。

[9]“Critics Call ASEAN Human Rights Document‘ Declaration of State Power’ ”,http://www. upi. com/Top_News/World-News/2012/11/18/ASEAN-members-sign-rights-declaration/UPI-57581353254777/ (visited on July 10 , 2013).

[10]“ASEAN’s Human Rights an Unworthy Sham, Say 62 Rights Groups”,http://phuketwan. com/tounsm/aseans-human-rights-unworthy-sham-rights-groups-17059/ (visited on July 11,2013).

[11]“美国:东盟人权宣言不符合国际标准”,http://www. voachinese. corn/content/us-asean-right-20121121/1550117.html, 2013年7月11日访问。

[12]同注8引文。

[13]“副助理国务卿贝尔就《东盟人权宣言》发表讲话”, http://iipdigital. usembassy. gov/st/chinese/texttrans/2012/12/20121203139498.html#axzz2dSFJ6WEc,2013年8月1日访问。

[14]对人权的“亚洲价值观”的系统介绍,可以参见信春鹰:“亚洲价值观与人权:一场没有结束的对话”,载夏勇编:《公法》[第1卷),法律出版社1999年版,第167-181页。

[15]Jack Donnelly, Human Rights and Asian Values; A Defense of“Western” Universalism 83(Joanne R. Bauer&Daniel A. Bell eds.,Cambridge University Press 1999).

[16]Id. at 87.

[17]Michael Freeman, Universal Rights and Particular Culture 56 (Michael Jacobsen&Ole Bruno eds.,Curzon Press 2000)

[18]See Fareed Zakaria, Culture Is Destiny: A Conversation with Lee Kuan Yew,73 Foreign Affairs 109, 109 (March/April 1994).

[19]Amartya Sen, Human Rights and Economic Achievements 91(Joanne R. Bauer&Daniel A. Bell eds.,Cambridge University Press 1999).

[20]Daniel A. Bell, A Communitarian Critique of Authoritarianism; The Case of Singapore, 25 Political Theory 6,16(1997),

[21]《维也纳宣言和行动纲领》第1条。

[22]对于西方对东南亚各国民主大选状况的评价,可以参见美国2013年国别人权报告,http;//www. state. gov/j/drl/rls/hrrpd, 2013年8月15日访问。

[23]同注22引文。

[24]Li-ann Thio, Implementing Human Rights in ASEAN Countries:‘Promises to Keep and Miles to Go before I Sleep’,2 Yale Hum. Rts.& Dev. L. J. 1,19,51(1999).

[25]东盟与西方人权外交的博弈过程,可参见于臻:“冷战后东盟对西方人权压力的反应及其影响”,载《东南亚研究》2011年第1期,第54-57页。

[26]Li-ann Thio, supra note 24, at 45.

[27]See Gino J. Naldi, The ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights: A‘Damp Squib’?22 Sri Lanka JIL 1,1 (2010).

[28]See Andrea Durbach, Catherine Renshaw&Andrew Byrnes, ‘A Tongue but No Teeth?’:The Emergence of a Regional Human RightsMechanism in the Asia Pacific Region, 31 Sydney L. Rev. 211,211 (June 2009).

来源:比较法研究2015年第2期

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