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依法调控经济需要立法先行

●宏观调控权属于宪法性权力。虽然现行立法确立了一些宏观调控的重要法律制度,但目前仍缺乏关于宏观调控体制、目标、原则、程序、手段、责任等方面的基本规定,缺乏一部具有统帅作用的基础性的《宏观调控基本法》。

●《规划法》、《政府投资法》等一些重要的调控立法尚处在缺位状态,国民经济和社会发展规划的编制、审查、批准、实施、监督、检查等无法可依,政府投资的随意性过大,缺乏应有的监督和制裁。

●我国现有国情决定了必须赋予地方政府必要的宏观调控权,能否把地方政策的独立性与中央政策的一致性有机统一起来,成为调控立法的关键与难点所在。

加强重点领域立法,是党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要任务。我国《宪法》第十五条明确规定:"国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。"宏观调控这一概念的入宪,是宪法对社会主义市场经济发展中国家实施宏观调控的正面肯定,同时表明,依法调控经济重在立法先行,市场经济、经济立法与宏观调控之间的关系需要正确处理。

我国宏观调控立法处于落后状态

作为一个"转型国家"、"后发国家",宏观调控被认为是我国经济体制改革和社会主义市场经济发展必不可少的重要工具,多年来,财税、金融、投资等领域所取得的一些调控成果为此提供了相应的佐证。

问题在于,我国目前的宏观调控仍主要侧重于政策实施,《中国人民银行法》、《价格法》、《就业促进法》等一些经济立法虽然作出了一些规定,但与德、美等域外立法相比,我国宏观调控的法律保障和制度建构仍显薄弱和滞后。德国1967年颁布的《经济稳定与增长促进法》和美国1978年颁布的《充分就业与平衡增长法》都属于这方面的典型立法,作为成熟的市场经济国家,早已建立较为系统的宏观调控法律制度。

宏观调控法对政府的宏观经济调控行为具有导向、规范、保障和约束功能。无论是财税调控、金融调控、规划调控、产业调控,还是投资调控、储备调控、价格调控以及涉外调控等,这些调控行为所形成的宏观调控关系相互交织、错综复杂,需要依靠系统的宏观调控法律体系进行必要调节和控制。

及时制定一部《宏观调控基本法》

众所周知,我国仍处在社会主义初级阶段,改革进入攻坚期和深水区,经济增长、就业、物价、外汇收支、资源环境等经济变量之间的匹配关系正在变化,经济运行呈现出新的阶段性特点和新常态。面对内外部的复杂形势,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大,经济结构调整和转变发展方式的任务更加紧迫。宏观调控既要把握总量平衡,更要着眼结构优化,从战略上对经济增长点进行谋划,通过深化改革解决经济运行中存在的深层次结构性问题,协同推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化,推动创新发展,进一步激发经济活力和竞争力。

不可否认的是,宏观调控已然成为重要的法律概念,并且被提升到了宪法的层次,这在强调依法治国、依宪治国的今天,更加凸显了宏观调控的法律意义。虽然现行立法确立了一些宏观调控的重要法律制度,但《宪法》对宏观调控的规定只表明了经济立法与宏观调控的重要关系,目前仍缺乏关于宏观调控体制、目标、原则、程序、手段、责任等方面的基本规定,相关立法的协调性仍不尽人意,宏观调控的各部门之间、各调控手段之间不够协调,或协调得不够有效,缺乏一部具有统帅作用的基础性的《宏观调控基本法》。

进一步完善社会主义市场经济宏观调控法律体系,应该及时制定一部《宏观调控基本法》,这是实现依法调控经济,推动法治政府和法治中国建设,推动国家治理体系和治理能力现代化所必须的。

另外,诸如《规划法》、《政府投资法》等一些重要的调控立法尚处在缺位状态,国民经济和社会发展规划的编制、审查、批准、实施、监督、检查等无法可依,政府投资的随意性过大,缺乏应有的监督和制裁。

再者,现行宏观调控立法对调控责任的规定不尽完善,一些调控和促进型立法虽专章规定了法律责任,但责任主体基本上为受控主体,并多承担行政责任,相反,有关调控主体的责任则尚付阙如。因此,我国当前的市场经济法治及其宏观调控必须坚持立法先行,以科学建构体系化的善法为最终目标。

宏观调控需要立法规范协调 

宏观调控的制度化、规范化、程序化是宏观调控法治化的必然要求,从法律上说,具有合法性的宏观调控应当是由具有宏观调控权的主体依法实施的。宏观调控权作为一项重要的经济权力,已被视为现代市场经济活动的"内生因素",其分配和行使是调控立法的核心所在。

党的十一届三中全会以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了七次规模较大的政府机构改革,形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系,其中国务院宏观调控部门的调整及其职责的厘定在历次机构改革中均受到高度重视。

但目前来看,我国宏观经济调控体制多年来一直维持分权状态,实践中国家发展和改革委员会、财政部、商务部、中国人民银行等部门均在行使宏观调控权。由于宏观调控牵涉面广,全局性强,复杂交叉,因而导致中央调控部门之间缺乏有机协调,在中央和地方的关系上则经常出现"上有政策、下有对策"的现象。

国务院及其宏观调控部门需要维护宪法、法律权威,避免和克服调控中的部门化倾向与争权诿责,发挥法律的引导和推动作用,用法治思维和法治方式依法实施宏观调控。现行《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二条规定:"国务院行政机构设置和编制应当适应国家政治、经济、社会发展的需要,遵循精简、统一、高效的原则。"应当通过制定《宏观调控基本法》,寓改革于调控立法中,进一步优化宏观调控权力的横向配置和纵向配置,并按照精简、统一、高效原则进一步完善宏观调控体制,切实增强宏观调控的科学性和有效性,更好地处理政府与市场、中央和地方的关系,更充分地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

应赋予地方政府必要的宏观调控权 

许多人认为,宏观经济管理是中央政府的职能,只有中央政府才享有宏观调控权,此观点难以苟同。正如十八届四中全会决定所言,社会主义市场经济本质上是法治经济。中央与地方关系问题,本质上是如何以宪法和法律为载体解决好集权与分权的关系问题。从中央和地方政府的专有事权、共有事权、委托事权等不同事权形态看,地方政府需要享有必要的宏观调控权,可以在宪法和法律规定的范围内制定地方调控政策。

多年来,在我国现行的政策体系中,地方政策一直颇受争议,这与地方政府是否享有必要的宏观调控权问题联系在一起。

宏观调控权属于宪法性权力,如前所述,中央政府的这一权力分别由国家发展和改革委员会、中国人民银行等几家宏观经济调控部门具体行使。地方政府是否享有宏观调控权,在现行宪法中规定得并不明确。分税制改革以来,地方政府的事权和财权范围与中央政府划分得基本明晰,只是鉴于现行分税制不够彻底,从而导致一些地方保护现象不时发生。地方政策所承载的地方利益,因其特有的一致性与独立性之双重特征,而与中央政策不时展开博弈。

在事权与财权的匹配中,中央与地方的利益关系构成了国内政府间关系的纵轴,在这样的政策博弈中,中央政府为实现公共利益的最大化而会限制地方自身利益的无限膨胀,地方政府则为谋求地方经济的最快最优发展往往要求中央放权让利,给予地方更多照顾。从博弈效果看,中央过分集权会严重抑制地方的积极性,影响公共利益的整体实现;而地方无限分权,则又会导致社会利益失衡,宏观经济失控,使经济社会陷入一种无序状态。

市场经济强调社会利益的多元性,无论是中央调控还是地方调控都始终跟着市场走。在我国经济逐步融入世界经济的过程中,全球化本身在不断加剧市场竞争,发展区域经济是地方政府肩负的一项重任,各地资源禀赋不同,这使得地方与地方之间、地方与中央之间的政策博弈在所难免。事实上,我国现有国情决定了必须赋予地方政府必要的宏观调控权,能否把地方政策的独立性与中央政策的一致性有机统一起来,成为调控立法的关键与难点所在。

在《宏观调控基本法》的制定中,应明确赋予地方政府在所辖地区范围内同样享有一定的宏观调控权,只是这一权力的行使必须坚守合法性边界,尽力减少与中央调控政策的冲突。只有通过法律对地方调控权进行规范和约束,才能发挥地方政府在发展和调节地方经济发展中的积极作用。

立法防治单纯适应性调控

进入新世纪以来,经济全球化和金融一体化明显加剧了一国宏观经济调控的难度,财政政策、货币政策、产业政策、外贸政策、竞争政策等任何一项经济政策的调整,都需要在立足于本国国情的基础上,从重视国内调控向重视内外结合转变。

立法中,我们需要把握好西方国家与我国在宏观调控立法目标上的差别,全面重视总量问题、结构问题、环境问题和体制问题,避免单纯重视总量调控和主要解决经济周期波动问题,进一步明确宏观调控的目标是多元的,不但包括物价稳定、经济增长、充分就业、国际收支平衡,而且也包括对自然资源与生态环境的主动保护。

我国自改革开放以来的宏观调控实践为此提供了反证,由于过分强调经济稳定与增长这一目标,导致现实生活中各种短视的"政绩工程"随处可见,资源浪费和环境污染问题突出,并未处理好上述各项基本目标之间的整体平衡关系。为防止过度调控和调控不足,应当在调控立法中确立区间调控的目标价值,考虑在一定区间内进行有弹性的平衡目标选择,促进各目标之间的动态均衡,使短期目标服从长远目标,防止宏观调控变成为单纯的撞击反射式的适应性调控,从而把握好宏观调控的前瞻性、科学性、有效性、协调性、技巧性和差异性。

(本文发表在《经济参考报》2014年11月25日第A08版)

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