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“依宪治国”是中国走向法治国家的 “不二法门”

“依宪治国”一词法学界最初提出时就是来描述“依法治国”一词的内涵和特征的,其核心含义是要突出依法治国的关键是依宪治国。

2004年,时任中共中央总书记胡锦涛在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上正式提出“依宪治国”的概念,并将“依宪治国”与“依法治国”的关系描述为“依法治国首先要依宪治国”,这是党和国家的正式文件第一次肯定“依宪治国”一词的价值,并且将“依宪治国”视为“依法治国”的“应然”价值目标。

2012年12月4日,习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年大会上,将“依法治国”与“依宪治国”之间的关系从“首先要”提升为“首先是”。虽然是一字之差,“要”和“是”却反映了最高决策层对“依宪治国”在推进“依法治国”中所具有的价值认识上的“飞跃”:“是”已经明确肯定“依宪治国”是“依法治国”的重要事项,是不可改变的客观事实;而“要”只是表示了一种“希望”和“应该”,是一种对理想目标的价值追求。

2014年9月5日,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中,在肯定“依宪治国”对于“依法治国”所具有的重要意义基础上,提出了继续“坚持”的要求—“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。由此可见,“依宪治国”的概念不仅已经具有了完全的合法性,更重要的是,“依宪治国”成为推进法治中国建设应当不断坚持的法治道路。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》肯定了习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话精神,明确了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”的重要原则。

“依法治国”一词的核心在于一个“法”字,而“依宪治国”最突出的中心词是“宪”。“依法治国”与“依宪治国”之间的关系可以简化成“法”与“宪”的关系。广义上的“法”包含了“宪法”,狭义上的“法”只是指根据宪法制定和产生的由国家专门立法机关制定的法律法规。从广义上的“法”来看,由于宪法是一国的根本法,在具有中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位,因此,“依法治国”中的“法”最重要的应当是“宪法”,“依宪治国”是“依法治国”的基础和核心内容,如果“宪法”不能成为治国的“依据”,那么,依据广义上的“法”来实行“依法治国”就可能出现“法出多门”、“政出多门”的弊端,继而妨碍“依法治国”基本方略的落实。从狭义上的“法”来看,如果“依法治国”中的“法”只是指国家专门立法机关制定的法律法规,很显然是存在缺陷的,必须要将“依宪治国”作为“依法治国”的基础和前提。如果只讲“依法治国”,不讲“依宪治国”,那么,就无法保证“依法治国”基本方略得到全面、系统的贯彻和落实,法制的统一性就无法得到有效保证。所以,从理论上看,不论是从广义上、还是从狭义上来理解“依法治国”中的“法”的含义,都不可能脱离“依宪治国”。

由于宪法作为国家根本法是一切法律法规赖以存在的前提,是国家机关、社会组织和公民个人行为的基本行为准则,是保证一国法制统一性的制度基础,体现了“法律至上”的法治精神,因此,旗帜鲜明地坚持“依宪治国”,就是要高举社会主义法治的大旗,坚定不移地走中国特色社会主义法治道路,这是实现“中国梦”和中华民族伟大复兴理想的必由之路,是实现社会主义现代化强国的必然选择,这个历史潮流是任何人、任何势力都不可阻挡的。这是推进法治中国建设的指路明灯,是我们实现“两个一百年”奋斗目标的根本保证。我们必须更加珍惜、爱护,落实到制度建设和具体的行动上,才能不辜负我们这个时代!

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定:“要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。要“使每一项立法都符合宪法精神”,这一要求集中反映了“依宪治国”的制度要求。2000年通过的《中华人民共和国立法法》对此也有明确的规定。《立法法》第3条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”可见,立法应当符合宪法的要求是宪法实施的一项明确要求。但立法如何符合宪法要求,在立法实践中做法却很不统一。有的立法在立法依据中明确声明是“根据宪法,制定本法”1 ;有的则非常具体地指出立法是根据宪法的哪条规定制定的。按照依宪治国的要求,“根据宪法,制定本法”只是一项立法原则,具有抽象性,实际上对具体的立法工作没有直接的指导意义,而在立法依据中明确指出依据宪法的哪一条制定相关法律法规,这样的依宪立法才属于真正意义上的“宪法实施”。我国目前很多法律和一部分法规中,在立法依据中确立了“根据宪法,制定本法”的立法原则,但只有《中华人民共和国兵役法》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》明确地指出了立法的依据来自于宪法的某个具体条文。

《中华人民共和国兵役法》第1条明确规定:根据中华人民共和国宪法第五十五条“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”和其他有关条款的规定,制定本法。根据上述规定,《兵役法》的直接立法依据是现行宪法的第55条,或者说,《兵役法》是现行宪法第55条的具体“实施法”。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》序言都明确规定:根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港和澳门特别行政区,并按照“一个国家,两种制度”的方针,不在香港和澳门实行社会主义的制度和政策。国家对香港和澳门的基本方针政策,已由中国政府在中英和中葡联合声明中予以阐明。 根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港和澳门特别行政区基本法,规定香港和澳门特别行政区实行的制度,以保障国家对香港和澳门的基本方针政策的实施。上述规定仅仅围绕着现行宪法第31条的规定来论证香港基本法和澳门基本法的立法依据直接来源于宪法。

总之,从依宪治国的角度来观察宪法在立法中的适用,目前的状况不能尽如人意。从我国宪法与具体立法的关系来看,我国宪法实施主要是通过立法机关制定具体的法律法规来加以细化的。所以,具体立法能否严格地依据宪法来制定,直接涉及到宪法本身的法律权威能否得到应有的尊重,所以,要真正贯彻党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所要求的“使每一项立法都符合宪法精神”,必须要在明确现行法律法规的立法依据上下功夫。不能只满足于一般性提及“根据宪法,制定本法”,而应当针对宪法中的具体条款来阐明立法的直接宪法依据,只有这样,才能保证宪法的权威在立法阶段就能得到有效地尊重,使得法治工作的源头就符合宪法的要求。

依宪治国,是中国特色社会主义法治道路的必由之路!依宪立法,是贯彻依法治国精神的核心要求!依宪治国,是执政党依法执政的制度依托!依宪治国,是中国走向法治国家的“不二法门”!

注释:

1赵静在《对于法律第一条是否写入‘根据宪法,制定本法’的思考》一文中,通过检索建国后的相关立法依据宪法制定的情况,指出了立法中存在的依据宪法规定带有很大随意性的问题。赵文指出:检索1954年9月20日以前通过施行的“法律”,对于制定的上位法依据或合法性规定,可以得出如下结论:在普选的全国人民代表大会召开之前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》。《政务院及其所属各机关组织通则》、《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署暂行组织条例》(各级地方人民检察署组织通则未注明)、《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》都写入根据《中央人民政府组织法》某具体条款制定,来表明其合法性根据,但不是笼统的规定根据《中央人民政府组织法》制定。

检索1954年9月20日至1977年12月31日通过施行的法律。由全国人民代表大会制定的除五四宪法、七五宪法外,只有《国务院组织法》第一条规定:“中华人民共和国国务院组织法,根据中华人民共和国宪法第四十八条第二款制定”。这可谓是写入“根据宪法”的首创者。由全国人民代表大会常务委员会制定的《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》、《人民警察条例》、《国境卫生检疫条例》、《户口登记条例》均没有写入“根据宪法”,第一条只是单纯的“立法目的”条款。唯一的是《农业税条例》(1958年6月3日全国人大常委会第九十六次会议通过,于2005年12月29日由全国人大常委会废止)其第一条写入:“根据宪法第一百零二条‘中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务’”制定。

检索1978年1月1日至1979年12月31日通过施行的法律。《逮捕拘留条例》(1979年2月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过)也写入根据宪法第十八条和第四十七条的规定制定。但是,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过)其第一条开先河地笼统地写入根据中华人民共和国宪法制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》都没有写入。此后是《刑法》、《刑事诉讼法》等多部非宪法性法律笼统地写入,有的则未写入。

从现状总结如下:在宪法部门中,《立法法》、《人民代表大会选举法》、《香港特别行政区基本法》都写入“根据宪法”。行政法部门中,《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》都写入“根据宪法”,但《治安管理处罚法》未写入。刑法部门中,《刑法》、《刑事诉讼法》都写入“根据宪法”。民法部门中,《民法通则》、《物权法》、《继承法》、《民事诉讼法》都写入“根据宪法”,但《合同法》、《婚姻法》、《仲裁法》未写入。商法部门中,《公司法》、《保险法》都写入“根据宪法”,但《证券法》、《海商法》、《破产法》未写入。知识产权部门中,《著作权法》写入“根据宪法”,但《专利法》、《商标法》未写入。

根据以上材料分析,似乎写与不写“根据宪法”毫无规律可循。宪法、行政法、刑法部门的大多数法律文本都有写入,而商法、经济法部门的大多数法律文本都没有写,传统的五部商法典尤是。参见莫纪宏主编:《案例宪法研究》(第一辑),群众出版社2007年出版。

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