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北京市网吧禁烟规定落实状况调查报告
黄金荣、夏引业、包有鹏、卓识、卢侃*

一、禁烟法律条款为什么得不到执行

随着人们对烟草烟雾危害意识的不断提高,我国公共场所禁烟立法也在不断走向深入。虽然我国全国性的法律和行政法规对公共场所禁止吸烟的规定比较有限,但我国大部分大中城市都已经制定了公共场所禁止吸烟的地方法规或者规章。2006年1月9日,世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国正式生效后,我国关于公共场所禁止吸烟的地方立法开始越来越向公约的要求靠拢。2008年,北京市政府制定了《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,进一步完善了1995年由北京市人大常委会通过的《北京市公共场所禁止吸烟的规定》,2009年后,上海、杭州、广州等地方相继修订了原有的公共场所禁烟立法,这些修订都不仅大大扩大了禁止吸烟的公共场所的范围,而且也在很大程度上完善了执法机制。此外,南昌、昆明、兰州、哈尔滨、深圳、天津等城市也已经开始修订原有的地方公共场所禁烟规定。可以说,继上个世纪90年代之后,现在我国正掀起新一轮的地方公共场所禁烟立法高潮。

然而,不可否认的一个事实是,我国法律的禁烟条款和地方禁烟法规的实施状况却一直存在很大的问题。没有执法或者执法不力的现象非常突出,公众对于公共场所禁烟规定的执法严重缺乏信心。有太多的地方在制定地方无烟立法之后就将法律束之高阁,从而使这些无烟立法成为一纸空文。根据媒体报道,《南宁市公共场所禁止吸烟暂定规定》(1995),《合肥市公共场所禁止吸烟规定》(1996)、《哈尔滨市公共场所禁止吸烟规定》(1996)、《深圳经济特区控制吸烟条例》(1998)《广东省爱国卫生工作条例》(2003)以及《武汉市公共场所禁止吸烟规定》(2005)这些地区或城市的地方无烟法规居然从制定之后都没有开过一张罚单。[1]这种匪夷所思的法律现象一直存在至今。

法律得不到贯彻执行的原因可能有很多。一个可能的原因是法律的规定不完善,从而使得法律的强制力得不到有效体现。例如,全国各地的公共场所禁止吸烟法规大都规定,对于个人只有在“不听劝阻”之后才能给予罚款,而对于公共场所的第一次违法,只能给予“警告,责令限期整改”,只有在“限期不改”的行为,执法机关才能给予实质性的罚款处罚,这种法律规定当然非常不利于体现法律的威慑力;又如,法律对吸烟区的设置不严格,从而导致执法机关无法严格执行;法律对执法机关的规定不够明确,从而使得不同国家机关之间执法缺乏有力的分工和协作。除了禁烟法规本身的问题外,还有一些其他原因可能会导致禁烟法规实施的失败,例如,执法机关懈怠履行职责,未能严格执法;执法机关执法所需的人力和物力严重不足,导致执法机关没有能力进行执法;执法机关缺乏有效的执法方法,从而无法向社会有效传递法律的威慑力;公民对二手烟危害的意识以及维护自己不受二手烟危害的权利意识淡漠,不积极行使自己享有的向吸烟者和公共场所管理人提出抗议的权利以及向有关机关进行举报的权利;公民缺乏方便有效的行使权利的基础设施(如缺乏举报电话),从而降低了公民行使监督权利的积极性,等等。

那么导致目前国内公共场所禁烟法规实施状况不佳的原因究竟有哪些呢?如何才能全面推动禁烟法规的实施?这是对所有希望公共场所真正实现全面禁烟的人都非常关注的问题。这个问题无论对于将来的禁烟立法和执法都至关重要。目前公众所具有的一个普遍困境是,一方面,为了切实保障公众不受二手烟雾的危害,人们希望将来的禁烟立法能够进一步扩大全面禁烟的公共场所的范围,进一步加大对违法者处罚的力度;另一方面,由于目前各种法律禁烟条款和地方禁烟法规普遍有法不依、执法不严、违法不究,人们又不禁怀疑,在现有的禁烟规定都得不到执行的情况下,制定更加全面严格的禁烟法律法规又有何意义?可以说,禁烟立法的执法问题已经成为阻碍中国控烟事业发展的最大难题之一。

正是基于对公共场所禁烟法律法规实施问题的困惑,东方公益法律援助律师事务所的一些志愿者在2010年8月到12月期间对北京市部分网吧的禁烟状况以及执法状况进行了调查,试图通过对于禁烟规定在网吧实施状况的个案调查了解北京市公共场所和执法机关对禁烟规定的实施状况,希望以此促进人们对全国范围内禁烟规定执行难问题的进一步认识。

二、调查目的与方式

(一)调查目的

本次调查主要旨在达到如下几个具体目的:

1、通过对北京部分城区网吧禁烟状况了解北京市公共场所禁烟规定的落实情况。北京市的公共场所禁烟立法在全国处于领先地位,其禁烟规定的落实情况可以从一个侧面反映出我国禁烟法律法规的总体落实情况。

2、测试执法机关的反应,包括执法机关对公民的举报是否会作出反应以及会作出怎样的反应。通过这种测试,可以了解执法机关对于公共场所禁烟规定的执法态度、执法机制以及执法力度以及存在的问题。

3、探索禁烟公共场所执法的方法。通过这次调查,希望对我国禁烟场所执法的方式进行探索,对我国禁烟场所的执法方式提出自己的建设性意见,以期将公共场所的禁烟规定真正落到实处。

(二)将网吧确定为调查对象的原因

北京市禁止吸烟的公共场所众多,为什么选择网吧作为调查对象呢?这主要有几个方面的原因。

1. 网吧是典型的禁烟公共场所。

网吧人员众多,场所经常不利于空气扩散(很多网吧在地下室经营),卷烟烟雾的危害无论对于网吧工作人员还是上网人员都比较大;在禁烟的公共场所中,网吧也经常是吸烟人数比较多、执法难度比较大的场所。

2. 在网吧禁烟方面存在比较强有力的法律规范。

在北京,有三类法律法规规定了网吧的禁烟。首先,根据《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》的规定,网吧的服务区域除吸烟室或吸烟区外禁止吸烟(这一点与《互联网上网服务营业场所管理条例》相冲突),北京市的市和区、县爱国卫生运动委员会办公室对不履行禁烟职责禁烟公共场所所在单位,可以“予以警告、限期改正;对逾期不改正的,处以1000元以上5000元以下罚款”。其次,2002年《互联网上网服务营业场所管理条例》第24条规定,互联网上网服务营业场所经营单位要“禁止明火照明和吸烟并悬挂禁止吸烟标志”;第32条规定,互联网上网服务营业场所经营单位“利用明火照明或者发现吸烟不予制止,或者未悬挂禁止吸烟标志的”,“由公安机关给予警告,可以并处15000以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》”。这个规定的法律层次比较高,由行政法规直接规定;规定的处罚也比较直接,违反禁烟规定的,公安机关可以直接给予警告和罚款,不需要像很多地方性禁烟规定要求的那样必须在“逾期不改正”后才能给予罚款。这样,网吧禁烟的执法比其他一般公共场所的禁烟有更强有力的法律保障。值得注意的是,无论是北京市的禁烟法规还是《互联网上网服务营业场所管理条例》中的禁烟规范,都只能对网吧违反场所禁烟管理义务的行为进行处罚,而对吸烟的个人却缺乏明确的处罚依据。

除此之外,《消防法》也可能可以适用于网吧。《消防法》第63条规定,“违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的”,可“处警告或者五百元以下罚款;情节严重的,处五日以下拘留”。与《互联网上网服务营业场所管理条例》不同,公安部门根据《消防法》可以对吸烟的个人进行处罚。《消防法》并没有明确将网吧明确规定为“具有火灾、爆炸危险的场所”,但从有些地区消防部门的实践看,对网吧吸烟行为根据《消防法》予以处罚也不乏其例。[2]从这个意义上说,网吧的禁烟比一般公共场所禁烟具有更为得天独厚的法律条件。不过,由于《消防法》对网吧并没有明确规定,并且我们对北京市公安消防部门是否将网吧禁烟纳入其执法范围不得而知,因此本次调查并没有将公安消防部门的执法作为调查的重点对象。

3. 网吧涉及到两个以上的执法机构。

对于网吧的禁烟执法,存在多个可能的执法主体。根据《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,网吧等公共场所的禁烟执法由市和区、县爱国卫生运动委员会办公室负责,但同时又规定,“市或者区、县爱国卫生运动委员会办公室可以委托市或者区、县卫生局实施前款规定的行政处罚”,根据这个规定,北京市对网吧禁烟的职责主要是市或者区县的爱国卫生运动委员会,但也可以是市或者区、县爱卫会授权的市或者区、县卫生局。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》,网吧的执法主体也有两个,公安机关是禁烟规定最主要的执法主体,但在情节严重的情况下,文化行政部门也有权处罚。此外,根据《消防法》第63条,公安机关的消防部门也可能可以对网吧以及网吧中吸烟的个人进行处罚。

在如此多的机构都对网吧禁烟行为具有执法权限的情况下,如果都严格执法,就可以使网吧的禁烟行为得到很多的监督;但如果缺少协调,也容易使其变成执法的盲区。这种协调问题在公安机关内部的网络安全管理部门与消防管理部门之间与北京市爱卫会、区县爱卫会以及市、区县卫生局之间显得特别突出。

(三)调查方式

为了尽可能全面地反映北京地区禁烟条款的落实情况,我们分别在朝阳区、东城区、西城区、丰台区、海淀区以及通州区六个行政区随机选取了一些网吧作为我们此次调查的对象。

首先,调查人员于2010年8到9月对随机选取的网吧进行了第一次实地调查。一般每两人一组,每组负责一到两个行政区,每个区随机选择3个网吧作为调查对象。调查人员到每个网吧上网大约半个小时左右,并在里面观察是否存在吸烟现象、网吧是否提供吸烟设施以及网吧对于吸烟者是否存在劝阻行为。对于存在吸烟现象或者提供吸烟设施等便利条件的,通过秘密照相或者录像的方式记录。

其次,对于发现吸烟状况比较严重的网吧,调查人员将分别向公安部门(各区公安局分局或网安大队)或者爱卫会(北京市爱卫会或者各区的爱卫会)进行书面举报,以此来测试执法机关的反应。

第三,调查人员于2010年11到12月对大多数第一次调查过的网吧(包括受到执法机关处理过的网吧)进行了回访。第二次回访的目的是要确认第一次调查时的观察结果是否真实,同时也要观察那些经过执法机关处理的网吧禁烟状况是否有改善。

第四,对于第二次回访中发现存在严重吸烟现象的网吧(包括经过执法机关处理的网吧)再次向两类执法机关提出书面举报。第二次举报不仅要测试执法机关是否会对举报作出反应,而且还要测试执法机关是否有决心和意志对于限期未改正的网吧采取更为严厉的处罚措施(主要是罚款)。

(四)调查存在的局限

由于受到时间、人力以及组织能力等方面的限制,这次调查可能存在某些不足和局限。首先,受调查的网吧虽然为随机选取,但并没有严格抽样,数量也非常有限,在大多数网吧的驻留时间也比较短(一般为白天半小时左右),调查的时间也不一致(网吧吸烟状况可能因时间段不同而异,例如,晚上可能吸烟现象更严重),因此调查得出的网吧禁烟状况只能在一定程度上反映北京网吧禁烟的整体状况;第二,由于疏忽,个别城区(通州区)调查时没有准确记录个别网吧的名称,并且第二次回访时只是回访了部分网吧,这就导致调查不够彻底;第三,对个别城区(海淀区)的网吧进行第一次调查时,由于考虑到有的网吧只存在个别吸烟现象,因此没有举报;第二次回访时时间又过晚,这导致未能及时获得执法机关的反馈。

三、北京市网吧禁烟规定的实施状况

对于北京市朝阳区、东城区、西城区、丰台区、海淀区以及通州区部分网吧的禁烟规定遵守情况以及执法机关对于举报的反应情况,通过下述表格分别列明。

(一)朝阳区网吧禁烟规定遵守以及执法状况

(二)东城区网吧禁烟规定遵守以及执法状况

(三) 西城区网吧禁烟规定遵守以及执法状况

(四)丰台区网吧禁烟规定遵守以及执法状况

(五)海淀区网吧禁烟规定遵守以及执法状况

(六)通州区网吧禁烟规定遵守以及执法状况

四、对调查结果的初步分析

(一)受调查网吧的吸烟管理现状

1. 网吧存在吸烟现象的比例

第一次调查了6个城区共18个网吧:观察到有吸烟现象并且未有工作人员劝阻的网吧共有11个,占61% ;第二次调查了6城区共16家(东城区第一次未观测到吸烟现象的一家网吧第二次因故未予调查;通州第一次调查过的一家网吧因未开门而未进行第二次调查),观察到有吸烟现象并且未有工作人员劝阻的网吧共有12个,占75% 。

从两次调查可以看出,除了个别城区之外,6个城区网吧的吸烟总体比较严重,多数网吧都存在吸烟现象并且网吧也缺乏禁烟管理制度。

2. 不同行政区的网吧禁烟状况对比

下表反映了根据半小时内未观察到吸烟现象或者对吸烟者存在劝阻行为的网吧数量:

从这两次调查可以看出,网吧吸烟现象最少、网吧管理最好的地区是通州区,两次调查均未观察到吸烟现象,或者观察到了吸烟现象但网吧管理人员对吸烟者及时予以劝阻。网吧吸烟现象最严重、网吧管理最差的地区是朝阳区与西城区,两次调查行动均发现这两个区的所有调查对象都存在严重吸烟现象。丰台区网吧禁烟状况也比较差,第一次调查时所有网吧都有吸烟现象且未有劝阻行为,第二次调查时只有一家网吧经过警告处罚后吸烟状况得到了改善。

3. 经过警告处罚后网吧禁烟管理状况

第一次调查后,调查者共举报了11家网吧,其中最后全部受到了公安机关或爱卫会的警告处罚,被警告处罚后,网吧的禁烟管理得到一定程度上改善(增加禁止吸烟警示语、撤销烟灰缸等设施但仍有吸烟现象且未对吸烟者有劝阻行为)的共有5家,约占45.5%, 得到很大程度上改善(未观察到吸烟现象且对吸烟者有劝阻行为)共有1家(丰台区),约占9.1%。两者综合统计,处罚后有所改善的网吧约占54.5%。

从这个数据可以看出,对网吧的执法可以取得一定效果,但在仅仅靠处以一次警告处罚的情况下,其效果比较有限,在通过处罚促进网吧实行全面的无烟管理政策方面,一次警告处罚的效果更是非常有限。

(二)执法机关的执法状况

1. 执法机关对举报回应的总体状况

为了更清晰地说明执法机关的回复情况,下面分别将两个执法机关对第一次举报和第二次举报的反应情况展示如下:

(1)第一次举报:

(2)第二次举报:

2. 不同行政区执法机关执法态度比较

从执法机关对两次举报的回应情况可以看出,各执法机关对于公民举报的反应不一,有的非常积极,有的则非常消极,有的则根本联系不上。从搜集到的信息看,

第一,无论是公安部门还是爱卫会,对于网吧违反禁烟规定进行的公民举报回应最为积极的都是西城区公安分局(网安大队)和西城区爱卫会,它们对于两次举报均及时予以了回复,并且对网吧违法行为都予以了警告处罚。

其次是丰台区爱卫会,它对于公民的两次举报主动或者经电话催告予以了回复并且对网吧违法行为进行了处罚。

第三,朝阳区公安分局(网安大队)和东城区爱卫会也曾对于公民的举报予以认真处理和回应,朝阳区公安分局网安大队还对举报者当面通报了对违法网吧的处理情况。

第四,丰台区公安部门(公安分局及其网安大队)、朝阳区爱卫会的表现最差,对于公民举报没有作出任何回应。

3. 执法机关执法存在的问题

从现有的调查结果看,执法机关存在的问题主要包括:

(1)执法机关处罚过于软弱,导致法律禁烟条款不能体现法律强制性。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》,公安部门对于网吧经营者对吸烟者不予制止的违法行为除了可以处以警告外,还可以直接处以罚款,从调查得知,没有任何一个公安部门对于网吧的这种违法行为直接给予罚款,都无一例外只是处以警告;即便对于网吧再次出现同样的违法行为,也仍然只是处以警告,而不愿处以罚款。

根据《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,对于网吧的初次不履行网吧管理职责的行为,“予以警告、限期改正;对逾期不改正的,处以1000元以上5000元以下罚款”。因此,爱卫会对于网吧的初次违法行为只能处以警告处罚是完全可以理解的,但对于“逾期不改正”的,无论如何都应该处以罚款。但从这次调查看,爱卫会即便对于这种逾期不改正行为,也仍然只是给予警告处罚,而拒绝给予实质性罚款。

在公安部门和爱卫会的回复中,都有执法部门声称对于网吧吸烟的行为没有处以罚款的先例。这种状况使得法律中的禁烟条款实际上丧失了法律强制力,网吧的吸烟状况严重不能说不与这种执法部门的不作为乃至放纵有很大的关系。

(2)有的执法部门对于网吧执法缺乏明确的内部分工和协调。《互联网上网服务营业场所管理条例》只是确认公安部门有管理网吧的职权,但公安部门内部究竟应由网络安全管理部门还是消防管理部门承担职责要取决于其内部分工。在这次举报活动中,朝阳区、西城区的网吧吸烟问题都由网安大队管理,但东城区网安大队却认为自己不负有这样的职权,它认为应由消防部门管理,而消防部门又认为自己必须与文化部门一起才能对网吧的吸烟现象进行处罚。

个别区的爱卫会也存在同样的问题。朝阳区爱卫会的工作人员经电话催告后答复称,爱卫会缺乏执法人员,无法处理。但它既没有将公民举报转交具有执法能力的北京市爱卫会,也没有将举报转给其依法可以委托执法的区卫生局。

(3)网吧执法的举报渠道不太通畅。这主要表现在以下几个方面:第一,网吧内部只是公布了文化管理部门的举报电话,未公布公安部门或者爱卫会的举报电话。但根据《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定,只有网吧经营者对吸烟者不予制止的违法行为情节非常严重时,才可由文化管理部门对其处以吊销《网络文化经营许可证》的处罚,但这种情况显然不适用于网吧一般的违反禁烟管理职责行为。第二,北京市公安部门未明确将网吧吸烟举报纳入110的报警范围(上海市今年已经明确规定了这一点)。第三,北京市爱卫会也缺乏可以方便找到的举报电话。第四,北京市规定允许市、区爱卫会将禁烟公共场所的执法权委托给市、区卫生局,但公民却无从得知现在是否有这种委托以及哪些区的爱卫会进行了这种委托。在这种调查过程中,公安部门的电话都是各执法单位的电话,并非是统一的举报电话,并且都是通过网络查询才得到。第五,部分执法部门对于举报回复很不及时,有的部门只有在多次电话催告之后才给予回复,个别部门甚至经过多次催告之后也仍然未予回复。

五、执法不力的深层原因

《烟草控制框架公约》缔约方会议通过的《防止接触烟草烟雾准则》确立的一个原则是,“必须通过立法防止公众接触烟草烟雾。自愿的无烟政策一再表明是无效的”。[3]然而,如果立法通过之后不予执行或者执行时不能体现国家的强制力,法律最终可能成为一纸空文。只有通过经常地、一贯地对违法者予以处罚,才能达到持续威慑潜在违法者的目的。纵观世界各国无烟法遵守情况较好的国家和地区,保持一定力度的执法都是关键因素之一。目前北京市的公安部门与爱卫会都存在对网吧违反禁烟管理职责的行为不愿、甚至不敢作出实质性处罚的现象,这实际上就使法律重新沦落为“自愿的无烟政策”。执法部门对于违法行为下不了手已经成为阻碍北京公共场所禁烟目标实现的最大障碍之一。

执法部门为什么对于违反禁烟法律的行为不愿意进行强制性处罚呢?最可能的一个原因是,执法部门在观念上仍然认为个人在公共场所吸烟或者场所不进行无烟管理不是一个特别严重的行为,因此即便法律禁止此类行为也仍然应该以教育为主,惩罚为辅。朝阳区公安局网安大队的执法人员在向调查人员当面通报执法结果时,曾特别指出,在公共场所吸烟是习惯和观念问题,改变需要一个长期的过程,并且网吧上网人员比较复杂,网吧管理人员对吸烟现象进行管理确实也有难度。从朝阳区公安分局网安大队执法人员的言语可以看出,其对网吧管理人员违反法律未对网吧吸烟行为进行有效管理的行为充满了同情。在这种观念指导下,具有多种执法任务的执法机关不把禁烟执法作为关注的重点,不把严厉处罚作为禁烟执法的出发点,甚至不把它作为执法的对象也就不足为怪了:西城区公安分局网安大队在给调查人员的答复中就声称,虽然公安部门有禁烟职责,但其主要的工作重心是网吧实名上网和治安管理方面而不是禁烟;海淀区公安分局的网安大队则声称,对网吧因为吸烟管理不善处以罚款没有先例;而东城区公安分局的网安大队则干脆声称,网吧的禁烟不属于其执法范围。

禁烟法规的实施比一般的法律实施要更加依赖宣传教育和政治动员,这种宣传和动员是否成功是无烟法执行能否成功的关键因素之一。其原因有几个方面。从吸烟者角度说,吸烟者不仅人数众多,而且在无烟法有效实施之前,在公共场所吸烟对于大部分吸烟者是一个积习已久的习惯;更为重要的是,大部分吸烟者会认为在公共场所吸烟并不是一个道德上错误的行为。从非吸烟者的角度而言,很大一部分人并没有意识到二手烟雾的危害因而对此熟视无睹,即便认识到危害也由于无力反抗而听之任之。烟害和无烟法宣传教育就是要首先使吸烟者和非吸烟者都充分认识到二手烟草烟雾对于健康可能造成的致命危害,并且确立在公共场所吸烟不仅是危害他人健康的不道德行为,而且是违反法律因而可受法律惩罚的行为。这种宣传不仅要做到让吸烟者逐渐从内心上接受不得在公共场所吸烟的观念,而且还要通过法律改变公共场所的吸烟者与不吸烟者之间以及吸烟者与场所管理者之间的力量平衡,从而达到动员、鼓励甚至要求不吸烟者和场所管理者对吸烟者采取干预行动的目的。从北京市执法状况来看,宣传教育和政治动员仅仅针对一般的公众和场所管理人是远远不够的,对于执法者的烟害意识和禁烟法律的宣传和以及禁烟执法的动员同样至关重要。如果执法者缺乏烟害意识和禁烟法律意识,那么他们就不可能真正认识到禁烟法律执行对于保障公众健康所具有的重要性,也不可能严肃对待违反禁烟法律的行为。本次调查充分表明,北京市政府无论在对爱卫会还是公安部门进行烟害意识和禁烟法律教育方面还是在对其进行执法动员方面都存在严重的问题。

如果再进一步分析,我们还可以发现,北京市的执法部门之所以对于禁烟场所执法不力,更加深层次的原因是,政府部门对于控烟工作重视远远不够。《防止接触烟草烟雾》提出的另一个禁烟执法原则认为,“周密的计划和充分的资源对无烟法的圆满执行和强制实施至关重要”。[4]法律执行离不开坚定的政治支持,充裕的资金和人力资源保障。无论是媒体的宣传还是执法队伍的建立和培训都离不开这种支持和保障。《北京市公共场所禁止吸烟的规定》将爱国卫生运动委员会办公室作为执法主体,但爱国卫生运动委员会又只是由政府各部门领导组成的专门推动卫生管理的协调机构,专门的工作人员极为有限,这就决定了其执法能力严重先天不足。在本次调查中,朝阳区爱卫会就答复称,因没有执法人员而无法执法,丰台区爱卫会也声称缺乏执法证对其而言是一个很大的困难。法律将爱卫会作为执法主体,但政府却又不解决爱卫会基本的编制和执法队伍问题,这只能说明政府政治上不够重视,资金和人力等资源上缺乏支持,这种做法实际上从一开始就说明政府主要还是把禁烟法规作为一个宣言性和教育性的规定而已,正是这种态度决定了北京市禁烟法规现在的命运。2008年为了迎接北京“绿色”奥运,北京市政府又制定了《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,但该规定通过后,北京市开展过一阵所谓禁烟执法又主要局限于媒体宣传和软性的执法检查,而真正强制性处罚案例却非常有限,通过媒体报道可以向公众和场所管理人传递禁烟法规威慑力的处罚案例更是寥寥无几。如果在奥运会这种契机下,政府部门在禁烟执法方面的表现尚且如此,那么人们就很难期望政府在平时还有强烈的动机去推动禁烟法规的实施。政府的禁烟意识和意志是禁烟执法的永恒发动机。缺乏这个发动机,不仅执法队伍建立不起来,而且即便建立起来,对于不同执法机关也会缺乏有力的协调,对于执行不力者缺乏有效的行政问责;由于缺乏问责,执行机关在执行方式和机制的建立方面又必然会缺乏创新性和动力。北京市禁烟执法中所存在的问题就充分说明了这一点。

目前,北京市已经把修订《北京市公共场所禁止吸烟的规定》纳入北京市人大的5年立法计划中,[5]在广州和哈尔滨等城市禁烟立法日趋严厉的情况下,制定更加严格也更加符合《烟草控制框架公约》必将成为北京新立法的目标。但正如本次网吧禁烟状况调查所表明的那样,光有良好的禁烟法律本身是远远不够的,如果政府缺乏对公众不受烟害损害的权利的真正关注,缺乏对执法机关和社会强有力的政治动员,缺乏对法律实施所需资金和人力资源的有效投入,再完美的禁烟法规也仍然不免沦为一纸空文的命运。对于北京未来是否能够走出禁烟执法的恶性循环,并真正成为全国禁烟的首善之区,我们现在还只能拭目以待。

原文载刘作翔主编:《法律实施的理论与实践研究》,社会科学文献出版社2012年版第418页-438页。

注:*黄金荣为中国社会科学院法学研究所副研究员;夏引业为中国社会科学院研究生院2008级行政法学硕士研究生;包有鹏、卓识、卢侃都为中国社会科学院研究生院2010级法理学硕士研究生;所有作者同时都是北京市东方公益法律援助律师事务所志愿者。

[1]有关报道分别参见梁宇广:“南宁市禁烟14年无一罚单公共场所禁烟呼唤立法”,新华网2009年11月24日;陈酿、姜志远、马启兵:“安徽合肥禁烟14年未开一张罚单专家称禁烟前景不乐观”,http://www.dahe.cn/xwzx/gn/t20100512_1799892.htm;2010年5月12日;“哈尔滨市禁烟法规实施13年未开出一张罚单”,中国广播网2010年6月2日;李克军啸洋:“深圳控烟条例12年未开一张罚单有规则却难执行”,载《深圳特区报》,2010年3月23日;葛倩等:“明年起全国室内公共场所完全禁烟粤禁烟7年未开罚单”,南方报业网2010年5月11日;徐佳、邓国欢:“武汉‘禁烟令’颁布5年没下一张罚单”,网易网2010年5月30日。

[2]例如,可参见“网吧抽烟不听劝 三名青年被拘留”,http://www.legaldaily.com.cn/Economic_and_Social/content/2011-11/24/content_3119422.htm?node=34212;“常德12人网吧吸烟被拘留”,http://news.163.com/11/0618/07/76QK4NVO00014AED.html。

[3]《防止接触烟草烟雾准则》第8段。

[4]《防止接触烟草烟雾准则》第9段。

[5]“北京将修订控烟法规 办公区、餐厅或取消吸烟区”,http://www.dzwww.com/rollnews/news/201007/t20100701_6261795.htm。

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