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《立法法》修订的亮点与盲点

2015年3月15日,十二届全国人大第三次会议正式通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》,这是本次全国人大会议审议通过的唯一一个法律修正案。这次《立法法》修订对于进一步完善我国立法体制并全面推进依法治国具有重大的现实意义,其在完善立法体制和立法程序、确保民主立法和法制统一等方面都取得了明显的进步。 但也不可否认,此次修订并非是一次全面的修订,因此还仍然存在一些立法上的盲点和未解决的问题。

一、《立法法》修订对于完善立法体制和深化改革具有重要意义

《立法法》是属于确立我国立法体制、规范立法行为的宪法性法律,是属于管“法”的法。自2000年通过后,其在理顺我国一元多层次的立法体系以及确保法制的统一等方面已经发挥了重要作用。但随着社会对法治要求的不断提高,不仅原《立法法》的很多规定变得有些过时,而且有些粗略的规定和立法的盲点也急待进一步细化或补充。

2013年十八届三中全会决定发布后,《立法法》的修订正式被提上议事日程。三中全会决定的某些内容本身即必须通过《立法法》的修订予以落实。例如,三种全会决定提出要“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”,“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”,“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”等法制改革设想都必须通过《立法法》的修订才能得到落实。2014年十八届四中全会《有关全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的要“完善立法体制”、“明确立法权力边界”、“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”、“健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”等改革设想也同样需要通过修订《立法法》予以实现。

不仅如此,目前正在不断推进的深化改革措施也使《立法法》在很大程度上已经到了不改不可的地步。十八届四中全会决定要求做到“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”,但目前个别已经推出的改革措施在这个方面并没有做得太好。例如,2013年中央出台了一项重大的经济体制改革措施——设立上海自由贸易区,全国人民代表大会常务委员会为此特别作出了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,但学术界对于该决定中有关授权自由贸易区“暂停实施”《外资企业法》等法律的规定的合法性却出现了较大争议。 其原因就在于宪法和《立法法》确认全国人大常委会只有“部分补充和修改”或“废止”法律的权力,并没有规定其享有“暂停实施法律”的权力,并且“修改”的含义一般也不包括“暂停实施”。正因如此,这次《立法法》修订对全国人大常委会的这个权力特别作出了明确规定。因此可以说,正是不断深化的改革使得《立法法》的修订成为当务之急。

正是因为考虑到此次《立法法》修订对于深化改革和全面推进依法治国具有重要意义,不仅党中央对此次修订格外重视,而且全国人大及其常委会在修订过程中也充分发扬了民主。尽管从法律职权来说,全国人大常委会自己即可完成对《立法法》的修订,但它这次并没有这么做,而是将其交由全国人民代表大会全会审议和通过,以便在更大的范围内集思广益。事实也充分证明,此次审议后,很多代表提出的修改意见都被反映到了最后的修正案中。 经过此次审议后,最终通过的修正案在税收法定、享有立法权城市数量的增加以及全国人大常委会对法规合法性审查建议的反馈机制等方面都比第二次审议稿有很大的进步,从而为本次修订的成功奠定了坚实的基础。

二、《立法法》修订在完善立法体制、确保民主立法等方面有诸多亮点

《立法法》的一个首要任务是依据宪法的规定进一步规范立法体制,规定具有立法权限的国家机关的种类以及每类国家机关所享有的具体立法权限。在此次修订过程中,有关立法体制的修订是重中之重,同时也是最受人瞩目的亮点。在此方面大致可以分为如下三种类型:

(1)普遍赋予设区的市地方立法权

就立法体制而言,此次最大的一个修改就是急剧扩大了享有地方立法权的城市范围。原《立法法》确认享有地方立法权的城市除了直辖市外只有49个“较大的市”,具体包括“省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”,此次修订后,可享有地方立法权的城市扩大到所有“设区的市”,再加上《立法法》最后特别规定的三个不设区的地级市——“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市”。这就一下子使享有地方立法权的城市增加了约236个。此外,此次修改也让自治州在原来可制定自治条例和单行条例的基础上进一步获得了与上述城市同样的地方立法权。这就意味着这些地方的人大及其常委会都有权制定地方性法规,同级人民政府则相应获得了制定地方政府规章的权力。虽然根据修订后的《立法法》规定,这些城市可行使地方立法权的具体步骤和时间还有待所在地区的省级人大常委会予以确定,但这种地方立法权的扩展无疑已经成为定局,并将对我国地方自治的发展起到较大的促进作用。

(2)对全国人大常委会的立法权限进一步予以明确

我国实行的虽然是多层次的立法体制,但无论如何全国人大及其常委会的立法权都是居于核心的地位,它对很多事项享有排他性的立法权,只有在特定情况下才可以授予国务院暂时先予以行使。但我国长期存在全国人大常委会授权立法过于宽泛,国务院行使本应由全国人大及其常委会行使的立法事项(尤其是经济管理领域)过于随意的问题。此次修法的一个重点就是对于全国人大常委会的立法保留事项以及授权立法予以进一步明确。例如,在税收方面,原《立法法》只是规定“税收”的“基本制度”属于全国人大及其常委会的立法保留事项,修订后此项法律保留事项进一步具体化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。这种修订实际就意味着一举收缩了国务院在这个方面的立法权限。在授权立法的规范方面,此次修改不仅要求“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”,明确了一般“授权的期限不得超过五年”,而且要求“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定有关法律的意见”。这些规范实际既对作为立法机关的全国人大及其常委会在授权立法方面提出了更高的要求,同时也对被授权者(主要是国务院)的授权立法施加了内容和程序上的限制。

另一个明确立法权限的事项就是前面提到过的基于深化改革需要而必须明确的全国人民代表大会及其常务委员会一个立法权限——就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的权力。这个立法权限是2000年《立法法》制定时根本没有想到的,完全是因为2013年自由贸易区的设置而出现的新问题。目前的新规定可以一举消弭由此引发的法律争议,从而为将来的类似改革“于法有据”奠定法律基础。

(3)对于规章、司法解释及部分地方性法规的立法权限予以适当限制

此次修订对于地方立法权不仅具有扩权的一面,同时也有限权的一面。这种限制主要体现在两个方面:首先,对于设区的市、自治州的地方立法权可以立法的事项予以进一步明确,使其制定的地方性法规和地方规章主要限于“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,虽然这并非是一个非常严格的规定,但这种明确的列举做法无疑会使这些城市在其他事项的立法受到较大的限制。其次,本次修订对于地方规章施加了一个引人瞩目的限制,即要求“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。这个规定对于地方政府将来推行诸如禁止电动自行车等缺乏法律依据、有争议政策或措施可能会起到一定的限制作用。

除了地方政府规章外,此次修改对于部门规章也提出了更加严格的限制:法律要求“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。这个规定主要是针对目前立法中非常突出的为了部门争利益的“部门立法”现象而制定的,其对以后部门保护主义立法现象可能也会起到较大的抑制作用。

在限制立法权限方面,还有一个重要但并不受人关注的进展,那就是对司法解释权限的限制。我国的司法解释其实是一种特殊的立法,很多司法解释甚至比法律更加详尽。修订后的《立法法》对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进一步明确要求“应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意”。不过,在这个领域,此次修订更大的一个进展在于明确确认“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释”。我国各级地方司法机关出台各种司法解释早已是一种普遍的实践,即便最高人民法院、最高人民检察院三令五申予以禁止也无济于事,虽然目前《立法法》的禁令能否从根本上杜绝这种现象仍令人怀疑,但立法者的明确态度会对这种现象的改善无疑会起到促进作用。

上述有关立法体制的修改是此次《立法法》修订的重心,同时也是社会关注的焦点所在,但实际上本次修订的内容并不仅限于此,在确保立法的民主性、法制的统一性以及程序的完备性方面,本次修订也有值得一提的重要进步。

在提高立法的民主性方面,此次修订首次确立了公开立法规划和年度立法计划制度、立法效果评估制度,将法律草案向社会公开征求意见从全国人大常委会的自由权限改为其必须履行的职责,并且还将向社会通报征求意见的情况作为立法机关的义务。虽然这些内容对于全国人大常委会而言早就是一种比较普遍的实践,但《立法法》作出如此明确的确认还是一种明显的进步。

在确保法制的统一性方面,此次修订最大的进步是首次建立了对于社会各界提出的法规合法性审查建议的反馈机制,其特别要求“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构”,“将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开”。全国人大常委会以往对于社会各界依据《立法法》提出的法规合法性审查建议几乎从不予反馈的做法一直受到诟病,也极大了影响了法规备案审查制度效能的发挥。在很多省份的规章和规范性备案审查制度早就建立反馈机制之后,此次《立法法》修订终于在这个方面也迈出了实质性的一步,这个规定有望大大提高社会各界提出合法性审查建议的积极性,并在一定程度上提高法规备案审查机制在保障法制统一方面的作用。

除此之外,此次修订在一些立法程序和立法技术方面也有所进步,例如,原《立法法》有一个缺陷,就是未规定法律废止程序,这次修订终于补充了“法律被废止的,除由其他法律规定废止该法律的以外,由国家主席签署主席令予以公布”这样一条规定,从而填补了一项重要的立法空白。

三、《立法法》在明确全国人大及其常委会立法权限等方面还存在一些立法盲点

与任何一次立法活动一样,此次《立法法》的修订并非都非常令人满意,应予修订却未修订的立法盲点仍然还有不少,这就导致某些实践中问题很突出、急需《立法法》予以明确的立法体制和法律适用问题未得到有效的解决。具体言之,主要表现为如下几个方面:

(1)全国人大及其常委会的立法权限仍然存在一些立法盲点

首先,对于全国人大及其常委会制定的法律的名称仍然缺乏规范。目前全国人大及其常委会制定的属于“法律”的文件名称五花八门,非常混乱。尽管绝大部分都称为“法”,但称为“条例”、“规则”、“办法”、“规定”和“通则”的法律并不鲜见,即使称为“决议”和“决定”的法律的数量也相当可观。如果说在2000年《立法法》颁布前,对法律文件名称缺乏规范还情有可原,但在立法走向规范之后还容许此种状态继续存在就不好理解了。目前行政法规和规章的名称早就分别通过国务院的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》予以规范,甚至地方性法规的名称也在部分省份得以确定,在这种情况下,《立法法》至今仍然对法律的名称问题不予关注非常令人遗憾。

其次,对全国人大常委会制定的“法律”与“规范性文件”仍然未予任何区分。根据《立法法》的规定,只有那些经过国家主席签署主席令的具有规范性的文件才可以称为“法律”。但事实上全国人大及其常委会通过的某些具有规范性的决定并没有签署主席令,因此并不是“法律”,而只是属于一般的规范性文件,其与“法律”之间应该存在效力等级的差别。在行政法领域,国务院的有关行政法规对于国务院制定的行政法规与规范性文件,各部委和地方政府制定的规章与规范性文件都已经作出了明确的划分。但目前全国人大及其常委会的工作机构在实践中几乎未对其制定的“法律”与“规范性文件”作出任何区别,并且其将两者的效力等级也完全等量视之,这是完全不合理的,此次《立法法》修订完全忽视此问题使得《立法法》的这个盲点还将继续存在下去。

(2)《立法法》对于“变通权”的内容和范围未予任何限定

民族自治地方和经济特区根据《立法法》的规定在立法上享有一项重要的特权,那就是可以对法律、行政法规和地方性法规的规定作出“变通规定”。这些地方享有这项特权应该无可否非,但问题是目前的《立法法》对于这种特权的内容、范围和限制没有任何规定。这就导致人们对这些地方的某些立法的合法性产生争议。一个典型的例子是前些年珠海经济特区通过地方立法禁止电动自行车上路的规定,当年很多诉讼和合法性审查建议的一个焦点问题是珠海地方立法里的某些变通规定是否合法。此次《立法法》的一个立法导向是对地方立法的权限施加必要的限制,但很遗憾,对于至关重要的“变通权”问题却未予任何关注。

(3)《立法法》对上下位法冲突处理规则问题未予进一步明确

《立法法》除了具有明确立法体制的功能外,还有明确法律适用规则这一对法律实践至关重要的功能。法律适用规则不明确,法律实践就很容易产生争议。原《立法法》对这个问题已经作出了一些规定,例如,第83条确立了“特别法与一般法相冲突适用特别法”与“新法与旧法相冲突适用新法”这两个法律冲突处理规则。但问题是,《立法法》并没有直接确认在法律适用中更加至关重要的上下位法冲突处理规则。尽管法学理论上都确认存在这样一条“上位法与下位法相冲突时适用上位法”的规则,很多人也认为从目前《立法法》的有关规定也可以推论出这项规则,但《立法法》没有直接确认这项规则,尤其是没有确认法院可以适用这项规则仍然是一项致命的缺陷。其根本原因在于,法律规定不明确已经导致目前法院在这个方面的实践极为混乱,并且非常容易引发争议。2003年发生的洛阳市中院“种子案”就充分反映了这个问题的严重性。

这个问题在此次《立法法》修订的背景下尤其显得特别重要。由于我国特殊的立法体制,我国的法律冲突问题,尤其是上下位法的冲突问题一直都比较严重。此次《立法法》修订之后,享有地方立法权的城市又急剧增加,因此可以想象法律冲突的处理问题只会变得更加迫切而不是相反。虽然通过此次修订,法规备案审查的制度又有所加强,但由于缺乏强有力的实施机构以及司法化程序的保障,该制度在保障法制统一性方面所能起的作用一直是令人怀疑的。 学界比较一致的主张还是应把解决法律冲突问题的主要任务交给法院而不是立法机构。但令人遗憾的是,此次《立法法》修订对于此问题仍然没有给予应有的重视。

当然,对于任何一次立法或者法律修订,我们都无法责备求全。我们也必须承认,并非对此次《立法法》修订所有的抱怨都完全站得住脚。例如,在修法过程中,有人就极力主张在此次修法应该明确赋予直辖市下的某些新区(如上海浦东新区、天津滨海新区)地方立法权。尽管从人口、经济规模等很多方面看,这种主张具有很大的合理性,但由于受到宪法对有关行政区划规定的限制,此次《立法法》修订最后并没有支持这种主张。全国人大常委会在立法说明中也承认,“这一次修改立法法是部分修改,不是全面修改,对可改可不改的暂不改;对认识比较一致、条件成熟的,予以补充完善;对认识尚不统一的,继续深入研究”。 由于是小改,希望通过此次《立法法》的修改毕其功于一役确实不太现实。应该说,此次对《立法法》的修改总体已经体现出了很大的进步,我们相信它对我国进一步全面推进依法治国和深化改革必将起到积极的作用。

原载《人民法治》2015年4月号

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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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