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编者按:我国现行的司法制度来源于建国初所确立的人民司法理念,并且基于人民代表大会制度的基本原则,司法一词一直没有在建国后制定的四部宪法中得到规定,说明司法制度截至目前仍然属于执政党政策调整的范围。我国司法管理体制,主要是审判组织体制、检察组织体制和党委政法委对政法工作的领导体制等等。党的十八届三中全会与四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出了深化我国司法管理体制改革的六项建议,为当下司法体制改革的具体实践提供了理论依据并为其指明了发展方向。
论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向

2014年10月23日十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“司法管理体制”提出了几项重大改革措施, 包括“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”; “最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件; 探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院 ,办理跨地区案件”以及“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”等等方面。为了准确地理解《决定》关于司法体制改革的精神要领,从理论上为即将到来的司法体制改革提供思路清晰、依据充分的改革方案,必须要认真研究司法体制改革涉及到的基础理论问题,本文将重点讨论“司法管理体制改革”的正当性及方向问题,以期对当下正在进行的司法体制改革顶层设计提供些许学术上的参考建议。

一、我国司法管理体制的现状及特点

一个国家的司法体制是由司法管理体制和司法运行体制构成的。司法管理体制主要解决的是司法机关如何设置以及如何配置司法权力; 司法运行体制主要涉及到司法机关在运用司法权力解决具体案件的法律程序和法律机制。司法管理体制是国家司法权力配置、组织和运行的机制和制度 ,其中司法机关的法律性质和法律地位如何确定,上下级司法机关之间的相互关系 ,司法人员如何产生和履行职务 ,司法职权如何设定和配置,司法功能如何得到充分和有效地发挥等等,是司法管理体制的重要制度内涵。司法管理体制在一个国家的司法体制中具有基础性的建构作用 ,有什么样的司法管理体制 ,就有什么样的司法运行体制; 司法运行体制运转不畅,主要的原因往往都来源于司法管理体制的设计缺陷。所以,只有不断地改革和完善司法管理体制,才能保证司法机关有效地行使司法权力,并通过司法活动来正确地适用法律,保障公民的权利。

我国现行的司法管理体制是在长期的司法实践活动中不断总结经验产生的,许多司法管理制度带有非常明显的时代特征和探索及改革的性质,总体上来看 ,我国现行司法管理体制存在着政策主导、检审为主体、以人民代表大会制度为依托的实用主义特色, 许多与司法管理体制相关的基本法律关系需要进一步加以澄清。

(一)沿袭了革命根据地时期人民司法制度的特点

早在建国前夕由王明起草的《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》(以下简称《指示》)就已经讲得非常清楚。该《指示》明确指出: 在无产阶级领导的工农联盟为基础的人民民主专政的政权下,国民党的六法全书应该废除,人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据,而应该以人民的新的法律作依据。在人民新的法律还没有系统地发布以前,应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。目前在人民的法律还不完备的情况下,司法机关的办事原则应是: 有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定; 无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。同时司法机关应该经常以蔑视和批判六法全书及国民党其他一切反动的法律、法令的精神,以蔑视和批判欧美日本资本主义国家一切反人民法律、法令的精神,以学习和掌握马列主义毛泽东思想的国家观、法律观及新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议的办法来教育和改造司法干部。从该《指示》关于司法工作的指导思想来看,最核心的精神就是人民的司法工作要以执政党的“政策”为依据,必须彻底抛弃一切旧的司法观念。《指示》的精神成为建国初期人民司法活动的重要指导思想。1950年11月由周恩来签署的《政务院关于加强人民司法工作的指示》要求: “一切政府工作人员在新旧法律界限划分上保存着任何模糊的观点,都是不应该的。”1952年8月《中共中央关于进行司法改革应注意的几个问题的指示》更进一步强调“清算旧法观点”,并要求“采取一些必要的组织方法,以彻底改造各级人民法院的组织成分”,“清除那些坏的无可救药的旧司法人员,调换那些旧审检人员,代之以真正的革命工作者”。

时至今日,司法工作应当以执政党的政策为依据的精神并没有过时,而且有充分证据证明司法领域主要依靠执政党的政策来调整。首先,在建国后制定的前三部宪法(1954 年《宪法》、1975 年《宪法》和 1978 年《宪法》)的文本中根本就没有出现“司法”一词,这一立宪现象至少表明 ,作为汉字的“司法”并没有被宪法采纳作为描述国家基本法律制度的术语,“司法”制度至少在法律层面上作为国家基本法律制度的条件尚不成熟。1982 年《宪法》虽然在宪法文本中有两处出现了“司法行政”一词 ,但从宪法解释学的角度来分析 ,可以明确地排除从“司法行政”的内涵中可以合理地推导出独立的“司法”概念的可能性。由于我国实行的是社会主义制度,人民代表大会制度是我国的根本政治制度 ,人大作为国家权力机关 ,人大产生“一府两院”(人民政府、法院和检察院),“一府两院”依据宪法和法律行使职权 ,并向作为国家权力机关的人大负责,接受人大的监督。作为国家权力机关的各级人大,其宪法和法律职权并没有被限制在特定的领域,而是兼具立法、行政和司法、法律监督等等职能,各级人大作为国家权力机关行使的国家权力是一种集合性的国家权力,其权力的功能从某个角度涉及到了司法问题 ,例如 ,各级人大及其常设机构可以依据法律就某个具体问题作出决定,这种权力制度设计已经明确地肯定了各级人大作为国家权力机关具有依法处理具体法律问题的职权。各级人大行使的集合性国家权力按照管理事项划分为立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权“四权”,人大享有的“四权”如果从立法、行政和司法“权力三分法”角度来看,已经涵盖了立法、行政和司法三项权力职能, 因此,我国宪法所设计的国家权力结构是以国家机构为中心 ,而不是以国家权力的性质为核心 ,法院和检察院也是以机构承担的各项法律任务为中心,其日常职权并没有被完全限制在“司法”的范围 ,这一点正是社会主义类型的宪法在规定国家基本制度方面与资本主义类型宪法的本质区别。

(二)我国司法管理体制的基本制度框架由执政党的司法政策确定

尽管宪法文本中没有涉及到“司法”,但这并不意味着“司法”一词就不可以研究或者是在实际中禁止加以使用。事实上 ,改革开放之后 ,从党的十一届三中全会到党的十八大 ,都对“司法”保持了高度的关注。以党的十二大以来的历次党代会的重要文件为例,党的十二大工作报告没有出现“司法”一词,党的十三大报告正式提出了“司法机关”的概念和加强“司法”的理念。党的十四大报告没有提及“司法”概念。党的十五大报告对“司法”概念有了进一步深化 ,提出了“司法工作”、“司法改革”、“司法机关”和“司法队伍”的概念 ,执政党关于“司法问题”的认识逐渐系统化。党的十六大报告完整提出了“司法体制”的概念 ,并且专项阐述了“司法体制改革”问题。党的十七大工作报告则进一步深化了党的十六大工作报告关于加强司法体制改革的司法工作精神,提出了完善司法制度、优化司法职权和规范司法行为的要求 ,从而在更加科学和规范的意义上确立了“司法工作”的政策依据。党的十八大报告中直接提到“司法”一词的地方共有五处 ,即“进一步深化司法体制改革 ,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”; “推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”; “加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”; “完善立体化社会治安防控体系,强化司法基本保障 ,依法防范和惩治违法犯罪活动 ,保障人民生命财产安全”; “民主制度更加完善,民主形式更加丰富 ,依法治国基本方略全面落实 ,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。

可以说,改革开放以来,如果说党的十三大报告首先肯定了“司法工作”的合理性和重要性的话 ,党的十六大、十七大和十八大报告则比较科学、系统和完整地描述了我国司法制度的构成、司法工作的基本政策要求以及司法体制改革的目标 ,自此 ,执政党指导下的司法工作得到了全面的政策保障。

(三)司法机关在法律文本中得到了一定程度的肯定

目前我国宪法与其他部门法在对“司法”问题的态度上有所差异。宪法肯定没有为“司法”概念提供任何合宪性依据 ,但是 ,现行有效的刑法和刑事诉讼法等法律、法规中提到了“司法”。例如,2012 年新《刑事诉讼法》第 17 条规定: “根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约 ,或者按照互惠原则 ,我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”从法解释学的角度来看 ,没有“司法”当然就没有“司法机关”,既然新的刑事诉讼法已经明确采用了司法机关的概念 ,作为“司法机关”存在的逻辑前提“司法”概念也当然就是合法的概念了。但作为“根据宪法”制定的刑事诉讼法,在宪法文本没有提及司法机关的前提下 ,刑事诉讼法明确使用了“司法机关”的概念 ,从字面上来看 ,新的刑事诉讼法中所使用的“司法机关”概念显然“于宪无据”。不过 ,从法解释学的角度来看,也不能简单地推定新的刑事诉讼法的相关规定明显违宪。因为我国的立法工作还要接受执政党的政策指导,在现行宪法没有明确修改之前 ,依据执政党的政策来制定或修改法律 ,在合法性上也是可以成立的。而且这种政策对立法的直接指导又进一步表明了执政党对司法问题的法律态度, 也就是说,从保证法律与宪法的一致性角度来看,“司法”概念迟早是要进入宪法文本的。为此,在依据执政党的司法政策不断推进司法体制改革的过程中,应当及时关注通过修改宪法的方式,将“司法”写入宪法。“司法入宪”意义非常重大 ,它不仅为当下进行的司法体制改革提供直接的宪法依据,更关键的是 ,将“司法”概念引入现行宪法文本也必然会在法理上要求对司法制度在人民代表大会制度中的法律地位作为重新界定,由此达到不断健全和完善我国基本政治制度的目标,真正实现基本政治制度的有效改革和转型。

二、我国司法管理体制改革的方向和主要目标

近十年来,围绕着不断完善我国的审判组织体制和检察组织体制,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院都先后发布了司法体制改革的规范性文件, 对于司法管理体制的改革方向进行了适时地指导,取得了一定的改革成效。

(一)审判组织管理体制改革的历史演变及特点

我国现行的审判组织管理体制是由现代宪法、人民法院组织法、法官法等等法律确定的。现行《宪法》第124条第1款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”第127条规定: “最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”第128条又规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”在现行《宪法》第126条中,又确定了人民法院依法独立行使审判权的原则 ,即“人民法院依照法律规定独立行使审判权 ,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》修正的《中华人民共和国人民法院组织法》详细规定了人民法院的审判组织体制 ,根据《人民法院组织法》的相关规定,中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使: 1. 地方各级人民法院; 2. 军事法院等专门人民法院; 3. 最高人民法院。地方各级人民法院分为: 基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。人民法院审判案件,实行两审终审制。

对于宪法、法院组织法、法官法等法律确立的我国审判组织体制 ,应当说 ,基本上适应了我国人民代表大会制度政权建设的特点,既考虑到法官职业的专门性 ,又关注到司法审判业务的民主性。但是 ,上述依法设置的法院审判组织体制在实际运行过程中也存在着一些问题 ,主要涉及到司法地方保护主义、司法审判机关缺少公信力、审判与裁决相分离、法官素质差、人民陪审员制度低效等等。有鉴于此 ,最高人民法院从1999年10月开始就着手法院审判组织体制的改革,先后发布了三个“五年改革纲要”。《人民法院第一个五年改革纲要》对改革的总目标设定为: 从1999年起至2003年,人民法院改革的基本任务和必须实现的具体目标是: 以落实公开审判原则为主要内容,进一步深化审判方式改革; 以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制; 以加强审判工作为中心,改革法院内设机构,使审判人员和司法行政人员的力量得到合理配备 ... ... 对法院的组织体系、法院干部管理体制、法院经费管理体制等改革进行积极探索,为实现人民法院改革总体目标奠定基础。由上可见 ,《人民法院第一个五年改革纲要》改革的重点还是放在法院审判组织体制上,重点解决的问题是法官素质以及法院内设机构、法院干部管理体制。“一五纲要”实施期间, 全国各级人民法院以公正与效率为主题,以改革为动力 ,认真贯彻落实“纲要”,基本完成了各项改革任务 ,初步建立了适合我国国情的审判方式 ,为司法公正提供了一定制度保障; 基本理顺了我国的审判机构 ,完善了刑事、民事、行政三大审判体系 ,使法院组织制度更加合理化; 扩大了合议庭和独任法官的审判权限,为实现审与判的有机统一打下了基础; 实施了法院执行工作新机制,在一定程度上缓解了执行难问题,并为深化体制改革进行了有益的探索; 确立了法官职业化建设的目标 ,合理配置司法人力资源 ,使人民法院的整体司法能力明显提高; 加速了司法装备现代化建设,全国大部分法院的基本建设和物质保障有了较大改善。

2004年,最高法院人民又推出了《人民法院第二个五年改革纲要》,该纲要在总结第一个五年改革纲要实施经验基础上,适当调整了审判组织体制改革的重点,将 2004年至2008年人民法院司法改革的基本任务和目标确定为: 改革和完善诉讼程序制度,实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威; 改革和完善执行体制和工作机制 ,健全执行机构 ,完善执行程序,优化执行环境,进一步解决“执行难”; 改革和完善审判组织和审判机构,实现审与判的有机统一; ......不断推进人民法院体制和工作机制改革,建立符合社会主义法治国家要求的现代司法制度。很显然, 第二个五年改革纲要的实施重点在于“审”与“判”的有机结合 ,同时还要着手保证法官职业化 ,有效分离司法审判管理与司法政务管理,建立更加有效的人民法院体制和工作机制。

为贯彻党的十七大精神,落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体要求,维护社会公平正义,满足人民群众对司法工作的新要求、新期待,实现人民法院科学发展,最高人民法院于 2008 年又制定《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》。第三个改革纲要将深化人民法院司法体制和工作机制改革的目标定位成: 进一步优化人民法院职权配置,落实宽严相济刑事政策,加强队伍建设,改革经费保障体制 ,健全司法为民工作机制 ,着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾,推进中国特色社会主义审判制度的自我完善和发展,建设公正高效权威的社会主义司法制度。《人民法院第三个五年改革纲要》实施效果比较显著,据最高人民法院新闻发言人孙军工2012年3月20日在最高人民法院新闻发布会上透露,《人民法院第三个五年改革纲要(2009- 2013)》共提出30项改革内容,涉及132项具体改革任务,截至目前,已完成103项,25项取得实质性进展,其他4项也在有序推进之中。

为了进一步巩固和扩大人民法院审判组织体制改革的成果,2014年1月8日,最高人民法院周强院长在全国法院院长会议上明确指出: 随着党的十八届三中全会关于全面深化改革各项工作的推开,新一轮司法体制改革已经拉开序幕。各级人民法院要着眼于加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,始终坚持司法体制改革的正确方向,准确把握司法体制改革的目标任务 ,坚持依法有序推进改革 ,确保圆满完成改革任务。可见 , 新一轮司法体制改革是从更宏观的层次出发,对我国司法审判组织体制和运行体制提出了带有方向性的改革要求,其改革的着力点集中在“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”上。其中,法院组织管理体制的改革也是法院改革工作的重中之重。

(二)检察组织管理体制改革的历史演变及特点

与人民法院的审判组织管理体制相似,我国现行的检察组织管理体制也是由现行宪法、人民检察院组织法、检察官法等法律具体加以规定。现行《宪法》第129 - 133条详细规定了人民检察院的法律性质以及人民检察院的组织管理体制。与人民法院的组织管理体制相同的是,我国的各级人民检察院也是由同级人民代表大会选举产生的,对同级人民代表大会负责,受同级人民代表大会的监督。与人民法院的组织管理体制略有不同的是,人民检察院由于其法律性质是国家的法律监督机关 ,因此 ,在行使国家检察权的上下级关系上,地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。而地方各级人民法院只需要按照两审终审原则接受上级人民法院的依法监督。此外,根据《人民检察院组织法》的规定 ,省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免 ,须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准; 自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。下级人民检察院检察长由上级人大常委会批准,这一制度设计也充分体现上下级监察机关之间的领导关系。根据检察官法的规定 ,检察官职务的任免 ,依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。人民检察院的助理检察员由本院检察长任免。初任检察官采用严格考核的办法 ,按照德才兼备的标准 ,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备检察官条件的人员中择优提出人选。人民检察院的检察长、副检察长应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选。

针对人民法院不断改革司法体制的改革举措,最高人民检察院也先后就检察组织管理体制的改革发布了若干重要的规范性指导文件。2000年2月18日 ,最高人民检察院发布了首个《深化检查改革的三年实施意见》,该意见指出 ,改革检察官办案机制 ,全面建立主诉、主办检察官责任制。用人制度的管理也被列入改革范围。各级检察机关录用主任科员以下职务的工作人员,一律实行考试录用制度; 逐步实行最高人民检察院、省级人民检察院业务部门的检察官从下级检察院优秀、资深检察官中选任的制度 ,有计划地选调高层次法律人才到检察机关担任领导职务和检察官。2005年最高人民检察院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》2对检察组织管理体制改革提出了若干改革要点,其中有两个大的改革事项直接关系到检察组织管理体制的改革,一是完善检察机关组织体系 ,改革有关部门、企业管理检察院的体制。其中改革措施包括: 逐步改革铁路、林业等部门、企业管理检察院的体制 ,将部门、企业管理的检察院纳入国家司法管理体系,明确有关检察院的经费来源、人员编制、选拔任用以及案件管辖权等。规范人民检察院派出机构的设置。研究制定人民检察院派出机构管理办法,明确派出机构的设置条件和审批程序,规范派出机构的法律地位和职权范围。改革检察机关司法鉴定机构。按照全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定的要求,最高人民检察院制定相关规定,完善检察机关司法鉴定机构和人员的管理机制,明确检察机关内设鉴定机构的职责和工作程序。二是改革和完善检察干部管理体制 ,建设高素质、专业化检察队伍。具体内容涉及到: 落实宪法和法律规定的上下级人民检察院的领导体制,采取措施加大上级人民检察院对下级人民检察院领导班子的协管力度,探索实行上级人民检察院对下级人民检察院检察长人选的提名制度。落实地方各级人民检察院通过考试录用工作人员的制度 ,实行面向社会、从通过国家统一司法考试取得任职资格的人员中公开选拔初任检察官的制度。逐步建立上级人民检察院检察官从下级人民检察院检察官中择优选拔的工作机制。省级人民检察院每年要有计划地从高等院校法律专业应届毕业生中选调优秀学生充实基层人民检察院。完善检察官教育培训制度 ,建立与国家司法考试、检察官遴选制度相配套的任职培训制度。推行检察人员分类改革,对检察人员实行分类管理。在总结试点经验的基础上,完善检察人员分类改革的方案。会同有关部门制定检察官单独职务序列,确定检察官职务与级别的对应关系。完善检察官晋升、奖惩、工资、福利、退休、抚恤、医疗等保障制度,协调落实检察津贴。最高人民检察院会同有关部门研究制定相关规定。研究制定贫困地区检察官选任录用的特殊政策,采取措施吸引人才到贫困地区、少数民族地区检察机关工作。通过实行干部交流、挂职、特殊津贴等措施,保障贫困地区检察机关的队伍稳定和检察工作的协调发展。

最高人民检察院在有序推进检察组织管理体制改革的过程中 ,始终把握住改革的正确方向 ,采取比较可靠的改革措施,取得了明显的效果。经过各级检察机关的共同努力,检察体制和工作机制改革呈现重点突破、整体推进、扎实有序、成效明显的良好局面 , 强化法律监督职能的改革取得重大进展,对自身执法活动的监督制约机制逐步完善,贯彻落实宽严相济刑事政策工作机制更加健全,检察机关组织体系和干部管理制度改革正在深入推进,检察经费保障体制改革取得重大突破。截至目前,中央确定的司法改革任务中,由高检院牵头的7项改革任务已基本完成,高检院协办的改革任务和《检察改革规划》确定的各项改革任务大部分已完成。2009年2月,最高人民检察院出台了《2009—2012年基层人民检察院建设规划》,积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化建设。

近期,最高人民检察院检察长曹建明在2013年11月14日举行的最高人民检察院机关学习贯彻党的十八届三中全会精神大会上进一步明确提出: 最高检要按照中央的统一部署,加强对检察改革的总体设计、统筹协调,抓紧修改完善新一轮检察改革方案,进一步明确检察改革整体的路线图和时间表。持统筹协调,既要保证检察机关内部的各项改革措施协调配套,又要与中央司法体制改革和其他政法机关的改革协调推进。

(三)十八届三中全会和四中全会通过的两项《决定》提出的司法管理体制改革的主要目标

党的十八届三中全会和四中全会通过的两项《决定》围绕着“推进法治中国建设”和“全面推进依法治国”这两个时代主题 ,从不同的角度 ,对我国司法管理体制改革的方向和主要目标做出了整体部署, 成为我国司法管理体制改革的指导思想。

1. 司法管理体制改革的方向在于确保依法独立公正行使审判权检察权

三中全会《决定》强调指出: 确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理 ,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。四中全会《决定》在三中全会《决定》基础上进一步明确: 健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职 ,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。

2. 司法管理体制改革的目标是健全司法权力运行机制

三中全会《决定》还明确提出 ,健全司法权力运行机制。优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系。推进审判公开、检务公开 ,录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序, 强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度 ,拓宽人民群众有序参与司法渠道。四中全会《决定》进一步强调: 完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用 ,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。

总结两项《决定》关于司法管理体制改革的要求,具有以下几个特点: 一是两项《决定》,特别是四中全会《决定》所涉及的司法管理体制包括了公、检、法、司法行政四机关的组织管理体制 ,其内涵要比通常理解的检审为主体的司法管理体制范围要宽一点, 说明司法管理体制本身就存在很多不确定的因素,需要通过改革 ,特别是需要通过修改现行宪法、组织法的相关规定来形成比较稳定和成熟的制度; 二是司法管理体制改革的突破点放在司法组织管理的集中性上 ,今后的趋势是司法职权逐渐集中行使 ,并向中央司法机关集中; 三是司法管理体制改革关键还在于优化司法职权配置,其中保证审判机关和检察机关依法独立公正行使审判权和检察权是司法组织管理体制改革的重要目标; 四是司法队伍职业化和分类管理是司法人员队伍建设的改革方向 ,四中全会《决定》还强调: 建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度,目的旨在加强司法的专业化和职业化特征,提高司法人员素质; 五是实行审与裁的统一,进一步强化司法人员的职业责任心。可以预见,两项《决定》,特别是四中全会《决定》为司法管理体制改革指出的发展方向是非常宽广的,也是全方位的,需要在理论上作充分的准备,在实践中,要通过不断完善一系列具体的司法制度才能最终实现司法管理体制改革的价值追求。

三、司法管理体制改革面临的几个问题

三中全会《决定》在“推进法治中国建设”的原则性要求方面突出强调了司法体制改革的重要性,四中全会《决定》则从全面推进依法治国的角度来强调司法体制改革的必要性。司法体制改革关键在于司法管理体制改革 ,司法管理体制改革到位 ,司法运行体制也就能够充分发挥自身的最大限度的制度效能。因此,当下深化司法体制改革的最重要的任务就是应当在法治中国建设的大背景下,通过完善和健全司法组织管理体系,建立起独立公正高效权威的司法制度 ,维护当事人权益 ,让当事人在每一个司法案件中都感受到公平正义,让全社会都树立起信赖司法制度、尊重司法制度,依靠司法制度解决纠纷、依靠司法制度维护自身权益的意识,就成为法治中国建设的关键环节。

(一)要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系

四中全会《决定》明确地主张“把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程和各方面”,党的司法工作的领导也不例外。党的各级组织对司法工作的领导是通过党委政法委对政法工作的领导体现出来的 ,司法工作作为政法工作的重要组成部分 ,也必须加强党的领导,具体体现为两个方面: 一是依照党管干部的原则,考察、推荐、配备优秀的司法人员和司法干部,抓好司法机关的组织建设和党的建设; 二是监督司法机关遵守宪法和法律情况,依法对违法乱纪司法人员提出追究处理意见与建议。在加强党对政法工作领导的同时,要彻底转变党对司法工作的领导方式,党的各级组织和各部门领导干部一律不得批示案件,不得就个案发表意见。今后凡是出现批示和意见,除涉及国家安全、军事机密等法定因素外,应当在互联网公布裁判文书时一并公开。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。党委政法委是作为党领导司法工作的专门机关,要善于运用法治思维和法治方式领导司法工作,在推进公平正义司法制度建设中发挥重要作用。在试点法检人财物省级统一管理的试点省份,上述职责由省级政法委承担。

(二)要正确处理人民代表大会制度与司法制度的关系

要通过修改宪法的方式,尽量将司法制度和司法机关纳入国家基本法律制度和国家机构的序列,特别是要通过修改现行《宪法》第 135 条规定的“公、检、法”三机关在办理刑事案件中相互配合、相互制约, 增加四中全会《决定》所要求的“公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约”,尽快解决司法管理体制过于政策的问题。同时,对于现行宪法所规定的审判机关和检察机关 ,要通过改革措施 ,不断强化审判机关和检察机关依法独立公正行使审判权和检察权的能力。进一步完善法院和检察院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度 ,要使之日常化、制度化、规范化。要进一步完善法院和检察院向同级人大报告工作的制度 ,多增加专项报告 ,减低人代会会议对两院报告的投票表决影响力,防范法院和检察院片面追求高通过率而做表面文章,增强人大监督法院和检察院依法行使职权的公开性和透明度。

(三)要建立“大司法”概念,充分发挥司法的法律功能,建立更加科学和严谨的司法管理体制

在我国现行宪法所设计的国家权力体系框架中, 有国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关,国家权力的分配是依托国家机关的性质而定的 ,没有按照“依权设机构”的“权力分立模式”分配国家权力 ,因此 ,各级人大作为各级国家权力机关在宪法上行使的是一种“集合性国家权力”,这种权力的事务功能在法理上覆盖了立法、行政和司法所有的领域 ,并且具有“最终性”和“最高性”。国家权力机关掌握的国家权力是独立的,不受其他国家机关掌握的国家权力的制约。国家行政机关依据宪法规定行使行政职权 ,而检察机关、审判机关依据宪法规定行使检察权、审判权 ,至于说“检察权”、“审判权”是否等同于“司法权”,或者说能否在法理上将检察机关行使的检察权和审判机关行使的审判权确认为宪法学理论上所认同的“司法权”,这个问题在我国现行宪法的框架内并没有得到很好地解决。但是,从宪法赋予全国人大及常委会监督宪法和法律实施的职权来看,全国人大及常委会也有权依据宪法和法律来处理一些具体的法律争议和纠纷,特别是 2000 年出台的《立法法》第 91 条赋予了全国人大常委会一定的“违宪违法 ”审查权 1 ,因此 ,从法理上和现有的宪法制度来看 ,要将司法权的内涵仅仅限制在 “ 检察权”、“审判权”的范围,很显然,与我国现行宪法所确立的基本国家权力制度不相符合,全国人大及常委会依据宪法和法律也承担了一定的司法职能,而且由于全国人大及其常委会拥有的“最高国家权力机关”的身份和地位 ,实际上 ,如果在宪法文本中引进了司法的概念,该机关在法律制度上相当于“最高司法机关”。为此 ,如果“司法入宪”,“司法”的性质就必须是“广义”上的 ,而不能采用“三权分立”体制下的与“立法”、“行政”相对立的“司法”。在这一点上 ,我国现行《宪法》所能接纳的司法原则应当是“议会主权”意义上的,相当于 2009 年之前英国采取的上议院司法制度。狭义上的“司法”概念与我国现行《宪法》所确立的人民代表大会制度的根本原则是相互冲突的,因此,在可见的将来,只要我们坚持人民代表大会制度的基本原则不变,那么,宪法中的“司法”概念就只能是“议会主权”意义上的“大司法”,将“司法”仅仅限定在“检察权”、“审判权”的范围,或者是限制在“审判权”的框架内,这种制度设想缺少基本的政治基础,不可能在现行宪法的制度框架内存在,因此,所谓的“司法入宪”必然是“司法”进入人民代表大会制度下的国家权力框架内 ,而不可能出现“司法”作为独立的国家权力进入现有的宪法制度之中,这是“司法入宪”的基本政治判断。

(四)完善法院审级独立制度,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

目前依照现行宪法和相关法律设立的四级法院在不同审级中职能定位不同,分别依照宪法和法律独立行使相应的审判权,不受上级法院干涉。最高人民法院保证法律统一正确实施的最主要途径是审级监督 ,发布司法解释 ,应地方法院要求对法律适用问题作出批复,不对下级法院的在审案件出具裁判性意见。要选取数个经济社会文化发展相对比较均衡的省份 ,试点跨区县法院的设置 ,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。从制度上掐断行政机关、社会组织和公民个人对基层法院审判活动可能施加的不良影响。选取数个经济较为活跃的地区,试点最高人民法院商事民事派出法庭、巡回法庭制度 ,探索降低当事人诉讼成本、便民利民的可能途径。将最高人民法院的二审和审判监督职能直接授予最高人民法院按照大区设立的地区法院,强化最高人民法院与省级人民法院之间的业务联系,提高最高人民法院审理二审和再审案件的效率。试点设立知识产权法院, 可将知识产权法院的试点设立与跨行政区划法院设立试点相结合。

(五)探索法官、检察官、警察职业化路径,初步建立符合司法职业特点的司法人事管理制度

完善司法人员分类管理制度。在司法组织系统内从事一般行政支持、后勤保障服务的人员作为司法政务人员与法官、检察官严格区分。前者依照一般公务员制度管理 ,后者依照法官法、检察官法管理。可选择适当时机,将司法政务人员直接划归司法行政部门管理。建立法官检察官员额制度。在司法人员分类管理实施后,由中央编办根据各地经济社会发展状况和司法实际,统筹确定法官、检察官员额配备方案, 由全国人大常委会批准 ,具有法律效力 ,作为经费待遇配备依据。法官、检察官员额配置制度要注意地区特点和经济文化发展状况,要鼓励年轻司法人员到中西部司法机关任职,不断积累司法工作经验。完善法官选任制度。根据司法职业特点 ,探索完善法官、检察官统一招录、遴选制度。根据近些年法官、检察官家庭所在地、就读大学与就业区域日趋重合的趋势, 考虑到法官、检察官职业的特点 ,招录、遴选法官、检察官试行全国(或省级)统筹,从法官、检察官就业起始,实现必要的地籍、学籍回避。对于法官、检察官在一地司法机关工作达到一定年限的,要集中组织轮岗或异地交流 ,要实行全国范围内的法官、检察官人员的可自由流动制度。对于未取得“中华人民共和国法律职业证书”者 ,均不得遴选为法官、检察官 ,均不得从事法官、检察官工作。建立完善法官检察官的等级、评定与晋升制度 ,其核心是凸显法官检察官的职级意识 ,实现工资待遇与职级的衔接 ,在官方文件中以职衔称谓取代院长、庭长等行政性称谓。院长、检察长由适格的法官、检察官兼任 ,并由本级法院和检察院法官选举产生 ,实行任期较短的轮流任职制 ,充分发挥每一个法官、检察官的组织管理才能 ,减低院长、检察长的官员身份色彩,提升院长、检察长的专家业务能力和水平。选取数个财政状况良好、司法工作基础较好的省区市进行省以下地方法院、检察院人财物统管工作的试点。同时,要求法院和检察院所在地党委和人民政府采取积极有效的措施予以配合,确保法官和检察官的办公条件。建立法官、检察官职业保障制度。在省以下试点法官、检察官统管的地方 ,在法官、检察官员额确定基础上 ,探索法官、检察官招录、遴选、晋升、薪酬特别保障制度 ,大幅提升工资福利待遇,健全法官职务豁免制度,凸显法官、检察官职业的独立性。根据国家司法改革的总体要求,修改法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法等相关法律法规 ,将司法改革成果纳入法律 ,并依法推进司法体制改革。根据法院和检察官职业化管理的要求,进一步提升人民警察的法律地位,将人民警察逐渐纳入司法人员队伍序列 ,由司法行政部门统一管理 ,主要用于配合审判机关和检察机关的实施宪法和法律的活动。

(六)优化司法职权配置,规范司法权内部运行机制,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制

遵循司法规律,以审判权为核心建立审判权运行机制,落实审判责任制,做到让审理者裁判,由裁判者负责,案件审理全程留痕,裁判文书全部上网公开,接受当事人和社会公众的有效监督。改革审判委员会制度,强化审委会责任,审委会委员对个案独立发表意见并记录在案,裁判文书在互联网上公开时一律公开各审委会委员的意见,逐渐裁判文书的主流意见, 形成裁判文书的说理风格。完善主审法官、合议庭办案责任制。主审法官、合议庭之外的任何人不得就个案发表意见、进行批示 ,重特大疑难案件依规定程序进入审委会环节,审委会组成人员方可发表意见。法官独立行使职权、独立担责,其在法律范围内依法行使职权,不受院内外组织或领导干涉。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度 ,拓宽人民群众有序参与司法渠道。试点在重大的刑事案件中组织多名人民陪审员组成陪审团,对案件的重大事实作出权威性的判断结论,保证人民陪审员参与司法审判的独立性和公正性。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。

参考文献

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作者简介:莫纪宏,中国社会科学院法学研究所副所长,研究员。

来源:《法律科学》2015年第1期

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