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宪法监督关键在维护法制统一性

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确规定:“完善全国人大及其常委会宪法监督制度。”所谓“宪法监督”就是对宪法实施活动所进行的专门法律监督活动,根据我国现行宪法第62条和第67条的规定,“宪法监督”是由全国人大及其常委会进行的监督宪法实施的专门活动,是全国人大及其常委会作为国家最高权力机关享有的重要国家职能之一。现行宪法将监督宪法实施的职权赋予全国人大及其常委会,根本的目的在于利用全国人大及其常委会作为最高国家权力机关所享有的最高法律权威,来监督一切国家机关、社会组织和公民个人履行宪法职责的活动,其中,对依据宪法和立法法享有立法权的国家机关立法活动的监督,是全国人大及其常委会进行宪法监督的最重要事项。

《决定》从加强宪法实施、维护宪法权威的角度提出了要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”,其中,最重要的任务就是要通过宪法监督,维护法制的统一性。当然,全国人大及其常委会要能够有效地履行监督宪法实施的职责,关键在于在宪法监督的实践中要“依法”履行宪法监督的职责,要围绕如何维护法制的统一性来解决实践中遇到的具体问题,宪法监督不能仅仅停留在一般性的听取和审议国家机关的报告等范围有限的领域和方面,更重要的是要针对法律法规所明确规定的违宪审查任务,对可能存在违宪问题的被审查对象,通过做出宪法解释或者是宣告违宪,纠正违宪的法律规定,保证被审查对象与宪法和法律相一致。

根据2015年3月15日十二届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国立法法》(修正案)的规定,目前需要接受违宪审查的法律规定包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。新修订的《中华人民共和国立法法》第99条和第100条都涉及了对“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”是否存在违宪问题的审查提请程序、审查方式、审查内容和审查结论的规定,并且对违宪的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查权属于全国人大常委会,全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构依法协助全国人大常委会对提请违宪审查的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否存在违宪问题进行具体的审查工作,并提出相应的处理意见和审查结论。所以,当下要贯彻落实《决定》所要求的“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”的具体规定,主要任务应当集中在如何有效地启动新修订的《中华人民共和国立法法》所规定的对“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”的违宪审查程序上,并依法开展有效的违宪审查活动,对于审查中发现的违宪问题及时予以纠正。

将完善宪法监督制度的重点放在对“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”的违宪审查上,最重要的制度功能就是可以最大限度地维护“法制的统一性”。对“行政法规”的违宪审查可以有利于贯彻落实《决定》所规定的“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”精神上来,进一步发挥全国人大及其常委会作为行使国家立法权的最高国家权力机关在立法方面的核心和主导作用,维护宪法法律权威。对“地方性法规、自治条例和单行条例”的违宪审查可以有效地解决长期以来一直存在于立法领域中的“地方保护主义”难题,将地方立法有效地纳入中国特色社会主义法律体系中,正确地处理中央立法事权与地方立法事权的关系,防止有地方立法权的地方立法机关滥用地方立法权或者是超越职权立法,有效地维护中央立法的权威。

此外,根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条的规定,中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查,审查的内容也包括是否与宪法和法律相一致。也就是说,在宪法监督的实践中,对应当接受备案审查的党内法规和规范性文件也存在“违宪审查”的问题,只不过这种对党内法规和规范性文件的违宪审查不是由全国人大常委会依据立法法的规定进行的,而是由中央办公厅依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》进行的,并且接受备案审查的党内法规和规范性文件范围仅限于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件,包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

从上可知,对“党内法规和规范性文件”的违宪审查也是为了保证党内法规和规范性文件更好地符合宪法的各项规定,确保“党在宪法法律范围内活动”原则的实现,维护宪法法律权威。

所以,从加强法制的统一性角度来着力开展宪法监督工作,可以把工作落到实处,通过确立具体的违宪审查程序、建立违宪审查制度,并且在条件合适的情形下设立专门的违宪审查工作机构和机制,都可以有效推动宪法实施监督工作卓有成效地开展,使得宪法的法律效力在违宪审查过程中真正地发挥出来,保证宪法作为根本法的法律特征能够得到有效体现,从而更好地发挥宪法在建立法治秩序、保证公民权利和促进社会和谐中的重要作用。

作者简介:莫纪宏,中国社会科学院法学研究所副所长,研究员,博士生导师。

本文刊载于《学习时报》2015年6月15日第005版

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