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依法调控经济的程序与责任保障

依法调控经济是新时期全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的必然要求。坚持并弘扬依法调控经济的理念,不但有利于实现国家宏观调控行为的制度化、规范化和程序化,而且有利于促进国家治理体系和治理能力的现代化。从多年来的经济调控实践看,我国在宏观调控的决策和实施方面“重政策、轻法律”的现象仍比较突出,有关宏观调控的程序和责任保障仍显薄弱和滞后,进一步完善社会主义市场经济宏观调控法律体系,需要通过制定一部《宏观调控基本法》,重点加强对宏观调控的程序和责任立法及其保障。

一、我国宏观调控的实践与存在问题

宏观调控是政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡,保证国民经济持续、稳定、协调增长,而运用经济、法律和行政的手段对社会经济运行所进行的调节与控制。改革开放以来,在出口、投资、消费“三驾马车”的长期驱动下,“高速增长”成为我国国民经济发展最重要的标签之一。城乡间人口和劳动力的大幅迁徙,对外贸易和资本流量的急剧增加,一系列国内国际经济形势的重大变化,使得我国宏观调控的目标和任务不断作出调整。这种调整时而表现在扩大总需求或者紧缩总需求上,时而表现在千方百计扩大出口或者扩大内需上,在控制通货膨胀以及总就业水平管理等方面,“政策变脸”早已成为家常便饭。

1993年,在社会主义市场经济体制建立初期,当时提出了八大主要调控目标,即经济增长、固定资产投资、金融财政、外贸进出口和外汇储备、商品零售、物价、经济效益及人口自然增长率。经数次调整,1997年宏观调控八大目标确定为经济增长率、固定资产投资、价格、财政收支差额、货币发行量、外贸进出口总额、人口自然增长率和城镇登记失业率。1998年以后,这八个目标的体系被称为国民经济和社会发展的主要预期目标。2002年,党的十六大报告把宏观调控的主要目标减少为四个,即促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡,虽然后来这四个目标在顺序上有所调整,但这样的目标选择更加体现了符合完善社会主义市场经济体制的根本性要求,同时与美国、德国等发达市场经济国家的调控目标保持了基本一致。近年来,保护自然资源与生态环境也成为宏观调控的重要目标,这样做有利于充分落实国家在资源利用与生态环境保护方面所提出的各项生态环境标准,真正建立资源节约型和环境友好型社会。问题在于,多年来的宏观调控实践暴露出了诸多法律问题,如调控法律体系不完善导致调控措施遭受合法性质疑;调控权限分散导致调控效率损失和调控目标协调性比较差;调控程序缺失导致调控政策出台的主观随意性过强;调控责任缺位导致调控的道德风险无法控制,政府信誉受损等等。

从世界范围看,经济全球化和金融一体化明显加剧了一国宏观经济调控的难度。党的十八届三中全会决定指出,宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展。十八届四中全会通过了依法治国“升级版”方案,把依法治国基本方略落实做细,全面推进依法治国,进一步呼应了上述内容。不难想见,依法调控必将成为我国未来宏观调控的基本常态,需要充分发挥法律对宏观调控行为的规范、指引、教育、保障和约束作用。

二、依法调控的基本原则

依法调控经济必须遵循宏观调控的基本原则,这是宏观调控立法所确立的宏观调控活动的基本准则,同时反映了各项宏观调控法律制度的指导思想和基本精神。目前,各项宏观调控立法并未就宏观调控的法定原则作出系统规定,这并不利于宏观调控法治化目标的实现。笔者认为,在我国,宏观调控应当坚持以下五大原则:

(一)合理原则。宏观调控的目标表现为五个方面,即稳定物价、充分就业、经济增长、国际收支平衡和保护自然资源与生态环境。这些目标在不同调控政策的制定和实施中会有所侧重,针对实践中的国民经济发展新情况、新问题,合理确定相关调控政策目标、调控工具和调控时机至关重要。只有合理选择调控目标、调控工具和调控时机,对症下药,才能正确引导和调控市场,不断促进经济总量的平衡和经济结构的优化,保持国民经济健康、稳定、协调发展。

(二)间接原则。宏观调控的实质是正确处理政府与市场的关系,这既需要有效克服“市场失灵”,也需要注意克服“政府失灵”。因此,政府不能像计划经济时期那样过分依赖行政手段,直接安排企业的生产经营活动或限制消费者的消费需求,相反应借助市场机制,通过经济手段和法律手段贯彻和实现自己的调控目标和意图。换言之,就调控手段的运用来讲,应以间接调控为原则,即以经济手段为主,同时采用法律手段和必要的行政手段。因此,经济参数和经济杠杆的合理与有效利用是宏观调控中的常态,利率、汇率、税率等诸多经济杠杆的数值变化体现的是调控目标和意图,由企业和消费者自由选择和自主决定其经济活动。

(三)有限原则。现代市场经济是需要政府干预和调控的市场经济,市场对资源的配置是否有效,是否合理,均需要由市场自身进行判断和检验,而不是由政府直接代替市场进行判断,更不是由政府直接发号施令,用行政手段全面干预经营者的生产经营活动和消费者的消费行为。换言之,政府对国民经济的调控是有限调控,这里的“有限”表明调控时对“度”的把握的重要性。为此,政府调控不得冲击和削弱市场机制作用的发挥,相反应当促进和保护市场机制的调节功能;政府不能非法干预市场,而应该在尊重市场经济客观规律的基础上依法调控,尽力克服市场调节的被动性和滞后性。

(四)效率原则。宏观调控的对象是各种经济总量和经济结构,这些经济总量和经济结构总是处在不停的运动和变化中,形成不同的经济周期。宏观调控是否讲求效率,既要看调控成本控制是否合理,调控工具选择是否得当,也要看调控效果是否明显和到位,调控部门配合是否顺畅。这其中既有经济效率方面的考量,也有行政效率方面的审视。由于宏观调控涉及的经济利益是全局性的、总和单位的利益,因此对经济效率的判断不能仅局限于市场上的个别主体利益,相反应立足于社会整体利益。同时,因为宏观调控涉及的调控部门众多,所以在行政效率的判断方面,应该注意综合所有参与调控的部门及其成本控制。

(五)协调原则。经济活动的政策控制和法律控制是经济社会发展过程中系统控制的一种体现。其中,政策控制即依靠经济政策管理经济,是我国经济转型中经济管理体系的特色之一。不同时期国家都会出台一些经济政策,这些政策的制定和实施,其目的都是通过调节社会利益关系来解决一定的社会问题,达到促进和保障经济发展目标。然而,不同经济政策之间会产生冲突,各类政策之间需要协调和配合,只有这样才能达到政策控制的目标。法律控制虽具有高度的规范性、公开性、统一性和强制性,但不同法律之间同样会存在冲突进而需要协调,需要科学立法来解决法律控制中的协调性。协调原则也是宏观调控必不可少的重要原则,其在目前的“分权调控”的体制模式下地位更为突出。

三、宏观调控的程序保障

国家对社会经济的宏观调控涉及面广,体系庞大,调控措施和种类繁多,事关整个经济社会的发展和进步。宏观调控程序的法定化,既是宏观调控立法不容忽视的重要问题,也是宏观调控实践中需要坚持的核心原则。

理论界在宏观调控的法治化方面存在着不同观点。一种观点认为,尽管宏观经济形势具有复杂性和灵活性的特征,但宏观调控行为的运行依然可通过法律来制度化,而且由于法律手段具有的普遍性、稳定性等特征,决定了其较之于经济手段和行政手段处于明显的优越地位,从终极意义上讲,理想的宏观调控行为必须是以法律为形式的行政手段或经济手段,而这又成为衡量一个国家法治化程度的标志。与之相反的观点则认为,宏观调控法治化只是“听上去很好玩”,因为宏观调控的客体——经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配方式具有非固定性、宏观调控效果具有不确定性等,这些显然采用灵活的政策来应对比较好。[1]其实,上述两种观点从不同的角度揭示出了宏观调控行为本身及其宏观调控法治化的复杂性。但需要明确的是,和其他所有的法律制度一样,宏观调控法是对调控者和受调控者的权力、权利、职责、义务、责任进行设定的规则体系,它的作用对象只能是政府的调控行为本身,而不是直接针对市场本身。因此,对政府宏观调控行为的程序设计和保障在宏观调控立法中至关重要,而且完全具有可行性,包含《中国人民银行法》、《价格法》在内的已有立法已经为其提供了一定立法经验。需要明确的是,宏观调控法以防止宏观调控中的主观恣意、政府失灵和调控失败为宗旨,以保障宏观调控行为的规范、科学和高效运行为目标,法律本身不能替代具体的宏观调控行为而直接克服市场失灵,也不能直接促成市场的安全、效率与可持续发展。我们不能因为一个国家经济形式的不可预测性、宏观调控手段的灵活性和多样性而否认宏观调控法治化的可能性。换言之,宏观调控法并不是要去准确预测一个国家的经济形势,也不是去直接界定一个国家经济波动的样式和幅度,更不可能是去事先规定国家对宏观经济调控应选择什么样的调控工具或者如何组合这些工具,相反,其通过调控权的科学配置和调控程序的法定化来实现宏观调控立法的根本宗旨,达到宏观调控的多重目标。

宏观调控程序涉及诸多环节。在设计方案阶段的程序主要是公众参与程序。在抉择阶段的程序主要有启动与应急程序、投票表决程序。在公告阶段的程序有通知、公布程序、说明理由程序。在公告后阶段的程序主要有宏观调控行为的生效、补正、撤销、变更与废止程序、信息反馈、检查总结程序等。[2]此外,还有违法行为的责任追究程序等。

德国作为典型的社会市场经济国家,半个多世纪以来,其经济在“慢”与“精”中突出强调了稳定与增长的关系,这一点不得不归功于其《经济稳定与增长促进法》。该法于1967年6月8日由当时的联邦德国议会通过,颁行于同年6月14日,是一部为巩固和保障德国社会市场经济体制的有效运作而制定的经济法律。德国的这部法律即十分重视法律程序的保障作用,在具体条文中明确对联邦政府的调控行为进行程序上的约束。如规定了联邦政府向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告的义务,要求对专家委员会的年度意见书提出政府意见;联邦政府决定在经济衰退时的补助性支出和超计划支出时必须同时向联邦议院和联邦参议院说明等。另外,该法还规定了一条宏观调控实施中的重要原则,即一致行动原则。该法第3条规定:“发生危及第l条规定的各项目的之一的情况时,联邦政府应即制定指导方针,使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取同时互相配合的行动(一致行动)以达到第1条规定的目的。这种指导方针应特别说明在这种形势下整个经济的各方面之间的相互关系。联邦经济部长在利害关系人要求时应对指导方针作出解释。”宏观调控实施过程中各个执行机关能否做到一致行动,是宏观调控实施行为通畅和有序的主要衡量标准,也是宏观调控行动得失成败的关键所在。

英美法系国家一直奉行自由市场经济,强调个人追求利益最大化的同时,会对经济的发展产生客观推动作用,相信市场的自我调整能力,限制政府干预经济运行,其每一次经济立法都是立法机关对政府提出的具体经济政策的确认,确认的过程本身就是对政府干预经济的权力的限制和约束,反映的是代表国民利益诉求的立法机关与政府之间通过利益博弈达致的权力平衡。简言之,政府原则上不介入经济运行,其干预经济运行的每一次行为都应得到法律的明确认可,由此形成的法律就构成实质意义上的宏观调控法。[3]美国在不同时期出台了不同的宏观调控法,《充分就业与平衡增长法》就是其中的一例典型。二十世纪六十年代末七十年代初美国出现了“滞胀”现象,失业率和通货膨胀率均上升至两位数。在此背景下,美国国会于1978年通过了《充分就业与平衡增长法》[4],作为其《1946年就业法》的修正和补充,并明确立法的直接目的在于实现充分就业,进而保障经济的平衡增长。[5]该法第13条以“经济活动的协调”为标题,规定美国总统应采取措施,确保联邦政府、州政府以及私人企业采取一致行动,确保反周期式的宏观调控政策的效果。

就我国宏观调控程序的法定化而言,德国和美国的经验无疑是值得借鉴的。在宏观调控的决策和实施过程中, 我国的现有经济体制和经济发展的不平衡状态决定了地方政府及其官员面对中央调控政策时不应有的抵制态度。因此,在完善宏观调控法律体系的过程中,除了应在《宏观调控基本法》中对调控程序作出具体规定外,相关专门调控立法也需要扎实跟进,现有立法需要通过修改进行必要的整合,形成《宏观调控基本法》的调控程序。我国既有的宏观调控程序性规范零散、混乱,彼此之间缺乏协调,尚未形成有机统一的体系,影响了人们对宏观调控权及其程序的认识,影响了宏观调控的实效。这些分散在不同调控性法律中的宏观调控程序是进行宏观调控程序整合的基础,需要通过制定《宏观调控基本法》在程序方面进行综合、概括、抽象、整合、协调,以提高宏观调控程序立法的科学性,提高宏观调控权的公正性和正当性。

笔者认为,在宏观调控法定程序制度建构方面,需要着力把握好一致行动原则。在分税制下,地方政府各有其利益所在,并面对着多重目标和激励,如财政目标、政绩目标、辖区居民压力等等,这些都可能对中央政府的宏观调控实施行为产生影响,而要完成这些目标,地方政府官员无疑会优先考虑地区的、短期的经济效益,在对中央宏观调控的贯彻执行上,便难免出现政令不畅、宏观调控执行过程的阳奉阴违、调控政策被扭曲、“上有政策、下有对策”等现象。尤其是当中央从宏观的角度以某个地区或产业的产出为代价扶持另外一个地区或产业的发展时,一些抵制行为更可能在所难免。由于地方政府和产业部门有足够的动力在宏观调控的实施过程中对抗中央政府的宏观调控决策,因此采取一致行动应作为宏观调控实施中的一项重要原则,避免地方政府和产业部门为获取最佳发展空间而逆向选择。法律在授予政府权力的同时,必须明确权力行使的程序,并创设监督和约束权力的制度。需要指出的是,宏观调控的一致行动原则并不仅仅是指纵向的一致行动,还包括横向的一致行动,前者强调下级政府都应采取与中央政府协调一致的行动,不得出于本地利益规避宏观调控措施甚至采取逆向行动;后者则强调各级政府的各个宏观调控部门之间应采取协调一致的行动,不得出于本部门利益而规避宏观调控措施或者采取逆向行动。

另外,如何构建违法审查制度也是宏观调控程序设计和制度改革中不容忽视的一个问题。无论是中央还是地方,其在实施宏观调控措施中是否含有违法性内容,是否超越调控权力边界,应当通过一个违法审查制度来确保宏观调控行为的合法性。2012年江苏省南京市政府发布了《关于进一步扩大内需拉动消费的若干意见》,其中有关积极支持人才住房消费的举措社会反响强烈。从内容看,该意见结合南京市当地实际,从投资拉动内需,促进房地产消费等十个方面,提出了三十条具体的政策措施。这些措施以民生需求为导向,以培育新兴消费热点、改善和优化消费环境为目标,突出加大政府的扶持力度。从执行力看,通过相关责任部门的具体落实,使政策措施本身获得了实施上的组织保障。然而,在中央限购令尚未解除的政策背景下,作为地方新政,该意见的房地产消费举措无疑触动了舆论与社会公众敏感的神经。在该意见的第六条中,南京市政府提出要积极支持人才住房消费,入选“321”计划的人才,正常缴纳公积金的可优先享受公积金贷款;首次购买自住商品住房,视同南京户籍,并可按五年内个人所得税市以下留成部分,给予购房补贴。地方人才政策能否突破国家房地产调控政策的限制,能否使所引进人才通过购房补贴形式获得特殊优惠待遇,地方政策的制定和推出有无合法性边界,这样的问题直接拷问着南京市政府这次经济新政的政策逻辑。对已入选南京市“321”计划的人才而言,首次购买自住商品住房即视同南京户籍,这无疑使本不具有购房资格的人通过政策微调进入了当地住房消费市场,因此也就难逃放松限购标准之嫌疑。面对日益激烈的人才市场竞争,南京市政府即便其主观上是善意的,但这种通过完善地方人才政策来挑战国家房地产调控政策底线的行为并不足取,地方政府在政策博弈中应尽量减少与中央政策的冲突,不能突破中央政策的底线。[6]由于宏观调控涉及到多个部门和不同地区,因此基于我国实际国情建立违法审查制度十分必要。

四、宏观调控的责任落实

宏观调控行为是否具有可诉性,是宏观调控立法中争论较大的一个问题,而这一问题直接和宏观调控的法律责任关联在一起。宏观调控的法律责任是宏观调控立法的核心要素之一,笔者认为,其既可以采用与刑事责任、民事责任、行政责任相同或相似的责任形式,也可以通过立法进行自身责任形式的创新。可诉性是当事人实现裁判请求权的逻辑前提,反映的是行为接近司法审查的可能性及其程度。诉讼是公力救济的重要形式,基于原告的起诉行为或公诉机关的公诉行为,司法机关按照法定的诉讼程序,通过对相关行为和事实进行判断、认定、追究和归结,对不遵循法律指引的行为给予否定性评价并责成其承担相应的法律后果,或者对符合法律规定的行为予以维持和确认。

笔者认为,在宏观调控法律体系完善的过程中,需要把握好“三对”法律责任:

(一)调控主体责任和受控主体责任。在现行宏观调控立法中,受控主体责任受到了相当重视,但调控主体的责任却往往被忽视。以国民经济和社会发展五年规划为例,其中的指导性计划指标对企业虽然没有约束力,但对政府部门和地方政府却应当具有约束力,中央宏观调控部门和地方政府应当按照指导性计划指标所指明的方向和目标实施调控,通过运用其所掌握的经济调节手段来引导市场主体实现指导性计划指标。然而问题在于,这种约束力却没有相应的法律责任作保障。另外,对于决策失误或官僚主义、长官意志造成的调控决策失误,本应承担相应的法律责任,但在立法中却缺少相应规定。因此,通过问责制加强对调控主体责任的法律规定,应在未来宏观调控立法中予以重视。

(二)传统法律责任和新型法律责任。传统法律责任一般包括民事责任、行政责任和刑事责任。新型法律责任的种类虽无定论,但现实中出现了不少。如专业不名誉责任,这种责任或制裁具有经国家认可的行业责任或社会性制裁的性质,其实质是国家或者行业协会对企业的市场主体资格的取消或限制。此种责任方式在专业性较强的行业中已较为普遍地采用。如银行同业协会发布公告,对长期欠债不还的客户予以制裁,限制其贷款资格与信用能力等。宏观调控的传统责任实行综合责任制,以行政责任为主,辅之以民事责任,甚至追究刑事责任。它侧重于对过失者强调赔偿,而宏观经济损失却无法挽回。我们呼吁宏观重视运用新型责任,以预防宏观经济损失的再度发生,以及对现有损失的及时补救。如在财政转移支付资金使用方面,我们可参照和借鉴世界银行中国项目援助的作法,实行有条件的财政转移支付和专项拨款检查监督办法,一旦地方违反规定,挪用专项资金,则采取新型责任,实施严厉的惩罚手段,包括减少拨款、停止拨款,甚至追还拨款等。

(三)机构责任与个人责任。从现有的宏观调控立法来看,有时法律过于强调个人责任而忽视机构责任,有时则刚好相反。《预算法》的修改即很好地说明了这一问题。2014年修改前,该法在其第73、74、75条中规定了各级政府违反法定程序擅自变更预算等行为的法律责任,责任主体限于个人,即负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,责任形式为行政责任和行政处分,但对各级政府本身如何承担法律责任未作规定。修改后,该法细化了相关责任规定,法律责任条款数量由过去的三个条文增加到现在的五个条文,分别规定在其第92-96条中,责任主体范围由各级政府扩大到有关部门、单位及其工作人员,违法行为表现通过列举方式而更加具体明确,责任形式从行政责任扩大到责令改正、没收违法所得、警告、通报批评、降级、撤职、开除以及刑事责任等诸多方面,更重要的是,该法还作了准许援引其他法律规定的新规定。这种立法变化是一种可喜的进步,体现了问责制的实际运用,值得在其他调控立法和修法中学习和借鉴。另外,实践中还有常见的以“集体负责”为由淡化个人责任的现象等,这些现象也应尽力避免。当然,机构责任不仅包括经济责任,还应当包括政治责任。只不过这里的政治责任,一般只在失误重大时才有追究的必要。

注释:

[1] 参见胡光志、靳文辉:《金融危机背景下对宏观调控法治化的再思考》,载《西南民族大学学报》,2011年第3期。

[2] 参见邢会强:《宏观调控权研究》,载《经济法论丛》(第八卷),漆多俊主编,中国方正出版社2003年版,第216页。

[3] 叶姗:《促进稳定发展的法律类型之比较研究》,载《现代法学》,2009年第2期。

[4] See Full Employment And Balanced Growth Act, Find Law: http://codes.lp.findlaw.com/uscode/15/58, April 23, 2015.

[5] 参见周人杰:《中外宏观调控相关法律制度比较研究》,载《经济社会体制比较》,2008年第6期。

[6] 参见席月民:《地方政策要坚守合法性边界——南京市“人才购房优待新政”的法律分析》,载《经济参考报》,2012年7月31日第A08版。

作者简介:席月民,中国社会科学院法学研究所经济法室主任、法学系副主任兼法硕办主任。

来源:《中国法律评论》2015年第3期

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