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铁路旅客意外伤害强制保险案的诉讼过程
黄金荣*

2005年8月,北京市东方公益法律援助律师事务所决定针对铁路旅客意外伤害强制保险提起一场实验性的公益诉讼。公益诉讼的目的有几个方面:首先,质疑1951年政务院财政经济委员会颁布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》在新的历史条件下的合法性和有效性,因为它与1994年颁布的《保险法》发生原则冲突;其次,质疑铁路部门收取铁路旅客意外伤害强制保险的合法性,因为它也违反了《保险法》和《行政许可法》的规定;第三,督促中国保险监督管理委员会这类行政机关依法履行《保险法》规定的法定职责,对违法经营保险业务的铁路部门进行查处;第四,测试法院对《铁路旅客意外伤害强制保险条例》等规范性法律文件进行合法性审查的态度。

在这种目的指导下,东方公益法律援助律师事务所的志愿者们对案件的法律问题和策略问题进行了几次讨论,并且征求一些专家的意见,最后决定由我出面充当案件的原告(事情也凑巧,那段时间我正好回了一趟义乌老家),由贺海仁主任律师和肖贤富律师为案件的诉讼代理人。公益诉讼将通过几个途径进行:首先以北京铁路局侵犯消费者的知情权为由进行民事诉讼;其次,在进行民事诉讼的同时,向中国保险监督管理委员会提出一份申请书,要求其对北京铁路局违法收取铁路旅客意外伤害强制保险的行为进行查处;第三,如果中国保险监督管理委员会不积极应对申请,就再提起一场行政诉讼。下面就对上述三个阶段的法律行动过程以及相关的法律理由作一简要的介绍。

一、民事诉讼

提起民事诉讼的主要依据是:原告在北京铁路局营业处购买了一张从北京市至义乌的火车票,被告强制收取了原告了3.98元保险费。但原告在购买该票时,被告并没有告知原告票价包含该项费用,火车票上也无任何书面说明,也未签发任何书面保险凭证。原告认为自己不知情且未经本人同意的情况下,铁路运输企业通过向旅客出售车票收取保险费的行为违反了《消费者权益保护法》第八条的规定,侵犯了原告作为消费者的知情权。民事诉讼的诉讼请求主要有两项:1、依法确认被告在收取意外伤害保险费时未履行告知义务;2、依法判决被告返还强制收取的意外伤害保险费3.98元人民币。

在诉讼的证据交换阶段,被告向法院提交了一份我们原来并不知情的规范性法律文件,这就是财政部财保发(59)第3号、铁道部铁运客余(59)字347号联合发布的《联合通知》。这个《联合通知》实际上修改了《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。《铁路旅客意外伤害强制保险条例》原来规定,铁路旅客意外伤害强制保险由中国人民保险公司承保,但是,1959年,国家撤销了原中国人民保险公司,它原来经营的铁路旅客意外伤害强制保险业务也根据《联合通知》交给铁路部门经营。针对这个新出现的情况,我们决定将这个《联合通知》也一并列入挑战的范围。

2005年12月12日在北京铁路运输法院进行的庭审中,原告代理人主要提出了如下几点代理意见:1、被告在出售车票时未向原告告知收取保险费,侵犯了消费者的知情权,违反了《消费者权益保护法》第8条的规定。该条规定,“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况,要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务,或者服务的内容、规格、费用等有关情况”。2、《铁路旅客意外伤害强制保险条例》和财政部、铁道部《联合通知》与《保险法》和《消费者权益保护法》的有关规定相抵触。首先,《铁路旅客意外伤害强制保险条例》第1条规定,凡持票搭乘国营、或专用铁路火车之旅客,均应依照本条例之规定,向中国人民保险公司投保铁路旅客意外伤害保险,其手续由铁路管理局办理,不另签发保险凭证。然而,后来的《保险法》第12条规定:保险人应当及时向投保人签发保险单或者其他保险凭证,并在保险单或者其他保险凭证中载明当事人双方约定的合同内容。经投保人和保险人协商同意,也可以采取前款规定以外的其他书面协议形式订立保险合同。其次,虽然《联合通知》规定,从1959年起铁路旅客意外伤害强制保险由铁路接办,然而,根据《保险法》第107条的规定,即“关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,应当报保险监督管理机构审批。保险监督管理机构审批时,遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争的原则。审批的范围和具体办法,由保险监督管理机构制定”,本案争议的险种属于强制保险险种,因此依法应当由保险监督管理机构审批。铁路局既不是保险公司,也不是保险代理机构,它事实上是在未取得保险行政许可的情况下收取保险费并且经营保险业务的,它已经明显与现行法律相抵触。第三,《铁路旅客意外伤害强制保险条例》的法律地位至少不是行政法规。《保险法》第11条规定,除法律、行政法规规定必须保险的以外,保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。但规定铁路旅客意外伤害强制保险的政务院财经委员会法律地位要逊于1954年以后成立的国务院。第四,被告提交的规定出售车票时不用另外出具保险凭证的规范性法律文件既不能证明被告已经履行了告知义务,也不能免除其所具有告知义务。

北京铁路运输法院最后判决原告败诉[判决书文号:(2005)京铁民初字第91号],其理由主要包括三点:首先,法院认为,由于有关强制保险的内容由政府部门的规章进行了明确规定,因此上诉人的涉案行为合法有据。其次,法院认为,那些规定铁路强制保险的政府部门规章均为向社会公开颁布后施行的,因此推定上诉人已经知晓了铁路强制保险的相关内容。第三,法院认为,上诉人如期乘坐了K101次火车并安全到达,因此上诉人并不存在实际损害。法院最后还提出,“至于被告北京铁路局是否应就铁路旅客意外伤害强制保险采取其他措施进一步明示或宣传,因其并非本案知情权侵权的构成要件,故本院不涉;而原告黄金荣关于铁路强制保险制度的相关规定早已不符合社会发展要求,应将强制保险改为自愿保险等陈述,则不属司法审查范围。”

针对一审法院判决所提出的三点理由,原告在上诉时进行了逐条批驳:首先,在本案所涉及的侵权纠纷中,判断被上诉人未告知上诉人铁路旅客意外伤害强制保险的行为是否违法的法律依据不应是1951年的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》和1959年财政部和铁道部发布的《联合通知》等行政机关颁布的规范性文件,而是1994年起施行的《消费者权益保护法》。作为服务经营者的被上诉人,在提供铁路旅客运输服务时,既未在车票中明示车票中含有强制保险费和保险人是谁,也未以车站告示、口头告知等方式告知上诉人火车票内包含铁路强制保险这一有关铁路服务最基本的信息,这很显然违反了《消费者权益保护法》第19条规定的法定告知义务,因此,在本案所涉及的侵权纠纷中,被上诉人行为的违法性是毋庸置疑的。其次,消费者从已公布的法律中获知信息和消费者从商品和服务的经营者那里获知信息完全是两回事,公开颁布的法律中含有有关商品或服务的信息这个事实存在本身并不能免除商品和服务的经营者在营业活动中的告知义务。《消费者权益保护法》第19条规定,“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息”,这种义务是法律明确规定的义务,它并不以法律或者其他规范性法律文件是否已经包含这种信息为转移,并且也不以消费者事实上是否已经知道这种信息为转移。因此,商品和服务的经营者绝对不能以有关的法律法规已经规定为由拒绝给消费者提供有关商品和服务的真实信息。并且从现实的角度说,那种认为有了规范性法律文件的规定就可以免除商品和服务的经营者告知义务的观点,对于消费者来说也是非常不公平的,这完全违背《消费者权益保护法》规定知情权的立法意图。第三,一审法院错误地认为,只有火车出现了事故,上诉人肉体上受到了伤害,发生了责任保险事故才叫损害。上诉人控告被上诉人是“知情权”侵害,而不是其他人身伤害。由于被上诉人没有履行法律规定的告知义务,致使上诉人在不知道有关铁路旅客意外伤害强制保险真实信息的情况下就做出了购买被上诉人服务的决定,这本身就是一种损害。

北京铁路中级法院二审仍然判决上诉人败诉[(2006)京铁中民终字第11号],其阐述的理由主要如下:第一,《消费者权益保护法》第8条和第19条并没有限定消费者知悉所接受服务的真实情况的方式和经营者提供有关服务的真实信息的方式,既可以由经营者主动告知,也可以由消费者通过查询资料和询问经营者而获知,故北京铁路局售票时未采取主动告知的方式告知黄金荣旅客意外伤害强制保险事宜并不违法;第二,现有法律法规和规章没有规定铁路部门售票时必须向旅客告知火车票票价的构成,况且根据交易习惯,铁路部门一般只要告知旅客票价,及车次、乘车区间、开车时间、座(铺)别及座(铺)号、有效期限、安全运输应注意的事项等与双方订立和履行铁路旅客运输合同有关的重要事由即可,将票价的构成或是有关铁路运输服务的所有信息一一告知旅客作为铁路部门售票时或者在空间有限的票面上应为的法定义务,于法无据,也不符合交易习惯;第三,《消费者权益保护法》第8条和第19条的立法目的和精神是为了防止经营者隐瞒真实情况,对所提供的商品或服务作引人误解的虚假宣传从而欺骗消费者,而本案中没有证据证明被上诉人北京铁路局的涉案行为属于上述情形,故不能认定该行为违反了法律的禁止性规定,损害了法律所保护的权利。另外,根据相关法律法规和规章的规定,目前铁路旅客意外伤害保险是强制性的,其保险费的缴纳也是强制性的,即只要购买火车票就应如数缴纳保险费,就此而言,其在购票时不知有关旅客意外伤害强制保险的真实信息并没有导致事实上的实际损害;本案亦没有证据证明因其不知这一信息而对其作出购买火车票的决定具有重大影响,亦无损害结果可言,故对上诉人的主张不予支持。

二、行政申请和复议

在向北京铁路运输法院提起知情权民事诉讼的同时,东方公益法律援助律师事务所又以我的名义向中国保险监督管理委员会提出了一份行政申请书。申请书提出的申请事项是,“请求对铁路旅客意外伤害强制保险进行审查并撤销铁路旅客意外伤害强制保险”。提出的理由是,申请人在购买火车票时发现,铁路运输企业通过向旅客销售车票强制收取旅客意外伤害保险费,这种强制保险的收取与《保险法》的相关规定及法治精神不符,而根据《保险法》第107条规定,中国保险监督管理委员会又具有审查、审批强制保险的法定职权和职责。对于铁路旅客意外伤害强制保险不符合《保险法》和法治精神的具体理由包括:

首先,铁路旅客意外伤害强制保险不符合《保险法》第11条规定。该条规定,“投保人和保险人订立保险合同,应当遵循公平互利、协商一致、自愿订立的原则,不得损害社会公共利益。除法律、行政法规规定必须保险的以外,保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”现在铁路部门在出售车票时附加意外伤害强制保险费主要依据是1951年政务院财政经济委员会制定的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》,但该条例不应归入到行政法规的范围。其主要原因在于:(1)《铁路旅客意外伤害强制保险条例》是政务院财政经济委员会核定后发布施行的,而政务院财政经济委员会要低于现在的国务院,因此其法律地位至少不是行政法规。(2)《铁路旅客意外伤害强制保险条例》在1992年6月5日进行过修改,但是此次修改是铁道部以下发通知的形式进行的。尽管这个通知经过了国务院的批准,但仍不能改变这个通知的部门规章性质。从铁道部可以修改《铁路旅客意外伤害强制保险条例》这个事实出发,我们可以判定,《铁路旅客意外伤害强制保险条例》并不能算作行政法规。

其次,对铁路旅客意外伤害采取强制保险不符合社会发展要求,不符合法治精神。在社会发展和中国法治发展的进程中,其他种类运输方式旅客意外伤害保险都已经变为自愿保险,现在仅仅剩下铁路旅客意外伤害险是强制险。在改革开放之后,原来曾经实行的飞机、轮船、汽车旅客意外伤害强制险已全部改为自愿保险。

2005年12月8日,中国保险监督管理委员会办公厅给我们回了一份《关于铁路旅客意外伤害强制保险的复函》(保监厅函[2005]227号),该《复函》称,“一、我会未在规章或者规范性文件中规定铁路旅客意外伤害保险属于强制保险,也未实施任何其他行政行为要求旅客必须购买铁路意外伤害保险。二、根据我会向中国人寿保险股份有限公司和中国人民财产保险股份有限公司的调查,上述两家公司均不存在通过铁路运输企业向旅客销售车票的方式强制收取旅客意外伤害保险费的行为。因此,关于铁路旅客意外伤害强制保险问题,建议你依法向有关部门进行反映。”这份《复函》实际上否认了中国保险监督管理委员会所管辖的保险公司存在收取铁路旅客意外伤害强制保险的行为,同时否认中国保险监督管理委员会具有查处北京铁路局收取铁路旅客意外伤害强制保险的法定职责。

在收到这个复函后,我们曾于2006年1月4日以中国保险监督管理委员会行政不作为为由直接向北京市中级人民法院提起行政诉讼。然而,北京市中级人民法院立案庭的法官坚持认为,他们不能受理这种起诉,甚至也不会接受这份起诉书,但他提醒说,如果经过行政复议,那么法院就可以受理针对行政机关复议决定所提起的诉讼。法院不接受起诉材料,就意味着连就法院不予受理的决定进行上诉的机会也没有,所以我们最后还是决定先向中国保险监督管理委员会提出行政复议。

2006年1月5日,我们向中国保险监督管理委员会提交了一份《行政复议书》。在这份《复议书》中,我们提出,中国保险监督管理委员会虽然做了书面答复,“但迄今为止,中国保险监督管理委员会一直都未向申请人明确确认北京铁路局收取申请人铁路旅客意外伤害强制保险费的行为违法,也没有采取任何行政措施依法制止北京铁路局自行收取铁路旅客意外伤害强制保险费的行为,申请人对此不服,根据法律、法规的相关规定,提出本复议申请。”

2006年1月12日,中国保险监督管理委员会作了一份《行政复议决定书》(保监复议[2006]2号),该《决定书》认为申请人提出的复议申请不属于其管辖的行政复议范围,因此决定不予受理;同时它告知行政复议申请人对这个行政复议决定不服可以向法院提起行政诉讼。凭借这个《行政复议决定书》,我们终于获得了向北京市中级人民法院提起行政诉讼的机会。

三、行政诉讼

2006年1月23日,我正式向北京市中级人民法院提交了行政起诉书,就中国保险监督管理委员会的行政复议决定提起行政诉讼。但北京市中级人民法院立案庭的法官告诉我们说,我们必须修改一下诉讼请求,否则就不予受理。在最初的行政起诉状中,我们提出的诉讼请求是,要求法院依法确认被告未依法制止北京铁路局收取铁路旅客意外伤害强制保险费的行为违法,并判令被告依法制止北京铁路局收取铁路旅客意外伤害强制保险费的行为。但现在北京中院立案庭法官却告诉我们,只能就中国保险监督管理委员会作出的不予受理行政复议决定提出诉讼请求。除此之外,在最初的行政起诉中,我们还将北京铁路局作为本案的第三人,但立案庭法官要求我们不得将北京铁路局列为诉讼第三人。在不按要求修改就可能不被受理的情况下,我们最后还是根据法官的要求修改了行政起诉书。

在修改了行政起诉书后,我们提出的诉讼请求就仅剩一项了,即要求法院“判令被告依法受理原告的行政复议申请”,提出的理由主要是:“根据《保险法》及其他有关法律的规定,被告负有通过审查、审批强制保险保护公民的财产权和社会公共利益的职责,根据《行政复议法》第6条第(九)款的规定,原告的行政复议申请应当属于被告应予受理的行政复议的受案范围。”

被告提出的答辩理由主要集中在两点:第一,铁路旅客意外伤害强制保险不是属于《保险法》调整的商业保险;第二,根据1998年11月14日的《国务院关于成立中国保险监督管理委员会的通知》,中国保险监督管理委员会只是全国商业保险的主管部门。根据这两条规定,中国保险监督管理委员会没有管理铁路旅客意外伤害强制保险以及查处北京铁路局收取铁路旅客意外伤害强制保险的职权。针对被告的答辩意见,原告代理人的代理意见是:第一,被告根据《保险法》第二条,认为强制保险不属于商业保险的理由不充分。火车车票作为格式合同也具有合同的一般性质,因此,单凭《保险法》第二条并不能断定,铁路旅客意外伤害强制保险不属于商业保险。第二,根据《保险法》第107条,《国务院关于成立中国保险监督管理委员会的通知》以及2003年7月7日发布的《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,被告负有审批、监管铁路旅客意外伤害强制保险的法定职责。其中《保险法》第107条规定,“关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,应当报保险监督管理机构审批。保险监督管理机构审批时,遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争的原则。审批的范围和具体办法,由保险监督管理机构制定。”《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第1条第6款规定,中国保险监督管理委员会的职责是“对政策性保险和强制保险进行业务监督。对专属自保、相互保险等组织形式和业务活动进行监管。”第三,北京铁路局并不是经过中国保险监督管理委员会批准的保险经营机构,因此被告对其行为有权作出调查和处罚。

不过最后北京市中级人民法院基本采纳了被告的主张,并作出了有利于被告的判决[(2006)一中行初字第364号]。原告不服一审法院的判决,向北京市高级人民法院提出了上诉。北京市高级人民法院的判决要点主要有三点:一、认定本案被诉的具体行政行为是被上诉人所作的保监复议(2006)2号不予受理复议决定,该决定与北京铁路局并不存在利害关系,因此,上诉人认为一审未追加北京铁路局属程序违法的上诉请求依法不成立。二、确认上诉人曾提出的行政申请“属于公民、法人或其他组织请求具有国家行政职权的机关保护其合法权益的行政申请”。三、法院认为,被上诉人在收到此申请后,对上诉人作出的《复函》是该机关作出的具体行政行为。上诉人不服此《复函》可以依据《行政复议法》的有关规定向被上诉人提出行政复议申请,但其复议申请应当符合《行政复议法》关于行政复议请求范围的规定。上诉人在复议申请中所提复议之请求并未针对《复函》的内容,而是提出了新的请求,该请求不属于《行政复议法》的复议范围。上诉人的复议请求依法不成立,被上诉人不予受理上诉人的复议申请并无不当。最后法院认定一审法院所作判决[(2006)高行终字第350号]认定事实清楚,程序合法,应予维持。

与一审法院的判决有所不同,二审法院的判决对上诉人曾在一审中提出的应该追加第三人问题作出了回应;二审法院还指出上诉人在行政复议程序上存在瑕疵,并且以此为由认定被上诉人不受理上诉人的复议申请并无不当。对于后一个问题,我们在庭审过程中曾提出,被上诉人所说的申请事项和复议事项表述不一致的问题并不构成实质区别,因此不应该成为不受理的理由。可惜的是,北京市高级人民法院并没有采纳我们的意见。纵观行政诉讼的一、二审,虽然根据我们提出的诉讼请求,法院本来只须审理我们的行政复议申请是否应该被中国保监会受理这个程序性的问题即可,但无论一审法院,还是二审法院在庭审中都让原被告双方就案件的实质性问题展开了充分辩论,这也是我们所希望的结果;然而,令人遗憾的是,一、二审法院都始终没有就中国保监会为什么可以不受理原告的复议申请问题提出充分的法律理由。

至此有关铁路旅客意外伤害强制保险的公益诉讼完成了所有的法律程序。从2005年9月底第一次提起民事诉讼,到2006年9月底收到北京市高级人民法院的二审行政判决书,历时整整一年。该案曾引起了社会舆论的广泛关注,中央电视台、北京电视台以及法制日报、新京报等媒体都对该案作了报道,法制日报、法制晚报等纸面媒体还对本案的进展情况一直进行了跟踪报道。这次公益诉讼使中国的绝大部分公众第一次知道了存在铁路旅客意外伤害强制保险这个事实,也使中国保监会开始意识到还存在这样一种游离于其监管范围的保险险种。2006年10月22日,国内很多媒体都刊登了这样一则消息:中国保监会的官员认为,铁路旅客意外强制险属不合理规定,因为该强制保险不是由保险公司来办理,而由铁路部门主管和具体办理,且保险金额已远远达不到受害人的赔偿要求。[1]没过多少天,又有媒体透露,北京铁路运输法院向铁道部发出了司法建议书,除了建议铁道部提高旅客人身伤亡赔偿金限额外,同时“还提出废止《铁路旅客意外伤害强制保险条例》”,该消息称后一建议“也被铁道部采纳并提交审批。”[2]由此可见,这次公益诉讼虽然在法律上以失败而告终,但在社会领域我们却已经看到了胜利的曙光。

原文载北京市东方公益法律援助律师事务所编《公益诉讼》(第二辑),中国检察出版社2006年版。

注:*作者为中国社会科学院法学研究所研究人员,东方公益法律援助律师事务所志愿者,法学博士

[1]郭少峰:《保监会官员称铁路旅客意外强制险属不合理规定》,《新京报》2006年10月22日。人民网和新浪网都转载了这个消息。

[2]傅沙沙:《北京铁路法院建议铁道部提高旅客伤亡赔偿额》,《京华时报》2006年10月27日。新浪网转载了这个消息。

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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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