当前位置:首页 >

中国无烟法治的困境

摘要:自世界卫生组织《烟草控制框架公约》通过之后,无烟立法已经成为一个世界性的趋势。中国大陆的无烟立法开始于上个世纪90年代,目前国内大部分主要城市都已经通过了无烟法律,但大部分此类法律都与《公约》的要求存在很大的差距,并且也没有得到很好的执行。我国已经于2005年批准了《公约》,公众对烟草危害的认识也在不断提高,在这种情况下,通过国内立法全面实施《公约》从而真正保护公众不受二手烟的侵害已经成为我国政府面临的迫切任务。

关键词:烟草控制框架公约、无烟立法、二手烟、执法


烟草烟雾有害健康,这已经成为全世界一个普遍的共识。世界卫生组织主持制定的第一份公共卫生条约——《烟草控制框架公约》(下简称《公约》)序言即声明:“科学证据明确确定了烟草消费和接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾”。《公约》要求各缔约国采取有效的立法、行政和其他措施,“以保护所有人免于接触烟草烟雾”,为此《公约》第8条特别规定要“防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,在适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾”。

在《公约》的推动下,目前世界各国已经形成了一个无烟立法的浪潮,制定并实施无烟立法已经成为全球一个普遍的趋势。到2008年底,世界上已经有爱尔兰、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等17个国家按照《公约》的要求实施了全面的无烟法,在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所实现了100%无烟。[3]中国香港也于2009年7月彻底达到了这个目标,从而成为中国乃至东南亚最早实现全面无烟环境立法的地区。而更多的国家和地区,尽管没有完全达到《公约》无烟立法的要求,但也都相继修订或制定了无烟法律。例如,在欧洲,除了实行全面无烟法律的爱尔兰和英国之外,自2004年以来,挪威、马耳他、意大利、瑞典、爱沙尼亚、比利时、西班牙、法国、丹麦、立陶宛、斯洛文尼亚、冰岛、荷兰、葡萄牙、土耳其、希腊、克罗地亚、马其顿、波兰、瑞士、拉脱维亚等国家也相继修订或实施了全国性的无烟立法。有的国家虽然缺乏全国性的无烟立法,但地方政府制定无烟立法也成为一个趋势。例如,截止到2010年7月为止,美国大部分州都已经颁布了室内公共场所的无烟法律,只有11个州没有全州性的无烟法律。但即使在这些州中,也有大量的城市拥有地方无烟法律。[4]

中国是世界上最大的烟草生产国和消费国,也是受烟草危害最为严重的国家之一。中国每年有超过100万人死于与吸烟相关的疾病,每年因被动吸烟死亡的人数也多达10万。[5]自上个世纪80年代开始,中国政府也日益意识到烟草对公众健康的危害性,并逐渐开始通过或采取了一些控制烟草的法律和措施。2005年8月,全国人大常委会批准了《公约》,2006年1月9日,《公约》正式在中国生效。本文将首先对中国大陆地区公共场所无烟立法的发展作简要的梳理,然后对中国地方无烟立法的整体状况进行总结,接着以中国部分城市的无烟立法为例分析中国无烟立法与《公约》的差距,最后再简要地分析中国无烟立法的执行问题。

一、无烟立法的发展

卫生部发布的《2007年中国控制吸烟报告》指出,“中国至少有5亿人遭受被动吸烟的危害”,而“立法是禁止在公共场所吸烟的关键措施”。[6]通过立法禁止公共场所吸烟从而防止公众受二手烟烟雾的危害,现已经成为世界各国的一个普遍做法。中国大陆地区的无烟立法起步于上个世纪80年代个别地区的地方立法。目前可以查到最早规定了公共场所禁止吸烟的规定是《贵州省城镇环境卫生管理条例》(1986年4月26日,已废止),该条例第5条规定,“不准在医院病房、影剧院、会场、礼堂等公共场所吸烟”。另外,《西宁市市容环境卫生管理条例》(1988年,已废止)第16条第4款也规定,“禁止在公共汽车上吸烟”。

但无烟立法的第一个发展高潮却始于上世纪 90年代。这次立法浪潮主要是受两个中央层次的立法鼓舞。第一个是颁布于1991年3月1日由卫生部制定的《<公共场所卫生管理条例>实施细则》。该部门规章虽然并不是一部专门的无烟立法,但该规章第28条将“禁止吸烟”明确作为某些公共场所的“主要卫生指标”之一。这些公共场所包括影剧院、录相厅、音乐厅、舞厅、音乐茶座、游艺厅体育馆图书馆、博物馆、美术馆、商场(店)、书店、公共交通等候室、铁路客车、航运客轮、客机,违反这个规定卫生部门可以处以相应的行政处罚。虽然《实施细则》只是将公共场所禁止吸烟作为公共场所卫生的“指标”之一,但它有关禁止吸烟公共场所的范围却成了很长一段时间内各种无烟立法(主要是地方无烟立法)的一个基本依据。第二个立法是于1991年6月29日通过的《烟草专卖法》。该法的目的虽然是“为实行烟草专卖管理,有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,提高烟草制品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入”,但它也规定个别控烟条款。该法第5条规定,“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育,禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟,劝阻青少年吸烟,禁止中小学生吸烟。”该条规定虽然只是一个概括性的禁止吸烟规定条款,但却是迄今为止最为权威的无烟立法条款,是地方进行无烟立法的最高法律依据。

此后,陆续有其他中央层面的立法关注某些公共场所的禁止吸烟问题。例如,1991年9月4日颁布的《未成年人保护法》第27条规定,“任何人不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动室吸烟。”2002年的《互联网上网服务营业场所管理条例》则明确规定,网吧禁止吸烟,如果对吸烟现象不予制止,公安部门和文化行政部门可以对经营者直接进行行政处罚。1998年的《消防法》基于消防的理由也禁止“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火”。除了上述法律和行政法规专门规定公共场所禁止吸烟的条款之外,也出现了专门规定公共场所禁止吸烟的部门规章。1997年1月,全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局联合颁布了《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》,禁止在公共交通工具及其等候室吸烟,此后,交通部、铁道部和民航总局也于同年分别制定了对该规定的实施办法。

在无烟立法方面,地方立法比中央立法更为活跃。从上个世纪90年代初开始,各省、自治区、直辖市以及各级城市陆续通过在本地爱国卫生管理规定中规定无烟条款或者进行专门的无烟立法开始禁止在某些公共场所吸烟。例如,1992年的《吉林省爱国卫生管理条例》第14条规定,“文化娱乐场馆,医院,车站、港口、机场、码头的候车(船、机)室、会场等公共场所禁止吸烟。禁止吸烟的场所要有明显的禁烟标志。”随后10多个省、市的人大陆续通过的爱国卫生管理条例也规定了类似的无烟法律条款。专门的无烟立法也在上个世纪90年代形成了一个高潮。1993年,苏州市制定了《关于在市区公共场所禁止吸烟的几项规定》,首开了城市专门无烟立法的先河。随后又有20多个城市的政府在上个世纪90年代陆续通过了禁止公共场所吸烟的地方规章。此外,还有近10个城市通过了禁止在公共场所吸烟的地方性法规。从上述中国无烟立法的发展历程可以看出,早在2003年《烟草控制框架公约》通过之前,中国就已经开始了无烟立法的进程,并且在上个世纪90年代即进行了相当规模的地方无烟立法。可以说,与世界其他国家的无烟立法相比,中国的无烟立法起步并不算太晚。

二、地方无烟立法。

中国大陆地区的无烟立法主要以地方立法为主,因此可以说,地方无烟立法的状况也就代表了中国无烟立法的整体状况。

(一)总体状况

中国大陆地区的地方无烟立法主要形式有两类,一类是在爱国卫生管理条例或办法中规定专门的无烟条款,另一类是地方人大或政府制定专门禁止公共场所吸烟的地方性法规或规章。自1992年到2010年10月底为止,在大陆27个省和自治区中,共有22个省的人大或政府制定了爱国卫生条例或者办法,其中共有21个省的爱国卫生条例或办法规定了公共场所禁止吸烟条款。[7]还有某些省会市和国务院批准的较大市也在人大或者政府制定的爱国卫生管理条例或者办法中规定了此类条款。截止到2010年10月底,在大陆31个直辖市和省会市中,共有22个直辖市和省会市制定了爱国卫生管理条例或办法,其中,有8个市在这些条例或办法中规定了禁止公共场所吸烟条款。[8]

自1993年苏州市政府首开地方无烟立法的先河后,地方无烟立法很快就遍及全国各大中城市。到2006 年10 月,全国337 个地级及以上城市中即已经有154 个城市颁布实施了本地区的公共场所禁止吸烟规定,占45.7% 。[9]考虑到只有直辖市、省会市以及国务院批准的较大市才有地方立法权,并且一般而言大城市更可能进行无烟立法,因此这些城市的无烟立法比例肯定要比上述数据高多了。

到2010年10月底,在31个直辖市和省会市中,绝大部分都已经制定了专门的地方无烟立法,其中仅有福州、太原、重庆和拉萨市没有现行有效的专门无烟立法。福州市人民政府曾于1996年8月21日颁布了《福州市市区公共场所禁止吸烟暂行规定》,但2008年4月该规定因故被废除,并且迄今为止亦未制定替代性的地方无烟法律。重庆市政府也早在1998年就制定了《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》,但该规定的内容于2003年被纳入《重庆市爱国卫生条例》后就被废除了。拉萨市虽然没有制定过专门的无烟立法,但2009年11月,拉萨市政府制定的《拉萨市爱国卫生管理条例实施办法》专门规定了公共场所禁止吸烟的条款。从上述情况可以看出,太原是直辖市和省会市中唯一一个既没有制定过专门的公共场所禁止吸烟规定,又没有在本市爱国卫生管理条例或办法中规定无烟条款的省会城市。而福州市则由于废除了有关公共场所禁止吸烟的原有政府规章,同时又没有制定包含无烟条款的爱国卫生管理条例或办法,因此它也没有现行有效的地方无烟法。

(二)立法的层次与模式

如前所述,中国地方无烟立法主要遵循了两种模式,一种是爱国卫生管理条例模式,另一种是专门地方立法模式。而每一种模式的立法都存在一定的层次性。

爱国卫生管理条例模式的立法有以下几个层次:(1)省级人大及其常委会制定的地方性法规,如《吉林省爱国卫生工作条例》,目前大部分省级爱国卫生工作立法都属于这类地方性法规;(2)省政府制定的地方规章,如《青海省爱国卫生工作管理办法》和《四川省爱国卫生管理办法》,目前仅有这两个省的爱国卫生工作立法属于省政府规章。(3)直辖市、省会市或者国务院批准的较大市人大及其常委会制定的地方性法规,如《重庆市爱国卫生条例》、和《徐州市爱国卫生管理条例》;(4)直辖市、省会市或者国务院批准的较大市政府制定的政府规章,如《贵阳市实施<贵州省爱国卫生工作条例>办法》和《洛阳市爱国卫生管理办法》。在爱国卫生管理条例模式中,2010年通过的《浙江省爱国卫生促进条例》的规定比较特殊,该条例第35条规定,“县级以上人民政府应当确定禁止和限制吸烟的公共场所、区域,加强公共场所控制吸烟的监督管理。 ”该条例实际上直接给县级以上人民政府施加了通过立法或者规范性法律文件确立禁止吸烟的公共场所的义务。

地方专门的无烟立法也具有丰富的层次性:(1)专门规定某一城市禁止吸烟的地方性法规。北京、天津、成都、哈尔滨、 石家庄、乌鲁木齐、郑州、济南、银川、上海、杭州、广州等直辖市和省会市以及部分国务院批准的较大市的地方无烟立法都属于地方性法规;(2)专门规定某一城市禁止吸烟的地方规章。大部分省会市和较大市的地方无烟立法都属于由政府制定的地方规章。 (3)专门规定所有县级以上城市公共场所禁止吸烟的省级地方性法规。1996年吉林省人大通过的《吉林省城市公共场所禁止吸烟规定》在国内地方无烟立法中可谓独树一帜,它要求县级以上人民政府所在地的城市中某些规定的公告场所禁止吸烟。

由于地方立法的层次比较多,因此,就产生了地方无烟立法的多元性问题。一般而言,为了避免重复,地方立法一般都会比较注意与其他上位法或者同级其他法律的衔接和协调问题。例如,杭州市在1995年已经制定了《杭州市公共场所禁止吸烟暂行规定》的情况下,2003年通过的《杭州市爱国卫生条例》就未再规定禁止吸烟条款;而重庆市1998年的《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》规定的内容于2003年被纳入《重庆市爱国卫生条例》后也就予以废除了。

但也有不少地方出现了同时存在不同层次和类型的无烟立法问题。例如,1999年3月通过的《青海省爱国卫生工作管理办法》专门规定了公共场所禁止吸烟的无烟条款,1999年11月通过的《西宁市爱国卫生管理条例》也专门规定了无烟条款,此外,西宁市政府还有一个1998年7月通过的《西宁市公共场所禁止吸烟规定》。这就出现了西宁市拥有两个同是西宁市政府通过的有效无烟法。同样的情况也出现在贵阳市。贵阳市现行有效的无烟法律包括1995年9月27日通过并生效的《贵州省爱国卫生工作条例》,1998年6月17日通过并生效的《贵阳市公共场所禁止吸烟暂行规定》以及1998年6月24日通过并生效《贵阳市实施<贵州省爱国卫生工作条例>办法》,其中后两者都是省政府的部门规章。这两个城市无烟立法的一个共同特点是,省级政府都制定了两个无烟立法,并且专门规定公共场所禁止吸烟的特别立法要早于规定了公共场所禁止吸烟条款的一般立法,这就有可能出现两者出现矛盾时如何选择适用法律的问题。

(三)地方无烟立法的修订和升级

无烟立法如同其他立法一样都需要通过不断的修订予以完善,立法的修订和升级状况在一定程度上可以反映出一个地区对无烟立法的重视以及进步程度。这种修订可以是对原有无烟立法的直接增减,也可以是以新的法律形式对原有的无烟立法进行进一步的提升或升级。在此仅以省会市专门无烟立法的修订情况为例说明地方无烟立法的修订形式和总体状况。

(1)单纯修改原有的地方性法规。如2001年,济南市对《济南市公共场所禁止吸烟的规定》进行了修改。

(2)单纯修改原有的地方规章。例如,如南昌市、武汉市和呼和浩特市分别于1997年、2005年和2008年修改了《南昌市公共场所禁止吸烟暂行规定》《武汉市公共场所禁止吸烟暂行规定》和《呼和浩特市公共场所禁止吸烟规定》。

(3)将地方规章升级为专门的地方性法规。例如,2009年上海、杭州、银川分别将原来政府制定的《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》、《杭州市公共场所禁止吸烟暂行规定》和《银川市公共场所禁止吸烟暂行规定》升级为市人大制定的《上海市公共场所控制吸烟条例》、《杭州市公共场所控制吸烟条例》和《银川市公共场所控制吸烟条例》,2010年广州市也以《广州市控制吸烟条例》代替了原来广州市政府颁布的《广州市关于禁止在公共场所吸烟的通告》。

(4)将地方规章升级为综合性地方性法规的无烟条款。重庆市就是一个例子。2003年重庆市人大通过的《重庆市爱国卫生条例》吸纳了1998年重庆市政府制定的《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》中的内容,随后后者很快就被废除了。

(5)通过地方规章扩大地方性法规的规定。1995年北京市人大即通过了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》,2008年北京市政府通过的《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》对原有地方性法规在禁止吸烟范围等问题上进行了大范围扩充。

上述各种形式的修改都在很大程度上完善了原有的无烟立法,很多地方的修改甚至使立法质量有了一个质的飞跃,广州市的无烟立法就是一个典型例子。当然,现实生活中还有一种形式的修改,那就是只单纯废除原有的禁烟规定,到目前为止这种情况只是发生在福州。

(四)两个分水岭

在中国无烟立法发展的进程中,存在两个比较明显的分水岭。一个分水岭是1991年先后通过《<公共场所卫生管理条例>实施细则》和《烟草专卖法》,另一个分水岭是2005年8月全国人大常委会批准《烟草控制框架公约》。

在1991年上述两个法律通过之前,国内只有非常零星的地方性法规中规定了有限的公共场所禁止吸烟的条款,当时还根本谈不上专门的地方无烟立法。上述两个法律通过之后,在中央立法层面出现了某些无烟条款,同时还出现了若干专门禁止公共交通工具内吸烟的部门规章。地方立法更是出现了欣欣向荣的局面,不仅爱国卫生条例或办法中的无烟条款大量出现,而且专门的无烟地方立法也如雨后春笋般涌现出来。这个时期无烟立法的特点是立法时闭门造车,基本不受国外因素的影响。无烟立法禁止吸烟的公共场所非常有限,大部分只是限于《<公共场所卫生管理条例>实施细则》罗列的几类公共场所,吸烟区的规定也非常不规范;卫生管理条例或办法中的无烟立法条款更是显得简单和粗糙。

2005年8月全国人大常委会批准《公约》之后,国内地方无烟立法又掀起了一个高潮。在直辖市和省会城市中,北京(2008)、银川(2008)、上海(2009)、杭州(2009)、广州(2010)相继大规模修订了原来的地方无烟立法;拉萨市也于2009年在新制定的《拉萨市爱国卫生管理条例实施办法 》中比较详细地规定了公共场所禁止吸烟条款;昆明、南昌、兰州等地无烟立法修订工作也在紧锣密鼓地进行当中。这个时期地方无烟立法的特点是,《烟草控制框架公约》开始越来越具有影响力,它逐渐成为大部分地方无烟立法追求的目标,国外的无烟立法经验也逐渐受到了立法者的关注。这一波新的地方无烟立法浪潮还将在未来的一些年中继续。

三、国内无烟立法与《公约》的差距

(一)《公约》及其实施准则的要求

《烟草控制框架公约》对无烟立法的要求主要体现在旨在“防止接触烟草烟雾”的第8条,该条要求“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。”根据由缔约国会议一致通过的有关第8条的《公约》实施准则,《公约》第8条“规定了提供普遍保护的义务,为此应确保在所有室内公共场所、所有室内工作场所、所有公共交通工具和其它可能的(室外或准室外)公共场所免于接触二手烟草烟雾。没有任何可提出卫生或法律依据的豁免。如果必须在其它依据基础上考虑豁免,豁免应当减至最低限度。此外,如果缔约方不能立即实现普遍覆盖,则第8 条规定了始终有义务尽可能迅速取消任何豁免,提供普遍保护。每一缔约方都应在世卫组织《框架公约》对该缔约方生效之后五年内提供普遍保护。”“接触烟草烟雾没有安全程度可言……100%无烟环境之外的任何方针,包括通风、空气过滤和指定吸烟区(无论是否有专门的通风系统),都一再表明是无效的,有科学和其它方面的确凿证据显示,技术方法不能防止接触烟草烟雾。”

根据《公约》及其第8条实施准则的要求,各缔约国的无烟立法应该确保所有室内公共场所、所有室内工作场所、所有公共交通工具和其它可能的(室外或准室外)公共场所100%无烟,不得设立吸烟区或吸烟室。因此,根据《公约》及其第8条实施准则的要求,禁止吸烟场所的范围是极为广泛的,对无烟的程度也是极为严格的(100%无烟)。如果缔约国不能立即完全做到,那么也有义务在《公约》在缔约国生效五年内完全做到。《公约》自2006年1月9日正式在中国生效,根据该规定,中国有义务在2011年1月9日之前完全达到《公约》的这一要求。但与《公约》的要求相比,中国无烟立法的实际状况又如何呢?

世界卫生组织为了评估一个国家和地区无烟立法的状况,将无烟立法禁止吸烟的场所分为八大类,即医疗设施、教育设施(不含大学)、大学、政府机构、室内办公室、餐厅、酒馆和酒吧,以及公共交通工具,只有那些规定了所有八类公共场所全部禁止吸烟,并且不允许指定吸烟室等例外情况的无烟立法才能称为“全面无烟法律”;此外,如果全国至少 90%的人口受到次国家级(即地方)全面无烟法律保护的国家,也视为实行了“全面无烟法律”。根据世界卫生组织的统计,截止2008年12月31日,只有17个国家实行了涵盖8类被评估的公共场所的全面无烟法律。全世界共有30个国家和地区至少在六类公共场所实现了无烟。根据世界卫生组织的标准,中国被列为“在全国任何公共场所都没有全部禁止吸烟的国家”,就是说所有八类场所都未实现100%无烟。[10]由此中国还仍属于离《公约》全面无烟立法目标最为遥远的国家之列。

(二)北京、上海、广州的无烟立法

为了更准确地评估中国无烟立法与《公约》及其实施准则的差距,下面将特别选择北京、上海和广州的地方无烟立法作为中国地方无烟立法的例子予以说明。选择这三个城市的理由在于,这三个城市都分别为了迎接奥运会、世博会和亚运会对各自原有的无烟立法进行了大规模修订,都在很大程度上受到了《公约》及其实施准则的影响,因此这三个城市的无烟立法可以说基本代表了目前国内最进步的无烟立法。

1. 有关八类无烟场所的比较

北京、上海、广州的八类场所的禁烟情况大致可以分为五个层次,第一个层次是实行“全面无烟”,这是指实行100%无烟;第二个层次是“基本无烟”,这是指一个场所绝大部分地方都实行无烟,但不排除存在未列举的例外部分;第三个层次是“部分无烟”,这是指一个场所内很大一部分地方未实现无烟;第四个层次是“限制吸烟”,这是指允许设立吸烟区或者吸烟室的场所;第五个层次是“完全不禁烟”,这是指对吸烟没有任何限制。根据这个分类,可以把三个城市对八大类的无烟场所的禁烟情况归纳如下:

从上表可以看出,总体而言,三个城市无烟立法禁止吸烟的范围都与《公约》的要求存在较大的差距。北京市只有两类场所实行全面无烟,即便上海和广州也只有四类场所做到100%无烟。在做到基本无烟以上的场所中,广州有六类,北京有五类,但上海却只有四类。上海还对室内办公室的吸烟完全不予限制。

2. 关于允许设立吸烟室或吸烟区的无烟场所的比较

三个城市的无烟立法也对允许设立吸烟室或吸烟区的公共场所进行特别规定,具体情况如下表(表中“√”表示允许设立吸烟室或吸烟区):

从上述对三个城市的无烟立法禁止吸烟公共场所的范围以及允许设立吸烟室或吸烟区的公共场所的规定的比较可以看出,三个城市的无烟立法除了上述八类场所中存在广泛的豁免外,三个城市还允许众多公共场所设立吸烟室和吸烟区。这些地方都显示它们与《公约》及其实施准则的要求还有很大的距离。作为中国大陆无烟立法最为进步的三个城市尚且如此,更何况其他城市!

四、无烟立法的执法状况

要保护公众不受二手烟草烟雾的危害,除了要进行无烟立法之外,执法也是一个极为重要的环节。《公约》第8条实施准则指出,“必须立法以防止公众接触烟草烟雾。自愿的无烟政策一再表明是无效的,不能提供适当保护。法律要想行之有效,应当简单,明了,便于执行”,“周密的计划和充分的资源对无烟法的圆满执行和强制实施至关重要”。就如同其他领域的法律一样,无烟立法也不可能通过单纯说服教育的方式予以执行,如果缺乏强制力,那么任何法律都可能最终变成形同虚设,无烟立法也不例外。

总体而言,中国地方无烟立法的执法状况并不理想,具体主要有以下几个表现。

(1)几乎不执法。 例如,1998年通过的《深圳经济特区控制吸烟条例》自立法以来竟然从未对任何个人开过罚单[11],1995年通过的《南宁市公共场所禁止吸烟暂定规定》,1996年通过的《合肥市公共场所禁止吸烟规定》和《哈尔滨市公共场所禁止吸烟规定》、2003年通过的《广东省爱国卫生工作条例》以及2005年通过的《武汉市公共场所禁止吸烟规定》,也都遭遇了同样的命运。[12]这些地区或城市自立法以来竟然从来没有进行过任何强制性处罚,这种现象只能说明,这些地区或者城市对于地方无烟法几乎放弃了执法。

(2)执法过于温和

很多地方对于地方无烟法律虽然也有执法检查和处罚,但处罚力度过于温和,经常以警告和限期整改这类劝诫性的处罚或措施代替惩罚性的处罚,从而导致这些地方的无烟法律最终实际丧失了法律强制力。例如,南京市的执法机构——爱卫办和卫生监督所对于单位不履行控烟义务的行为都仅限于发整改通知书,而对于仍然不履行控烟责任的单位却几乎没有进一步的处罚措施,从而导致无烟禁令形同虚设。[13]

(3)执法虎头蛇尾

有些城市的无烟法律在立法刚通过时会比较认真执法,但却不能做到一以贯之,最终导致立法成为一纸空文。南京市存在这种情况,厦门市的无烟立法也存在这种情况。1996年《厦门市公共场所禁止吸烟规定》通过之时正直创建全国卫生城市,因此曾对违令者进行过处罚,但后来却没有再执行。[14]

(4)执法力度弱

很多地方的无烟法律虽然能够得到一定程度执行,但执法力度却非常弱,这主要表现在执法检查次数少,检查的范围有限,处罚轻。很多地方只会在世界无烟日这类特殊的日子才会开展执法检查,即便检查场所也非常有限,例如,无锡市2009年一年仅对351家公共场所进行了检查,仅对4家单位处以罚款500元至1000元不等的行政处罚。[15]对于无锡这样一个大城市而言,一年仅对351家公共场所的禁烟情况进行检查,并且只对4家单位进行处罚,这种执法力度实在不足以对违法者形成有效威慑。

由于缺乏有力的执法措施,很多地方的无烟法律遵守率非常低,“禁烟法形同虚设”成了媒体对无烟法最典型的描述,因为很多地方的无烟法得不到有效执行,公众对无烟法的执行也严重缺乏信心。[16]

地方无烟法律的执行状况很不理想是有很多原因造成的。

首要的原因在于很多地方政府对于执行无烟法律缺乏强烈的政治意志,因而在经费、执法人员编制等方面缺乏足够的政治支持,对于执法机构履行控烟法律职责方面也缺乏有效的政治监督。这钟政治意志的缺乏又与政府部门的控烟意识存在紧密关系。很多政府部门仅仅把无烟法律当成宣传、教育公众认识烟害的工具,而不是必须予以执行的具有强制力的法律。在这种意识影响下,甚至很多执法人员也认为,公共场所吸烟只是一种长期的有害习惯而已,改变这种习惯是一个长期过程,因此执法的方式应以劝导为主,这种思维和行为使法律的强制力根本无从体现。

其次,无烟法律本身的规定不太科学,这方面问题有很多,举其要者有以下几个方面。

(1)很多地方的罚则缺乏有效性。例如,北京、上海、广州、哈尔滨、成都、杭州、深圳的无烟法律对于个人只有在劝阻其吸烟无效后才可以予以处罚,对于单位不履行场所管理责任的,只有在要求限期整改却拒不改正者才给予处罚。这种先礼后兵的罚则实际上体现了立法者那种以劝导为主,以处罚为辅的立法指导思想。这种做法固然显得“人性化”,由此带来的一个后果却是,吸烟者和禁烟场所管理人对违反行为有恃无恐。其原因在于,这种罚则实际规定,执法者在处罚前必须有一个劝导程序,否则就不能进行处罚,因此个人或单位违法并不要紧,只要个人或单位在执法者提出责令改正或者限期整改后立即改正,就不会受到任何处罚。在当前执法力量非常薄弱,个人或者单位违法时又有一次改正机会的情况下,他们实际受到处罚的可能性可以说微乎其微的,这就大大降低了法律的强制力和威慑力。目前各地方之所以会出现很少有被处罚的案例,甚至多年没有一张罚单的现象,一个重要的原因就在于此。

(2)对个人进行处罚的执法主体规定不科学。北京、南京、无锡、海口等城市的无烟法律都规定,对个人由无烟场所任命的检查员进行处罚。这类由地方性法规或政府规章直接赋予禁烟场所的普通雇员行政处罚权的做法不仅实际无法有效实施,而且在依法行政的背景下已经成为一个极富争议的法律问题。正因为如此,北京等地实际上就放弃了对违法吸烟者的处罚。

(3)对吸烟室或吸烟区的规定不规范。在禁止吸烟场所设置吸烟室或吸烟区并不符合《烟草控制框架公约》的规定。然而,在现实生活中,允许在某些公共场所设立吸烟室或吸烟区一直都是很多国家对无烟法反对者的一个妥协措施或者作为迈向全面无烟过程中的一个过渡性措施。为了最大限度地减少吸烟室或吸烟区的烟草烟雾对非吸烟室或非吸烟区的影响,吸烟室或吸烟区的设置一般至少应具备以下几个条件:符合消防安全要求;设置明显的标志;与非吸烟室、非吸烟区有效分隔;远离人员密集区域和行人必经的主要通道;安装独立有效的通风换气装置;如果不能达到设置吸烟室或吸烟区的严格要求,就必须禁止吸烟。然而,国内大部分的地方无烟立法都没有做到这一点。例如,北京只是要求“与非吸烟室、非吸烟区隔离”,没有要求“有效隔离”,也没有要求吸烟室或吸烟区有独立的通风换气系统,这种规定必然导致很大一部分吸烟室或吸烟区形同虚设,北京大部分餐馆的吸烟室或吸烟区设置就是如此。

第三,缺乏有效的执法机制。

如同其他法律一样,无烟法律的执法要取得良好的效果,不仅需要良好的无烟立法,而且也需要建立有效的执法机制。这种机制包括明确的执法主体,不同执法主体之间的有效协调,对违法案例的曝光和通报,有效的投诉回应,定期和不定期的检查,有效的守法监测,分级的处罚制度,对执法信息的充分公开,等等。下面仅就执法主体、投诉回应和执法信息公开这三个方面说明中国地方无烟法律的状况。

(1)执法主体存在很多问题。中国很大一部分的地方无烟立法都将爱国卫生运动委员会办公室作为执法主体。这种规定方式的一个好处是主体非常明确,但一个严重的弊端在于,爱国卫生运动委员会在中国并不是一个独立的行政机构,而是由政府各部门领导组成的专门推动卫生管理的协调机构,虽然它通常会设一个专门的办公室,但专门的工作人员却都极为有限。这就导致它实际上基本不具备执法能力。以北京市为例,1995年北京市《北京市公共场所禁止吸烟的规定》授权爱卫会办公室负责执法,但最后发现它无法担任此责任,于是在2008年的《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》又规定爱卫会可以委托卫生部门执法。然而这种授权也并不明确,因此导致人们对北京市很多城区究竟是爱卫会执法还是卫生局执法抑或是两者共同执法产生疑问。还有不少城市(如上海、广州)的无烟立法将不同类型的公共场所的执法权分别赋予不同的主管部门。这种执法主体的规定的问题是执法部门太多,这些部门执法工作的协调和组织成为一个巨大挑战。

(2)投诉回应机制不健全。无烟法律的执行需要公民的积极参与,公民、尤其是二手烟受害者对无烟场所以及这些场所吸烟者的监督、投诉对于无烟法的落实至关重要。在这个方面,世界各国一个通例就是设立专门的举报投诉电话,并对这些举报和投诉及时进行处理。目前绝大部分城市都没有做到这一点。不过2010年开始实施的《上海市公共场所控制吸烟条例》和《广州市控制吸烟条例》在这方面已经取得了很大进步,前者要求无烟场所的禁烟标识必须标明主管部门的投诉电话,后者则要求设立统一的投诉举报电话。

(3)执法信息公开远远不够。执法并不仅仅是执法机关的事情,要使无烟法律执法能够有效,就必须将有关执法信息的公开。执法信息公开至少具有以下几个方面的作用:曝光恶劣违法案例,传递无烟法律强制力的有力信息,既可威慑潜在违法者,同时又可有效节省执法资源;通报守法监测的状况,让公众及时了解法律的执行情况,争取公众对禁烟工作的持续支持;公开执法人员人数、执法次数、处理的投诉数量、处罚的数量、执法存在的问题等情况,有助于公众对执法工作的监督,从而有力地促进执法。在这个方面,国内的大部分地方立法也存在很多问题。但值得庆幸的是,广州市在这个方面已经有一些进步。

当然,国内无烟法律执法之所以薄弱,除了上述原因之外,还与执法人员缺乏培训,对无烟场所管理人缺乏教育,控烟组织等非政府组织在控烟方面发挥作用不够等因素有关。《公约》第8条实施准则,认为“经验表明,无烟法很快即可自动执行(也即,主要由公众强制执行)”。但这个执法目标的实现在很大程度上要取决于无烟立法本身的质量、是否具有良好的执法机制以及能否将公众对无烟法的支持态度聚合成强有力的政治意志。这将是新形势下中国无烟立法的一个重大考验。

结语

在已经加入《烟草控制框架公约》的情况下,我国未来的无烟立法将不可能再脱离《公约》以及世界其他国家无烟立法的影响。近些年,北京、上海、广州等重要城市的无烟立法已经充分体现出了这种趋势。随着《公约》要求中国全面履行缔约国义务的日期日益迫近以及国外无烟立法的不断发展,中国政府履行《公约》的内外压力也将进一步增大。现在国内的无烟立法主要还是以地方城市立法为主,尚缺乏一部全国性专门无烟法律。未来一些年,推动中央政府对控烟工作的立法和实施将是关心控烟工作的人士努力的一个方向。

原文载于李林主编《法治蓝皮书:中国法治发展报告(2011)》,社会科学文献出版社2011年版。

注释:

[1]中国社会科学院法学所副研究员

[2]中国社会科学院研究生院2007级博士研究生

[3]世界卫生组织:《2009年世界卫生组织全球烟草流行报告:落实无烟环境》,http://whqlibdoc.who.int/hq/2009/WHO_NMH_TFI_09.1_chi.pdf。

[4] http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_smoking_bans_in_the_United_States

[5]中国疾病预防控制中心控烟办公室:《无烟环境促进项目》(宣传手册)。

[6]卫生部履行《烟草控制框架公约》领导小组办公室:《2007年中国控制吸烟报告》, 2007年5月发布,第8和第10页。

[7]甘肃省、云南省、江苏省、西藏藏族自治区、广西壮族自治区五个省和自治区未制定爱国卫生管理条例或者办法,而安徽省《安徽省爱国卫生条例》未规定任何禁止吸烟条款。

[8]这8个直辖市和省会市包括重庆、郑州、银川、西宁、南宁、合肥、贵阳和拉萨。

[9]李云霞、姜垣、杨焱、南奕、冯国泽、周刚、黎明、张楚南:《中国公共场所禁止吸烟法规现状分析》,载《环境与健康杂志》2007年第4期。

[10]参见世界卫生组织:《2009年世界卫生组织全球烟草流行报告:落实无烟环境》,该报告全文可以登录http://www.who.int/tobacco/mpower/2009/gtcr_download/zh/index.html.

[11]李克军啸洋:“深圳控烟条例12年未开一张罚单有规则却难执行”,载《深圳特区报》,2010年3月23日。

[12]有关报道分别参见梁宇广:“南宁市禁烟14年无一罚单公共场所禁烟呼唤立法”,新华网2009年11月24日;陈酿、姜志远、马启兵:“安徽合肥禁烟14年未开一张罚单专家称禁烟前景不乐观”,http://www.dahe.cn/xwzx/gn/t20100512_1799892.htm;2010年5月12日;“哈尔滨市禁烟法规实施13年未开出一张罚单”,中国广播网2010年6月2日;葛倩等:“明年起全国室内公共场所完全禁烟粤禁烟7年未开罚单”,南方报业网2010年5月11日;徐佳、邓国欢:“武汉‘禁烟令’颁布5年没下一张罚单”,网易网2010年5月30日。

[13]“南京禁烟15年,暂行令形同虚设”,《现代快报》2010年5月11日。

[14]刘蓉、黄丽雅:“禁烟处罚力度小戒烟就诊费用高”,《厦门晚报》2010年05月12日。

[15]李忠义:“无锡公共场所禁烟大都徒有形式,消防提醒最高可拘留5日”,人民网2010年03月31日

[16]参见秦彦:“海口:16%的被访者认为禁烟能够真正执行”,中国日报网2010年5月25日;“本地七成市民对禁烟没信心”,《武汉晚报》2010年5月21日。

RELATED ARTICLES

相关文章