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自贸区建设要与顶层设计相协调

自2013年9月29日正式挂牌成立以来,中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸区”)已经走过了一年多的历程。2014年12月,中央决定增设广东、天津、福建三个自由贸易试验区,这既是对上海自贸区成功经验的肯定,也对作为“标杆”的上海自贸区提出了新的更高要求。

当前,上海自贸区建设已经进入全面推进阶段,需要在自贸区总体方案和中央有关部委已有支持意见的框架基础上,进一步细化相关规则,落实具体措施,在适当领域先行先试,提炼总结“可复制、可推广”的经验。在此过程中,特别需要处理好先行先试与顶层设计、市场作用与政府角色、金融创新与投资贸易、金融开放与风险防控四个方面的重要关系。

自贸区建设要与顶层设计相协调

上海自贸区建设对于新一轮改革开放具有引领意义,是全面深化改革的突破口。这一特性决定了上海自贸区必须在诸多领域先行先试,承担“制度闯关”的艰巨任务。但自贸区建设的终极目标并非打造一个自成一体的离岸中心或者政策洼地,而是要形成可复制、可推广的经验,为在国家层面全面深化改革助力。为此,必须始终注意在“上海特色”与“可复制可推广”之间、在先行先试与顶层设计之间实现恰当平衡。

例如,金融市场利率市场化是上海自贸区金融制度创新的一个重要方面。利率市场化,尤其是取消存款利率限制,势必大大加剧商业银行之间的竞争。在优胜劣汰的市场规律主导下,一些竞争力不强、风险抵御能力低的银行将面临破产倒闭的更高风险。银行业的公共性和系统性特征决定了必须建立专门的金融机构破产处置制度和存款保险制度,以维护金融市场稳定,保护存款人利益。这两项重要制度显然不可能凭借上海自贸区自身的先行先试来完成,而必须从国家层面通盘考虑,进行顶层设计。

同样,离岸银行业务也是上海自贸区金融创新的一项重要内容。按照国际惯例,对于离岸银行业务可以降低乃至取消存款准备金、存贷款比例等审慎监管要求。鉴于《商业银行法》等法律法规对于上述监管指标有法定要求,上海自贸区若要遵循国际惯例经营离岸银行业务,势必涉及相关法律规则的修改或调整。这同样需要通盘考虑和顶层设计。

又如,我国现行外商投资企业法对外商投资实行全面审批制,而上海自贸区则是在准入前国民待遇和负面清单模式基础上,试行外商投资备案制,实质性简化行政审批程序。为此,由国务院提请全国人大常委会授权,在上海自贸区暂停实施外商投资企业法中有关行政审批的部分条款。从2015年3月1日开始,广东、天津、福建三个新设自贸区也将沿用这一模式。这种做法当然是必要的,但只能作为权宜之计,长远之计还是要进行更加系统的顶层设计,全面修订现行外商投资法律体系,取消一般性的外商投资审批,代之以国民待遇和备案制为原则,负面清单、反垄断审查、国家安全审查等特殊措施为例外的更加合理和科学的外资准入制度。在这方面,上海自贸区业已积累的经验无疑可以为此次修法提供重要的实践依据。

尽可能简政放权和转变政府职能

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。作为全面深化改革的突破口,上海自贸区建设也必须妥善处理市场作用与政府角色的关系。

由于上海自贸区建设主要着眼于制度创新而非政策优惠,因此必须从转变政府职能、优化营商环境、便利贸易投资的角度打造核心竞争力,从而在国际范围内对企业等市场主体产生足够吸引力。从笔者在上海实地调研中了解到的情况看,很多企业尤其是拥有跨国业务的大企业,对于自贸区出台新政策、新规则并无多高期待,更希望、更看重的是“政府少管点”和“尊重国际惯例”,以便其能以国际通行方式进行更为自主灵活的经营。

例如,航运保险是国际化程度很高的自成一体的保险业务,相比一般保险业务有较大的特殊性。《海商法》对于海上保险也有专章规定,就该章而言构成《保险法》的特别法。鉴此,保险监管部门在对航运保险业务及开展此类业务的企业进行监管时,理应与对一般保险业务的监管有所区别。但实践中,保险监管部门对于航运保险业务的特殊性并未给予足够关注,而是习惯于一体适用相关监管规则和指标,并要求监管对象相应调整其业务模式和做法。这不仅给航运保险企业增加了不必要的合规成本,也不利于这些企业开展国际化经营。

因此,在自贸区建设中有必要进一步探索简政放权和转变政府职能,可放可不放的尽量放,可管可不管的尽量不管,在不违反法律规定的前提下,尽可能做到尊重市场规律和国际惯例,为企业创造一个更为友好和宽松的营商环境。

核心建设是投资贸易而不是金融

在媒体集中报道和公众持续关注下,金融制度创新俨然已经成为上海自贸区建设的最大看点。但无论是从上海自贸区的出台背景和核心使命看,还是从作为上海自贸区上位概念的自由贸易园区的基本属性和功能看,金融业本身都不应成为上海自贸区建设最主要的方面。因此,不应对自贸区的金融行业发展和金融制度创新本身倾注过多注意力,以致忽视其便利投资贸易、服务实体经济这一基本定位。

从上海自贸区的出台背景看,其与中美双边投资协定(BIT)谈判关系密切,其中作为自贸区先行先试标杆之一的准入前国民待遇和负面清单模式,更是中美BIT谈判的核心内容。从其核心使命看,按照自贸区总体方案的表述,是要“建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系”,便利投资和贸易。而从自由贸易园区的基本属性和功能看,其核心内容也应当是投资和贸易,而不是金融本身。

在这个意义上,此前媒体、公众乃至理论界对于自贸区金融开放和金融制度创新本身的过度关注和过多讨论,一定程度上已经偏离了建设上海自贸区的初衷,陷入“为金融而金融”的片面循环。这不仅给中央银行和金融监管机构造成了不必要的压力,还可能导致相关制度设计在理念和定位方面出现偏差。

因此,上海自贸区金融制度创新的四个方面——资本项目可兑换、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理体制改革——都必须在便利投资贸易、服务实体经济这一大背景和大方向下进行,而不能脱离这一背景和方向来片面追求所谓“制度创新”。

对潜在风险要有足够的重视

金融开放与金融风险往往相伴相生,1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机都是绝佳例证。因此,在推动金融市场开放和自由的同时,必须对潜在风险有足够的预期和警惕。

按照设想,上海自贸区将先行先试人民币资本项下可兑换,与此同时稳步开放资本市场,支持区内符合条件的单位和个人进行跨境双向投资。这是人民币走向国际化的重要步骤,也是金融便利投资贸易的题中应有之义。但在推进金融领域开放创新的同时,必须对其间蕴涵的巨大风险加以充分认识和给予足够重视,尽量避免给海外热钱和投机资本提供可乘之机。

资金流动具有无形性特征,事实上很难像实体货物那样,在一线放开的同时做到二线安全高效管住。因此,就资本项下可兑换的先行先试而言,更为可行的是“一线不完全放开,二线不完全管住”的“有限渗透”模式。而这种“有限渗透”对于监管部门提出了更高的要求,核心工作是自由贸易账户的妥善设计和分账核算系统的有效运行。出于风险防控的考虑,与此相关的各项制度和规则必须在制定伊始就向市场释放态度鲜明的正确信号,避免市场上形成“自由贸易账户方便热钱进出”的错误预期,并经由预期的自我实现效应给监管带来不必要的压力。

(本文原载于《经济参考报》2015年2月 13日第8版)

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