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菲律宾的公益诉讼:挑战、问题与展望

很荣幸在人民律师和法律专家的聚会面前进行发言。我们这次会议的主题是为穷人提供法律服务。就像在其他亚洲国家一样,在菲律宾,这意味着要为占我们人口绝大多数的农民、工人、城市贫民、小渔民、土著居民以及城市民工提供法律服务。当我们说为穷人提供法律服务时,菲律宾的法律制度存在以下两个形式。第一个是由我们国家的两个殖民者——西班牙人和美国人在给我们带来他们的法律制度时留下来的。我们将此称为传统法律援助或者为贫穷的诉讼当事人提供免费的法律帮助。第二个是我们反抗自19世纪末我们的国家诞生之日起就一直伴随着我们的专制和社会不公的过程中所产生的结果。在菲律宾,我们称之为人权律师事业。当然,更宽泛的一个概念是“公益法律实践”;人们还将此称为另类法律实践,以将之区别于传统的法律实践。此外,已故菲律宾参议员乔斯?迪奥克诺(Jose Diokno)也将它称为“发展性法律援助”。

但是无论我们把它称为人权法律实践、公益诉讼、另类法律实践还是发展性法律援助,其实质都是,我们这些从事这类活动的人真正地在为我们社会中处于受剥削和压迫地位的穷人提供法律服务。也正是基于这个原因,我们才能自豪地宣称,我们是人民的律师,因为我们除了为我们的当事人提供专业和热忱的法律服务外,还致力于为了当事人的利益而推动广泛的社会变革。

一、传统的法律实践和法律援助

菲律宾联合律师协会(菲律宾的国家律师协会,根据法律,所有律师都必须加入)注册的律师大约有46000人。相对于8500万菲律宾人对法律服务的需求而言,这个数字占人口的比例也不算太低。为了更好地理解公益法实践,我准备将它与传统的法律援助进行一下比较。

正如我已经阐述的那样,传统的法律援助或者说对贫穷当事人的援助就如我们以前的殖民当局所引入的法律制度一样古老。现行的菲律宾宪法是第三份总结和指导我们宪政经验的基本法律文件。它用如下强烈的语气全面规定了贫穷当事人获得适足法律帮助的权利:“任何人都不应因为贫困而被否定自由接近法院和准司法机构以及获得适足法律帮助的权利”(第2章第3条)。这既是对菲律宾政府施加的宪法义务,也是对各种律师组织施加的宪法义务。为了履行这种传统的为贫困当事人提供法律援助的义务,司法部专设了一个称为公职律师处的机构用来提供免费的法律援助服务,与此同时,菲律宾联合律师协会在菲律宾所拥有的80多个分会也都设立了法律援助项目。此外,某些政府部门,如劳工和就业部、农业改革部以及各种地方政府机构也都有自己的免费法律援助项目。此外,志愿性律师组织、某些商业性律师事务所和法学院等私人机构也通过自身设立的项目或者法律援助诊所来满足这种需要。

我们确实可以自豪地说,就人力和物力资源而言,菲律宾的法律制度相对而言已经可以满足贫困菲律宾人对于免费法律援助的需求了。传统法律援助维护了贫困受益者的法律权利。就如同亚洲以及世界其他大多数地方一样,在菲律宾,大多数人都将这类可以确保穷人权利以一种有序、公正的正义分配方式获得保护的法律援助视为是律师协会应负的社会责任,是国家对穷人应该履行的宪法义务,

在今天由众多杰出律师参与的会议面前,我并不想被误解为忽视传统法律援助的重要性。事实上,我认为,无论是公共部门还是私人领域都应鼓励和支持这种形式的法律援助。当然,在菲律宾这样一个70%的人口生活在贫困线以下并且没有能力满足对食物、衣服、住所、医疗和教育等基本需要的国家而言,有一个能够给穷人提供免费法律服务的社会化的或者纯粹福利性的政策完全无可厚非。现在我们面临的挑战是我们如何才能使这种传统的法律援助逐步(即便是部分地)变成公益诉讼。在菲律宾,我们曾经作出这种努力,但并没有取得多大的成效。我认为,给穷人提供福利援助,无论是食物、衣物、住所、医药或者免费的法律服务都可以给受益者提供临时性的救济,我们的领导精英为了使自己及其政治王朝能够千秋万载也支持这种援助形式,然而,从长远看,如果没有以提高受益者对菲律宾普遍存在的社会和经济不平等的意识为目标的计划作为补充,那么这种法律援助只能使穷人变得更加麻木而不是能使其获得真正帮助,因为它纵容了这种产生贫困和不公的非正义制度。

二、公益法实践与传统法律援助的差异

界定公益法实践并且将它与传统法律援助区别开来的最好方法可能是从作为受益者的当事人、这个法律实践领域的权限、涉及的问题和任务、处理案件时所使用的策略以及公益律师或人民律师所要坚守的使命和纪律几个方面出发进行阐述。

大家可能都知道,菲律宾是一个等级分化非常严重的社会,政治权力和经济资源被很小一部分精英所垄断。我们曾经长期进行反对外国控制的、反老殖民和新殖民的斗争,特别是反对美国的斗争。美国控制了跨国公司和多边机构,我们的经济、政治、社会和文化生活都受到我们的精英阶层和外国主子的控制。自从美国侵入菲律宾的一个多世纪以来,美国人不允许我们发展成为一个民族,也不允许我们自己制定未来的蓝图。绝大多数人民仍然非常贫困,他们都被剥夺了公民权,并且深受权力滥用和暴政之苦。

菲律宾的人民律师就是我们社会这种苦难的产物。他们的出现既源于反对压迫和剥削以及反对社会不平等的需要,也是源于穷人对公正的人道社会的渴望,他们生来就是要反对对人权的压制和侵犯。因此,人民律师的权利来源于穷人的授权,来源于穷人对正义的斗争,而不是来自政府和法律,当然也不是来自自私的物质诱惑。

具体地说,作为受益者的我们的当事人以及我们处理的有关问题和目标如下:

1.帮助农民为争取进行真正的土地改革而斗争,在法律上帮助他们反对以房地产开发商面目出现的土地掠夺者以所谓发展的名义而进行的占有土地和强制驱逐的行为;

2.帮助工人为争取体面工资和工作条件而斗争,帮助他们为成立可以帮助他们维权和真正代表他们利益的工会和社团而斗争;

3.帮助城市贫民和临时居住者(他们经常被轻蔑地称为“蹲着的人”)反对任意驱逐以及为获得充分的安置地点、住房和生活条件而斗争;

4.帮助民工根据国际和国内法维护他们在所在国的人权,并帮助他们与母国政府对困扰民工及其家属的问题的冷漠行为进行斗争;

5.帮助渔民进行反对国内外渔业巨头侵犯其渔场的斗争;

6.帮助土著居民进行反对土地攫取者和国内外采矿公司侵犯其祖先领地的斗争;

7.帮助人权、公民和政治权利的政治受害者进行反对政府(通过警察、军队和准军事组织)实施的司法外杀戮、非自愿性失踪、酷刑、非法逮捕和任意拘禁等行为的斗争;

8.帮助一般的公众维护诸如环境保护和消费者权利这类法律权利。

就像传统的法律援助一样,公益法实践也是为穷人提供法律服务。两者的根本区别在于,人民律师给穷人提供法律服务并不仅仅是因为当事人贫穷而支付不起律师费,更重要的是因为他们意识到,当事人所遭遇的贫困和不公是不正义制度的结果,对这种制度,必须予以改变和根除。

除了提供高质量的专业服务外,人民律师矢志实现社会变革的信念也是其法律服务的核心要素。不同于政府或者私人法律援助福利政策下免费提供法律服务的传统法律实践者或者公益律师,人民律师并不会为了维护当事人的利益而将自己局限于对法律进行常规性、一般性的解释和使用。他们知道,在一个受精英控制的社会里,法律仅仅是精英(也就是那些垄断和控制权力和经济资源的人)集体利益的体现。在维护和促进当事人权利的过程中,人民律师并不将自己仅仅局限于绝对服从法律和占统治地位的制度,他们通常都非常具有创造性,他们通常会从被剥夺权利或者被边缘化的当事人角度出发批判性地看待法律和法律的价值。

人民律师必须具有高尚的人格和对当事人高度负责的职业精神,并且在当事人为了实现社会正义和发动有意义改革的斗争中贡献自己的法律技巧和观点。人民律师崇尚这些原则和事业远胜过个人利益和物质奖赏。

与那些只会作为保持中立的冷冰冰的法律专家在对抗性的诉讼中为当事人服务的传统法律执业者不同,人民律师会全身心地热情为解决当事人所面临的法律和社会问题而斗争,他们不仅会在法庭或者法律领域内为案件尽心尽力,而且还会在法庭和法律领域外为当事人提供服务,他们会参与对话和谈判,会为了当事人建立网络和同盟者,会通过街头集会、大众媒体、立法质询和听证以及学术会议等形式和场合为了当事人的利益而奋斗。

我认为,人民律师应该遵从某些基本的原则:

1.人民律师应该致力于那些对很大一部分人(通常是社会的一部分,但有时也可能是整个社会)的生活产生极大影响的事业、案件和问题。

2.我们必须意识到,许多问题产生的根源在于权利或利益的冲突、一小部分特权阶层对众多穷人的剥削和压迫以及(或者)不当的政府政策或计划。

3.与传统的律师不同,人民律师应在整个社会的性质和问题这些大背景下来看待和处理法律问题和案件。

4.在处理涉及公共利益的案件时除了要承担起专业责任外,人民律师还应积极利用法律问题和法律斗争组织社会、提高社会意识,并且为了增进人民和那些支持其事业的人的团结和战斗性而不懈努力。

5.人民律师的法律斗争并不局限于法庭。他们会创造性地运用集体诉讼、动员和利用人民的力量、团结和战斗精神、媒体宣传等方式为了当事人赢得支持。

6.在处理案件时,人民律师将会以互惠互利的方式与其当事人进行合作,通过这种合作,人民律师将从当事人为了改善生活而进行的斗争中获得教益并且坚定自己为当事人服务的信念。这种关系将远远超出单纯的法律职业范围,人民律师将从这种关系中了解社会问题,了解重要改革的共同目标以及人民斗争的作用。

或许,举一些实际的示范性例子更有助于解释上述原则。

今天,在菲律宾塔拉克省有一个面积达6453英亩、名叫Hacienda Luisita的甘蔗种植园,这个种植园由前总统阿基诺家族所拥有,而我们公益法中心的律师就为该种植园5000名种植园工人和其他雇员提供法律帮助。根据菲律宾政府的农业改革政策,早在1968年,这片广袤的土地就应该分给这片土地实际的耕种者。但是由于土地拥有者在政治上的权力,在政策实施后,尽管由于种植园工人和雇员占有33%的股份而被虚幻地称为这个种植园的共有者,但他们在种植园的管理或者参与利润分配方面却几乎没有真正的发言权,原来土地拥有者仍然继续拥有并且控制着这片土地。在政府采取所谓股权分配的农业改革政策后,种植园工人和雇员的生活并没有多少改变,工人的工资仍然处于仅够维持生存的水平。更为糟糕的是,以前总统阿基诺为首的土地拥有者还设法将很大一部分土地改造成商业、工业、居住和休闲用地,从而使工人可以工作的土地面积大为减少。工人的工资减少了,而土地拥有者却从改造后土地的买卖中获得了大量利润。种植园工人和雇员为此举行了罢工,并且使整个种植园(包括蔗糖加工厂和不动产公司)整整瘫痪了一年。军队、警察和资方的私人武装对罢工的工人进行屠杀,导致7位罢工者丧生,40多人受伤。

但种植园工人和雇员为拥有土地仍然进行不懈的斗争,这种斗争既在草根层面进行,也在法庭和其他法律领域进行。由于工会非常团结,有力量和战斗精神,在菲律宾国内外又获得了广泛的支持和同盟,并且公众也非常同情罢工所产生的各种问题,阿罗约政府被迫收回并取消了股权分配政策。菲律宾政府将该种植园进行了强制征收,这样工人和雇员就可以通过给政府分期付款的方式最终拥有土地。当然,他们的斗争还远没有结束,也没有完全取得胜利,但是他们的牺牲、痛苦和煎熬以及最初的成功也给他们自己以及人民律师带来了某些深刻的教训。

第一,工人和雇员工会的领导层曾长期屈从于资方。工会的成员曾允许资方对工会领导的选举施加影响并且控制工会领导。当普通工会成员意识到这个错误并且决心选出能真正代表自己利益的领导人时,变革就开始了。

第二,指望政府及其部门在劳资双方的冲突中维护工人和农民的权利并坚持法治只是一种幻想。只有工人和农民充分组织起来、团结起来、勇敢地行动起来,并且设法赢得其他力量、网络和集体运动的支持时,人们对政府的期望才能成为现实。

第三,在一个精英主导的民主制度中,保护或促进我们贫穷当事人的法律权利的法律和民主空间是非常有限的。利用这种有限的空间并且设法创造性地扩大这种空间是人民律师义不容辞的义务。

第四,在法律斗争的过程中,人民律师及其当事人开始认识到,这些法律问题都具有全国性的影响,并且对子孙后代也将产生影响,这个案件的结果也将对菲律宾整个农民阶层为争取土地和改善生活而进行的斗争产生深远影响。该种植园工人和雇员勇敢地站在了时代的前列,并且担负起了维护他们自身权利以及成千上万菲律宾农民权利的历史重任。

第五,政府利用国家暴力保护菲律宾统治阶级的财产权利。除了罢工者受到屠杀,雇员工会主席、一个支持罢工的神父以及一个城市议员也被警察、军队以及资方的敢死队杀害。我们通过提供良好的文件资料,收集坚实的证据,向人权委员会、监察员办公室以及联合国人权机构提出申诉,组织事实真相调查委员会,发出强烈谴责,呼吁国内和国际人权组织和名人予以支持并且开展抗议行动等方式为工人和雇员的行为进行了强有力的辩护,对这些杀戮行为进行了无情的揭露。

三、问题与展望

如果不对公益诉讼领域存在的问题进行讨论,我们就很难谈论公益诉讼。这些问题是显而易见的,但也是非常困难的,尽管无论从短期还是长期看并不必然都是不可克服的。或许,我们可以笼统地说,这些问题是这个事业所固有的或者是占主导地位的政治环境所引发的。

我也要指出在菲律宾公益法实践发展所存在的两个大的障碍。它们就是合法性问题以及物质基础问题。

在1991年,我很荣幸地被选为菲律宾联合律师协会的全国领导人。我对律师协会提出的第一个建议是采取一种叫“发展性法律援助”的计划。“发展性法律援助”可以说是前面说过的公益法实践的另一个名称。为了支持这个计划,我们对律协成员专门进行了调查研究,我们问他们公益法实践是否应该成为律师合法的专业化领域。让我们感到难过的是,我们的很多同行认为,对这个领域并不了解,并且认为这是不可行的、危险的事业,是一种搞破坏的做法,而那些想从事这类活动的人不仅是异类,而且也是破坏分子。合法性的问题仍然是悬在所有律师头上的一个问题,要解决这个问题,我们还需要付出很多努力。我们的目标是让公益法实践活动不是仅仅成为出于帮助穷人、为穷人服务的信念而进行的痛苦选择问题,而且让它成为一个真正值得投入的事业,对法律学生和年轻律师而言尤其如此。当然,这也是对我们所有人的挑战。

我知道,我们这里所有的人都理解,当我说公益法实践仍然缺乏一个强有力和稳定的支持它的物质基础时,我是什么意思。许多公益法律师事务所和实践者都要依赖来自资金提供者的支持,其他的也要依赖其他私人资源、甚至政府政策的支持。我自己是一个自力更生的公益律师。我的意思是说,我们必须发展我们自己的当事人资源,农民、工人、城市贫民、小渔民、土著居民以及民工都是我们的物质资源。在一个由占3%人口的、一小部分精英控制的、高度等级分化的社会里,我认为没有理由不能把剩余的97%的人口作为我们进行公益法实践的可靠物质资源。这不仅是说来源于我们贫穷当事人的资源很重要,而且让他们认识到我们所努力奉献的服务的价值也至关重要,因此他们完全可以让我们的公益法实践真正得到生存和发展。

我尊敬的法律界兄弟姐妹们,我现在71岁了,在我这个年纪,在当了这么多年的人民律师后,我希望我可以说,对我而言,这是一个可以实现自我并且也会获得丰厚回报的珍贵人生旅程。我知道你们所有的人也将与我一样感同身受,我祝你们好运!

原文载北京市东方公益法律援助律师事务所编《公益诉讼》(第三辑),中国检察出版社2008年版,第109-121页。

注:*菲律宾公益法中心主任。该文为罗密欧?卡普隆(Romeo T. Capulong)先生于2006年4月19—20日在法学所举行的“公益诉讼与公益法:亚洲的经验国际会议”上的演讲。

*中国社会科学院法学所副研究员,北京市东方公益法律援助律师事务所志愿者。

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