当前位置:首页 >

中国无烟法治的困境

摘要:自世界卫生组织《烟草控制框架公约》通过之后,无烟立法已经成为一个世界性的趋势。中国大陆的无烟立法开始于上个世纪90年代,目前国内大部分主要城市都已经通过了无烟法律,但大部分此类法律都与《公约》的要求存在很大的差距,并且也没有得到很好的执行。我国已经于2005年批准了《公约》,公众对烟草危害的认识也在不断提高,在这种情况下,通过国内立法全面实施《公约》从而真正保护公众不受二手烟的侵害已经成为我国政府面临的迫切任务。

关键词:烟草控制框架公约、无烟立法、二手烟、执法


烟草烟雾有害健康,这已经成为全世界一个普遍的共识。世界卫生组织主持制定的第一份公共卫生条约——《烟草控制框架公约》(下简称《公约》)序言即声明:“科学证据明确确定了烟草消费和接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾”。《公约》要求各缔约国采取有效的立法、行政和其他措施,“以保护所有人免于接触烟草烟雾”,为此《公约》第8条特别规定要“防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,在适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾”。

在《公约》的推动下,目前世界各国已经形成了一个无烟立法的浪潮,制定并实施无烟立法已经成为全球一个普遍的趋势。到2008年底,世界上已经有爱尔兰、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等17个国家按照《公约》的要求实施了全面的无烟法,在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所实现了100%无烟。[3]中国香港也于2009年7月彻底达到了这个目标,从而成为中国乃至东南亚最早实现全面无烟环境立法的地区。而更多的国家和地区,尽管没有完全达到《公约》无烟立法的要求,但也都相继修订或制定了无烟法律。例如,在欧洲,除了实行全面无烟法律的爱尔兰和英国之外,自2004年以来,挪威、马耳他、意大利、瑞典、爱沙尼亚、比利时、西班牙、法国、丹麦、立陶宛、斯洛文尼亚、冰岛、荷兰、葡萄牙、土耳其、希腊、克罗地亚、马其顿、波兰、瑞士、拉脱维亚等国家也相继修订或实施了全国性的无烟立法。有的国家虽然缺乏全国性的无烟立法,但地方政府制定无烟立法也成为一个趋势。例如,截止到2010年7月为止,美国大部分州都已经颁布了室内公共场所的无烟法律,只有11个州没有全州性的无烟法律。但即使在这些州中,也有大量的城市拥有地方无烟法律。[4]

中国是世界上最大的烟草生产国和消费国,也是受烟草危害最为严重的国家之一。中国每年有超过100万人死于与吸烟相关的疾病,每年因被动吸烟死亡的人数也多达10万。[5]自上个世纪80年代开始,中国政府也日益意识到烟草对公众健康的危害性,并逐渐开始通过或采取了一些控制烟草的法律和措施。2005年8月,全国人大常委会批准了《公约》,2006年1月9日,《公约》正式在中国生效。本文将首先对中国大陆地区公共场所无烟立法的发展作简要的梳理,然后对中国地方无烟立法的整体状况进行总结,接着以中国部分城市的无烟立法为例分析中国无烟立法与《公约》的差距,最后再简要地分析中国无烟立法的执行问题。

一、无烟立法的发展

卫生部发布的《2007年中国控制吸烟报告》指出,“中国至少有5亿人遭受被动吸烟的危害”,而“立法是禁止在公共场所吸烟的关键措施”。[6]通过立法禁止公共场所吸烟从而防止公众受二手烟烟雾的危害,现已经成为世界各国的一个普遍做法。中国大陆地区的无烟立法起步于上个世纪80年代个别地区的地方立法。目前可以查到最早规定了公共场所禁止吸烟的规定是《贵州省城镇环境卫生管理条例》(1986年4月26日,已废止),该条例第5条规定,“不准在医院病房、影剧院、会场、礼堂等公共场所吸烟”。另外,《西宁市市容环境卫生管理条例》(1988年,已废止)第16条第4款也规定,“禁止在公共汽车上吸烟”。

但无烟立法的第一个发展高潮却始于上世纪 90年代。这次立法浪潮主要是受两个中央层次的立法鼓舞。第一个是颁布于1991年3月1日由卫生部制定的《<公共场所卫生管理条例>实施细则》。该部门规章虽然并不是一部专门的无烟立法,但该规章第28条将“禁止吸烟”明确作为某些公共场所的“主要卫生指标”之一。这些公共场所包括影剧院、录相厅、音乐厅、舞厅、音乐茶座、游艺厅体育馆图书馆、博物馆、美术馆、商场(店)、书店、公共交通等候室、铁路客车、航运客轮、客机,违反这个规定卫生部门可以处以相应的行政处罚。虽然《实施细则》只是将公共场所禁止吸烟作为公共场所卫生的“指标”之一,但它有关禁止吸烟公共场所的范围却成了很长一段时间内各种无烟立法(主要是地方无烟立法)的一个基本依据。第二个立法是于1991年6月29日通过的《烟草专卖法》。该法的目的虽然是“为实行烟草专卖管理,有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,提高烟草制品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入”,但它也规定个别控烟条款。该法第5条规定,“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育,禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟,劝阻青少年吸烟,禁止中小学生吸烟。”该条规定虽然只是一个概括性的禁止吸烟规定条款,但却是迄今为止最为权威的无烟立法条款,是地方进行无烟立法的最高法律依据。

此后,陆续有其他中央层面的立法关注某些公共场所的禁止吸烟问题。例如,1991年9月4日颁布的《未成年人保护法》第27条规定,“任何人不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动室吸烟。”2002年的《互联网上网服务营业场所管理条例》则明确规定,网吧禁止吸烟,如果对吸烟现象不予制止,公安部门和文化行政部门可以对经营者直接进行行政处罚。1998年的《消防法》基于消防的理由也禁止“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火”。除了上述法律和行政法规专门规定公共场所禁止吸烟的条款之外,也出现了专门规定公共场所禁止吸烟的部门规章。1997年1月,全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局联合颁布了《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》,禁止在公共交通工具及其等候室吸烟,此后,交通部、铁道部和民航总局也于同年分别制定了对该规定的实施办法。

在无烟立法方面,地方立法比中央立法更为活跃。从上个世纪90年代初开始,各省、自治区、直辖市以及各级城市陆续通过在本地爱国卫生管理规定中规定无烟条款或者进行专门的无烟立法开始禁止在某些公共场所吸烟。例如,1992年的《吉林省爱国卫生管理条例》第14条规定,“文化娱乐场馆,医院,车站、港口、机场、码头的候车(船、机)室、会场等公共场所禁止吸烟。禁止吸烟的场所要有明显的禁烟标志。”随后10多个省、市的人大陆续通过的爱国卫生管理条例也规定了类似的无烟法律条款。专门的无烟立法也在上个世纪90年代形成了一个高潮。1993年,苏州市制定了《关于在市区公共场所禁止吸烟的几项规定》,首开了城市专门无烟立法的先河。随后又有20多个城市的政府在上个世纪90年代陆续通过了禁止公共场所吸烟的地方规章。此外,还有近10个城市通过了禁止在公共场所吸烟的地方性法规。从上述中国无烟立法的发展历程可以看出,早在2003年《烟草控制框架公约》通过之前,中国就已经开始了无烟立法的进程,并且在上个世纪90年代即进行了相当规模的地方无烟立法。可以说,与世界其他国家的无烟立法相比,中国的无烟立法起步并不算太晚。

二、地方无烟立法。

中国大陆地区的无烟立法主要以地方立法为主,因此可以说,地方无烟立法的状况也就代表了中国无烟立法的整体状况。

(一)总体状况

中国大陆地区的地方无烟立法主要形式有两类,一类是在爱国卫生管理条例或办法中规定专门的无烟条款,另一类是地方人大或政府制定专门禁止公共场所吸烟的地方性法规或规章。自1992年到2010年10月底为止,在大陆27个省和自治区中,共有22个省的人大或政府制定了爱国卫生条例或者办法,其中共有21个省的爱国卫生条例或办法规定了公共场所禁止吸烟条款。[7]还有某些省会市和国务院批准的较大市也在人大或者政府制定的爱国卫生管理条例或者办法中规定了此类条款。截止到2010年10月底,在大陆31个直辖市和省会市中,共有22个直辖市和省会市制定了爱国卫生管理条例或办法,其中,有8个市在这些条例或办法中规定了禁止公共场所吸烟条款。[8]

自1993年苏州市政府首开地方无烟立法的先河后,地方无烟立法很快就遍及全国各大中城市。到2006 年10 月,全国337 个地级及以上城市中即已经有154 个城市颁布实施了本地区的公共场所禁止吸烟规定,占45.7% 。[9]考虑到只有直辖市、省会市以及国务院批准的较大市才有地方立法权,并且一般而言大城市更可能进行无烟立法,因此这些城市的无烟立法比例肯定要比上述数据高多了。

到2010年10月底,在31个直辖市和省会市中,绝大部分都已经制定了专门的地方无烟立法,其中仅有福州、太原、重庆和拉萨市没有现行有效的专门无烟立法。福州市人民政府曾于1996年8月21日颁布了《福州市市区公共场所禁止吸烟暂行规定》,但2008年4月该规定因故被废除,并且迄今为止亦未制定替代性的地方无烟法律。重庆市政府也早在1998年就制定了《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》,但该规定的内容于2003年被纳入《重庆市爱国卫生条例》后就被废除了。拉萨市虽然没有制定过专门的无烟立法,但2009年11月,拉萨市政府制定的《拉萨市爱国卫生管理条例实施办法》专门规定了公共场所禁止吸烟的条款。从上述情况可以看出,太原是直辖市和省会市中唯一一个既没有制定过专门的公共场所禁止吸烟规定,又没有在本市爱国卫生管理条例或办法中规定无烟条款的省会城市。而福州市则由于废除了有关公共场所禁止吸烟的原有政府规章,同时又没有制定包含无烟条款的爱国卫生管理条例或办法,因此它也没有现行有效的地方无烟法。

(二)立法的层次与模式

如前所述,中国地方无烟立法主要遵循了两种模式,一种是爱国卫生管理条例模式,另一种是专门地方立法模式。而每一种模式的立法都存在一定的层次性。

爱国卫生管理条例模式的立法有以下几个层次:(1)省级人大及其常委会制定的地方性法规,如《吉林省爱国卫生工作条例》,目前大部分省级爱国卫生工作立法都属于这类地方性法规;(2)省政府制定的地方规章,如《青海省爱国卫生工作管理办法》和《四川省爱国卫生管理办法》,目前仅有这两个省的爱国卫生工作立法属于省政府规章。(3)直辖市、省会市或者国务院批准的较大市人大及其常委会制定的地方性法规,如《重庆市爱国卫生条例》、和《徐州市爱国卫生管理条例》;(4)直辖市、省会市或者国务院批准的较大市政府制定的政府规章,如《贵阳市实施<贵州省爱国卫生工作条例>办法》和《洛阳市爱国卫生管理办法》。在爱国卫生管理条例模式中,2010年通过的《浙江省爱国卫生促进条例》的规定比较特殊,该条例第35条规定,“县级以上人民政府应当确定禁止和限制吸烟的公共场所、区域,加强公共场所控制吸烟的监督管理。 ”该条例实际上直接给县级以上人民政府施加了通过立法或者规范性法律文件确立禁止吸烟的公共场所的义务。

地方专门的无烟立法也具有丰富的层次性:(1)专门规定某一城市禁止吸烟的地方性法规。北京、天津、成都、哈尔滨、 石家庄、乌鲁木齐、郑州、济南、银川、上海、杭州、广州等直辖市和省会市以及部分国务院批准的较大市的地方无烟立法都属于地方性法规;(2)专门规定某一城市禁止吸烟的地方规章。大部分省会市和较大市的地方无烟立法都属于由政府制定的地方规章。 (3)专门规定所有县级以上城市公共场所禁止吸烟的省级地方性法规。1996年吉林省人大通过的《吉林省城市公共场所禁止吸烟规定》在国内地方无烟立法中可谓独树一帜,它要求县级以上人民政府所在地的城市中某些规定的公告场所禁止吸烟。

由于地方立法的层次比较多,因此,就产生了地方无烟立法的多元性问题。一般而言,为了避免重复,地方立法一般都会比较注意与其他上位法或者同级其他法律的衔接和协调问题。例如,杭州市在1995年已经制定了《杭州市公共场所禁止吸烟暂行规定》的情况下,2003年通过的《杭州市爱国卫生条例》就未再规定禁止吸烟条款;而重庆市1998年的《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》规定的内容于2003年被纳入《重庆市爱国卫生条例》后也就予以废除了。

但也有不少地方出现了同时存在不同层次和类型的无烟立法问题。例如,1999年3月通过的《青海省爱国卫生工作管理办法》专门规定了公共场所禁止吸烟的无烟条款,1999年11月通过的《西宁市爱国卫生管理条例》也专门规定了无烟条款,此外,西宁市政府还有一个1998年7月通过的《西宁市公共场所禁止吸烟规定》。这就出现了西宁市拥有两个同是西宁市政府通过的有效无烟法。同样的情况也出现在贵阳市。贵阳市现行有效的无烟法律包括1995年9月27日通过并生效的《贵州省爱国卫生工作条例》,1998年6月17日通过并生效的《贵阳市公共场所禁止吸烟暂行规定》以及1998年6月24日通过并生效《贵阳市实施<贵州省爱国卫生工作条例>办法》,其中后两者都是省政府的部门规章。这两个城市无烟立法的一个共同特点是,省级政府都制定了两个无烟立法,并且专门规定公共场所禁止吸烟的特别立法要早于规定了公共场所禁止吸烟条款的一般立法,这就有可能出现两者出现矛盾时如何选择适用法律的问题。

(三)地方无烟立法的修订和升级

无烟立法如同其他立法一样都需要通过不断的修订予以完善,立法的修订和升级状况在一定程度上可以反映出一个地区对无烟立法的重视以及进步程度。这种修订可以是对原有无烟立法的直接增减,也可以是以新的法律形式对原有的无烟立法进行进一步的提升或升级。在此仅以省会市专门无烟立法的修订情况为例说明地方无烟立法的修订形式和总体状况。

(1)单纯修改原有的地方性法规。如2001年,济南市对《济南市公共场所禁止吸烟的规定》进行了修改。

(2)单纯修改原有的地方规章。例如,如南昌市、武汉市和呼和浩特市分别于1997年、2005年和2008年修改了《南昌市公共场所禁止吸烟暂行规定》《武汉市公共场所禁止吸烟暂行规定》和《呼和浩特市公共场所禁止吸烟规定》。

(3)将地方规章升级为专门的地方性法规。例如,2009年上海、杭州、银川分别将原来政府制定的《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》、《杭州市公共场所禁止吸烟暂行规定》和《银川市公共场所禁止吸烟暂行规定》升级为市人大制定的《上海市公共场所控制吸烟条例》、《杭州市公共场所控制吸烟条例》和《银川市公共场所控制吸烟条例》,2010年广州市也以《广州市控制吸烟条例》代替了原来广州市政府颁布的《广州市关于禁止在公共场所吸烟的通告》。

(4)将地方规章升级为综合性地方性法规的无烟条款。重庆市就是一个例子。2003年重庆市人大通过的《重庆市爱国卫生条例》吸纳了1998年重庆市政府制定的《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》中的内容,随后后者很快就被废除了。

(5)通过地方规章扩大地方性法规的规定。1995年北京市人大即通过了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》,2008年北京市政府通过的《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》对原有地方性法规在禁止吸烟范围等问题上进行了大范围扩充。

上述各种形式的修改都在很大程度上完善了原有的无烟立法,很多地方的修改甚至使立法质量有了一个质的飞跃,广州市的无烟立法就是一个典型例子。当然,现实生活中还有一种形式的修改,那就是只单纯废除原有的禁烟规定,到目前为止这种情况只是发生在福州。

(四)两个分水岭

在中国无烟立法发展的进程中