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存款保险制度:让市场的归市场

2015年3月31日,热议已久的《存款保险条例》正式公布(国务院令第660号),并将自2015年5月1日起施行。这标志着我国酝酿20余年的存款保险制度最终得以建立。

存款保险制度的内容与特点

按照《存款保险条例》(以下简称《条例》)的规定,所有在我国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构(以下简称“投保机构”),均应按照《条例》规定投保存款保险。而所谓存款保险,是指投保机构向存款保险基金管理机构(以下简称“存保机构”)交纳保费,形成存款保险基金(以下简称“存保基金”),存保机构按照《条例》规定向存款人偿付被保险存款,并采取必要措施维护存款以及存保基金安全的制度。简而言之,存款保险是一种保险,保险标的是存款,投保人是银行业金融机构,保险人是专门的存保机构,被保险人则是存款人。

从《条例》的相关规定看,我国的存款保险制度有以下主要内容和特点:

第一,投保机构仅限在我国境内设立的银行业金融机构,即作为中国法人的银行业金融机构,包括中外合资银行和外商独资银行,但不包括外国银行在华分支机构。承保范围是投保机构吸收的全部存款,既包括人民币存款也包括外币存款,既包括个人储蓄存款也包括单位存款;但为防范道德风险,将金融机构同业存款和投保机构高管人员在本机构的存款排除在承保范围之外。

第二,存保基金的来源主要是投保机构缴纳的保费,另外还包括在投保机构清算中分配的财产以及存保机构对基金的运用和投资所得收益,存款人无需承担缴付义务。同时,对于不同投保机构,由存保机构根据其经营管理状况、风险状况等因素,确定和适用不同的费率。

第三,在投保机构破产、被撤销或者被存保机构接管时,存款人即可要求存保机构先行赔付。存保机构应在7个工作日内进行赔付。赔付范围为存款人在投保机构全部存款的本金和利息,同一存款人在同一投保机构存款的赔付上限为人民币50万元。需要注意的是,存保基金的赔付是以账户而非人头为标准,亦即50万元的赔付上限是针对存款人在一家银行的全部存款;如果在多家银行开立有账户,则分别享有50万元的赔付上限。

第四,存保机构对存款人进行赔付后,在偿付金额范围内取得对投保机构的代位求偿权,受偿顺序与存款人相同。而存款人超过赔付上限的存款,可继续从投保机构清算财产中受偿。

第五,存保机构参加金融监管协调机制,对投保机构承担一定的监督管理职责,有权要求投保机构报送必要信息或者向投保机构发出风险警示,出现严重情形时还可建议银监会对投保机构采取接管、重组、撤销等风险处置措施。

存款保险制度的功能与价值

存款保险制度由美国在大萧条后出台的1933年《银行法》所首创,为恢复金融秩序、重振公众信心起到了重要作用。其后各国纷纷效法,目前全世界已有110多个国家和地区建立了不同形式的存款保险制度。

存款保险制度的基本功能有二:一是在银行破产或者因其他原因处置清算时对存款人及时进行赔付,保护存款人尤其是中小存款人的正当权益;二是维持公众对银行业的信心,防止出现恐慌性挤兑和系统性风险,维护金融体系稳定。就其运行效果而言,存款保险制度还能起到促使存款人在不同银行之间合理配置资产、监督银行合理审慎经营等作用。

我国存款保险制度当然也具备上述功能,但我国银行业的一个基本特点是国有银行占绝对主体地位,公众长期以来将银行信用与政府信用混同,认为银行不会倒闭,即使倒闭政府也会“埋单”。事实上,我国过往撤销和处置个别银行业金融机构时,出于稳定考虑也确实采取财政全额负担的方式。这种不加区分、一概由政府兜底的“隐性担保”方式存在三个主要问题:一是对财政造成巨大压力,不具可持续性;二是使得市场竞争机制难以充分发挥作用,扭曲市场资源配置,诱发银行业道德风险;三是给公众发出错误信号,使其对政府干预形成不恰当的过高预期。

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要使市场在资源配置中起决定性作用,加快推进利率市场化。目前我国已经取消贷款利率限制,存款利率全面放开也已渐行渐近。从国际经验看,取消存款利率限制对金融市场和金融秩序的冲击要大过取消贷款利率限制,是利率市场化过程中最重要、最关键的一环。取消存款利率限制后,银行业金融机构特别是在资金规模和实力上不占优势的中小银行,会倾向于以高利率来吸引存款人、提高竞争力,而超出银行合理承受范围的不适当的高利率将会显著增加银行破产倒闭的风险。存款保险制度恰恰提供了这里所需要的“安全网”。在政府简政放权的大背景下,在存款利率市场化箭在弦上之际,存款保险制度的出台可谓适逢其时。

在这个意义上,存款保险制度之于当下中国,其价值不仅在于变“隐性担保”为“显性担保”,也不仅在于让银行业多一道“紧箍咒”,更在于明确政府与银行、政府与市场的界限,让政府的归政府,市场的归市场。

存款保险制度的影响与不足

在银行业充分竞争、存款人“买者自负”的自由市场体制下,存款保险制度无疑会增强公众对于银行业的信心。但在我国,由于银行与政府传统上的密切关系而造成的“信用混同”,以及过往“隐性担保”做法给存款人形成的高位预期,存款保险制度在增强公众信心方面恐怕作用有限。甚至在一定程度上,存款保险制度反而会因为把隐性担保显性化,让存款人意识到“原来银行也是会破产的”,从而在短期内降低公众对于银行业的信心,导致部分存款分流向资本市场或其他投资渠道。但即使出现这种情况,无疑也是一种“拨乱反正”的良性影响。

长期来看,存款保险制度有助于形成银行业自我保障、自我约束的市场化机制,降低经营者恣意妄为的道德风险。毕竟,羊毛出在羊身上,存保基金的大头来自银行业金融机构缴付的保费,而且基于差别费率原则,经营风险越高,保费也就越高。不仅如此,在赔付设定上限、不再全额兜底的情况下,存款人将会更加关注存款银行的资信、经营和风险状况,更加倾向于选择高信用、低风险的优质银行,使得优胜劣汰的市场机制更好发挥作用。

需要指出的是,目前的存款保险制度存在一个明显不足,那就是没有银行业金融机构破产制度与之配套。银行破产倒闭是适用存款保险制度的基本情形,诸如保险赔付的启动时点、存保机构的介入力度、代位求偿的实现途径等一系列问题,都需要相应的破产程序和规则来加以明确。由于金融机构破产的特殊性和复杂性,2006年《破产法》没有对之做出具体规定,而是授权国务院制定实施办法。鉴于存款保险制度与银行业金融机构破产制度之间的密切关系,理想的做法是二者同步制定、同时推出。现在由于客观情况的需要,《条例》已经先行出台。为了避免增加日后制度协调的难度,应当尽快制定完成并出台银行业金融机构破产制度,二者相得益彰,形成制度合力。

(本文原载于《经济参考报》2015年4月14日第8版)

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