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反腐败与依法治国
中国社会科学院民主问题理论研究中心研究员 莫纪宏

腐败现象与法治到底存在着何种性质的联系,这个问题在古今中外的法理学上并没有达成共识。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出:“健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制,运用和规范互联网监督”。应当说,《决定》关于通过“健全反腐倡廉法规制度体系”、“健全法律监督”的方式来达到惩治和预防腐败的目的,这一论断是有比较充分的比较法依据的。综观当今世界法治国家,无一例外地重视运用法治思维和法治方式来应对“腐败”问题,并且通过健全各项反腐倡廉的法律制度来预防和惩治腐败现象,取得了很好的效果。因此,从法理上来看,贯彻落实《决定》关于加强反腐倡廉法规制度体系建设和强化对反腐倡廉工作的法律监督规定的精神,对于遏止腐败现象的滋生和蔓延,建立预防和惩治腐败现象的长效制度机制具有非常重要的意义。

一、腐败现象是由人性弱点引发的,只有到共产主义社会才能真正根除

从法治反腐的具体实践来看,即便是法治状况较好的国家,法治反腐的效果也不是绝对的。甚至在一些标榜为法治典范的老牌资本主义国家,尽管有比较完备的反腐倡廉方面的立法和比较有效的法律监督机制,但是,仍然无法完全根治腐败现象。例如,法国前任总统希拉克1 、萨科齐2 都因为腐败问题而受到刑事指控。所以,对于法治在反腐方面的作用在理论上也需要辩证地看。一方面,制定一系列预防和惩治腐败现象的法律法规,有助于建立起比较规范的反腐倡廉的长效机制,反腐倡廉工作只有在法律制度框架内运行,才能对各种腐败现象起到长期有效的威慑与遏制作用;另一方面,“徒法不足以自行” 3 ,腐败是一种很复杂的社会现象,有着深厚的历史文化背景,需要采取“治标与治本”相结合的应对策略。从客观上讲,腐败现象与人性的弱点有关,属于个人道德范围的事务,具有个体性的特点。综观古今中外历史,人类社会的文明史与制度发展史,一直都在寻求解决腐败问题的良策,但是,迄今为止,仍然无法彻底根绝,而且在一定的条件作用下甚至越演愈烈,这说明腐败问题从本质上讲与人类社会采取哪种制度形态无关,也与人类文明发展的历史阶段无关,腐败现象是人本身存在的人性弱点造成的,是由于人的各种贪欲诱发的,而要真正解决人的贪欲问题,不可能一蹴而就,必须要依靠人类社会文明的不断发展和进步,彻底地实现人的自我解放和人的自由,也就是说,只有到马克思主义经典作家所指出的人类共产主义社会,每一个个人都能够获得充分的自由,个人才能真正从物质束缚中解放出来,在实现人的全面发展过程中,彻底消除人性中存在的贪欲问题。从主观上来看,腐败现象是可以通过制度来加以控制的,制度控制的手段主要是依赖法治方式实现的,通过制定一系列科学合理的预防和惩治腐败现象的法律法规,建立反腐倡廉的各项法律制度和法律监督机制,可以从制度层面较好地遏制人性中贪欲弱点的膨胀,合理地引导个人的生存和发展需求,有效地切断腐败现象蔓延的社会网络,将腐败现象控制在最低的范围,直至最终消灭腐败现象,实现人类的真正解放。从这一点来看,在腐败倡廉工作中提倡“治标与治本”相结合的策略,总体上讲是没有问题的。但值得注意的是,需要对引发腐败现象的“本”的客观性有比较清醒的认识,任何制度设计引发或者是助长的腐败现象都属于“治标”的范围,“治本”仍然需要从道德教化和价值引导角度出发,从改造人性的弱点入手,通过将“依法治国”与“以德治国”有机地结合起来4 ,采取综合治理和系统治理的手段,才能在反腐倡廉工作上取得事半功倍的效果。

二、新加坡和香港反腐工作的成功经验表明,科学合理的反腐法律机制可以有效地遏制腐败现象的蔓延

综观当今世界各国和地区,凡是社会廉洁度高、国家廉政形象好的国家和地区,都建立了一整套科学合理的反腐法律机制。

例如,新加坡很早就把反腐败纳入法治轨道,先后制定了《反贪污法》、《公务员指导手册》等法律法规及行为规范。所有的人员都必须严格遵守国家的各项法律法规,法律面前人人平等,没有任何的特殊和例外。为使腐败问题能得到及时揭露,新加坡建立了一个独立强有力的反贪机构一一贪污调查局。该机构直接向总理负责,有绝对的权威和广泛的权力。如可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人,行使特别调查权,没收被认为是赃款、赃物的任何钱物,有权进入各部门和机构,要求任何人提供所需的内部资料等。由于被法律赋予了特殊的权力,保证了对腐败案件的及时查处。就刑事法律规定和执行而言,新加坡无犯罪和违法之分,一般无犯罪的定罪数额标准,腐败犯罪主体无特殊要求,任何受雇于政府、公共机构及私人企业的雇员都可构成该犯罪的主体。在证据上,对官员腐败案件采取举证责任倒置制。如果一个官员被发现生活阔气,消费明显超过收入,或拥有与收入不相称的财产,不能证明财产的合法理由,法院就可以此作为定罪证据。上述特殊的法律程序和法律手段都很好地保证了反腐工作的进行,排除了不必要的外在干扰,树立了法律在反腐败中的权威。

再如,我国香港特别行政区围绕着廉政公署开展反腐工作建立的各项法律制度比较好地保证了廉政公署有效地查处各种腐败现象,显示了廉政公署在反腐方面的法律权威和良好的形象。香港的廉政公署起源于回归前港英政府成立的“廉政专员公署”。1973年10月17日,香港总督麦理浩爵士正式宣布成立一个独立的反腐败委员会,全力打击腐败。1974年2月,香港立法通过了《总督特派廉政专员公署条例》,成立“香港特派廉政专员公署”(Independent Committee Against Corruption,汉语通常简称廉政公署或廉署,英文简称ICAC),作为打击贪污行为的一个独立机构,并获得了法律赋予的相应权力。1997年7月1日,香港特别行政区宣告成立。《香港特别行政区基本法》第57条规定:“香港特别行政区设立廉政公署,独立工作,对行政长官负责。”基本法还将廉政专员列入特区的主要官员系列。经过30多年的发展,廉政公署已成为香港法律和政治上强大力量的标志。按照香港特别行政区法律的规定,廉政公署不属于香港政府序列,其日常运作及行政管理也独立于警察和公务员体系之外,廉政公署可以独立行使职权而不受社会团体、政府部门的干涉。廉政专员直接向行政长官负责,廉政专员不得兼任政府机构职务。首先,脱离了一切政府部门的干扰,廉政专员直接向行政长官一人负责(回归前向港督负责),廉政专员亦不得兼任政府机构职务,使反贪工作在组织系统上最大限度地防止了掣肘和不必要的外来干涉。其次,在编制上,廉政公署从专员到各级职员都不属于公务政府部门,不受有关公务员条例的约束。再次,廉政公署虽然不属于政府机构,但经费亦是以一个独立开支总目的形式呈交特别行政区行政长官审批,从政府每年的预算中拨出,避免因财政上的依附关系而造成工作不便。最后,廉政公署权力不受干涉。《廉政公署条例》明确规定:任何人士,如抗拒或妨碍公署执行职责,即属违法。政府为了保证公署能够顺利地执行公务,先后颁布了《防止贿赂条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》等,为其行使权力提供充分的法律依据。香港特区《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》,授予廉政公署一些特权:如廉政公署有权要求涉嫌贪污的公务人员说明合法收入以外的财产来源,对不能做出圆满解释的,即认定为非法收入,可交付法庭审判;凡获得廉政公署专员授权的廉政公署人员,无需拘捕令就可拘捕涉嫌者,进行审问;在调查时,有权直接调查涉案人员的银行账号;执行公务时,有权进入和搜查任何楼宇,必要时还可使用武力。此外,廉政公署还被赋予一些其他权力。廉政公署的职权独特而超然,极其有利于执行人员调查取证,一旦发现问题,便可依照有关法律避开各种障碍,对贪污腐败分子形成突然的、出其不意的打击。

综观新加坡和香港特别行政区反腐法治建设的特点,有一个共同之处就是通过立法设立一个独特和专门的反腐机构,并且制定一系列法律法规赋予专门的反腐机构以法律上的特殊的调查和处理权力,通过简化对腐败案件的查处程序,极大地提高了反腐机构的工作效率,确立了反腐机构的法律权威,增强了专门反腐机构在反腐倡廉领域的影响力,对各种形式的腐败现象起到了很好的遏制作用。从新加坡和香港的经验来看,只要法律上的措施得当,通过授权专门反腐机构享有一系列查处腐败案件的特殊权力,可以对腐败分子起到最大程度的震慑作用,体现了法治反腐工作的鲜明特点。

三、我国当前要发挥法治在反腐工作中的作用,关键是要解决“法出多门”和“政出多门”的问题

党的十一届三中全会以来,党和政府在坚持以经济建设为中心的大政方针不变的前提下,也注重了运用法治手段来预防和惩治各种腐败现象,建立了“一手抓经济建设,一手抓法制”的“两手都要硬”的反腐倡廉长效机制,取得了一定成绩。但是,在反腐工作的具体实践中,在法律机制上存在着“法出多门”和“政出多门”的问题,这些问题的存在严重影响了法治反腐工作的效率。

例如,纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等现有的反腐败专门机构分别隶属于党、政、司法三个不同的权力系统,职能分散、重复办案,缺少合力。按现有政策与法律规定,纪检部门和检察院反贪局在办理官员违纪和违法贪腐案件时,是各自根据受理的案件线索独立办案,不仅职能交叉,重复办案,而且各自都会面临难以突破法律和政策上的局限。一方面,纪检部门调查的案件,绝大部分涉案金额都在5000元以上,即属于刑法规定的违法案件,按照法治反腐原则的要求,应当移交检察院查处;另一方面,检察院反贪局在整个政权系统中,级别和地位不高,查处案件的力度非常有限,现实中,不经过纪委先行调查而由检察机关直接查处的案件难以涉及副部级以上官员。总之,纪检检察独自办案,要么缺少合法性,要么缺少力量,而且工作重复,不仅分散了本就有限的监督资源,还可能在办案中产生分歧。

党的十八届三中全会通过的《决定》明确要求应当改革纪检监察体制,实现纪检监察反腐工作机制一体化。《决定》指出:加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制,健全反腐败领导体制和工作机制,改革和完善各级反腐败协调小组职能。落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责,加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用。推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责,履行监督职责。改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

应当说《决定》的上述规定对于进一步加强纪检监察工作有着非常重要的意义。通过加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导、强化党委对反腐工作负主体责任以及向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理等等制度设计,解决了纪检监察工作“法出多门”、“政出多门”的问题。但是,在贯彻法治反腐的精神方面仍然存在一些需要认真加以研究的问题,主要包括:1、纪检监察系统虽然已经解决了工作机制一体化的问题,但与检察系统的反腐工作机制之间仍然存在“多头执法”问题,在制度上无法产生像新加坡贪污调查局或香港廉政公署那样的专门反腐机构所具有的法律权威和查处腐败案件的特殊权力,在具体工作中容易出现纪检监察系统与检察系统各自都会遇到查处案件时制度或法律上的障碍。2、反腐工作所依据的政策和法律根据既有一致性产生合力的一面,也存在一些党内法规与国家法律不协调、相互抵触的地方,“法出多门”问题没有真正解决,影响了反腐机构有效地开展工作。3、许多反腐工作的基本法律没有出台,妨碍了涉腐案件的查处。例如,令世人瞩目的“衡阳贿选事件”虽然涉及到大量的应当由纪检监察部门查处的腐败问题,但这个案件的查处工作却是在最高人民检察院的敦促下才得以顺利进行的。目前还缺少像香港特别行政区制定的《防止选举舞弊及非法行为条例》这样的专门应对选举中腐败现象的法律或法规。4、法治反腐的一个重要特点是法治本身对法制统一性的要求,我国目前的反腐工作机制“法出多门”、“政出多门”的问题没有在制度层面彻底解决,因此,全国范围内的反腐工作的法制建设还缺少统一性。大量的反腐方面的成功案例只具有个案惩戒和教育的作用,还无法将在实践中总结出的办案原则有效地加以推广,“同案不同判”的问题没有在制度层面上加以彻底解决,影响了反腐工作机制的法律权威。

总之,在贯彻落实依法治国基本方略的过程中,如何科学和合理地借鉴国外法治国家或地区在法治反腐方面的成功经验,进一步确立法治反腐的理念,有效地运用法治思维和法治方式来改进反腐倡廉工作,树立法治在反腐倡廉工作中的应有权威,这是今后一段时间进一步从制度上加强反腐工作体制机制建设的重点,也是探索一条具有中国特色反腐倡廉法律机制道路应当长期努力的艰巨任务。各级纪检监察机关和检察机关等等具有反腐倡廉法律职能的国家机构,应当牢固树立“依法反腐”的理念,在学习、学会运用法治思维和法治方式推进反腐工作的过程中,积极探索、努力进取,走出一条具有中国特色的反腐倡廉法治道路。

注:

1 石渝:“希拉克为何获刑?”,《新民周刊》2011年12月21日。

2“法国前总统萨科齐因贪腐调查被拘留”,中国新闻网2014年7月1日,参见http://news.ifeng.com/a/20140701/40971354_0.shtml#_from_ralated,2014年9月29日最新访问。

3《孟子?离娄上》。

4 2000年6月,江泽民《在中央思想政治工作会议上的讲话》中指出:“法律与道德作为上层建筑的组成部分,都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段,它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合,统一发挥作用。”2001年1月,在全国宣传部长会议上,他明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。

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