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提委会依「比例原则」 符民主要求

《经济日报》2014年8月27日

近来关于2017年香港特别行政区行政长官普选提名委员会及提名程序的合法性问题,存在着许多不同认识。一些极端性言论不分青红皂白,指摘通过提名委员会提名来确定行政长官候选人的法律程序是「假普选」,有的对提名委员会「过半数」通过始获得提名资格的建议大有微词等等。

出现这些不同声音是正常的,也符合民主社会充分体现民意要求的民主政治特征。但任何一个严肃和认真的学者、政府官员、党派人士或普通民众,只要是「善意」地为香港特别行政区的未来着想,都应当拿出建设性的理性态度,来实事求是地看待《基本法》所确认的提名委员会提名程序。

公提极端民粹 不符实际

《基本法》第45条对提名委员会及提名程序的规定,是基于非常扎实的现代民主选举理论设计的,其中最重要的法律原则就是「比例原则」。

我们知道,「比例原则」最早来自于德国行政法,近年来逐渐推广到宪法、选举法和公法领域,其核心的要求是当法律机关面临多种不同利益需要加以保护时,应当采取「比例原则」,在综合平衡、兼顾各种利益的基础上,采取综合性的法律措施,避免突出和强调某一种价值或者某个方面的利益。「比例原则」是大陆法系发展出来的处理复杂问题的「法治方式」,在英美法中,通过具体个案采取的「合理性基准」也能够得到一般性适用。

就提名委员会及提名程序的合法性问题,《基本法》第45条讲得很清楚:「行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标」。从《基本法》第45条规定来看,「实际情况」、「循序渐进」以及「广泛代表性」等词汇构成了「比例原则」的重要考虑事项。

所谓的「实际情况」就是提名委员会及提名程序的产生,不是哪个人随便想出来的,这是一种科学的民主选举的制度设计。

在香港目前的政治生态下,以极端民粹主义方式来普选产生行政长官是不符合实际的。个别「占中」人士提出了「公民提名」的要求,而且达不到目的就要通过「占中」来实现「公民抗命」。如果真要按照这种想法来搞普选,那么2017年行政长官何年马月能产生出来就是未知数了。因为按照这种民粹主义逻辑,只有「海选」方式才能以极端的方式满足可能出现的每一个当选要求。

循序渐进 2017普选要「稳」

试想「海选」方式行得通吗?每个人都自己报名参选,通过一轮一轮的投票不断地积攒「民意」,对任何相对「集中」民意的方式都拼命反对。这样的选举只能是旷日持久,没有休止了。如果按照这种方式来「真普选」行政长官,香港特别行政区的日常运转体系非得瘫痪不可。

这种没有「底线」的提名方式表面上最大限度地保障了每个人的「被选举权」,但其实质违背了选举活动应当遵循的「成本」与「效益」之间的「比例原则」。

「循序渐进」强调2017年行政长官普选要「稳」,要在有序状态下顺利实现普选目标。提名委员会是从选举委员会发展而来的,当然其性质不同于选举委员会,只是行政长官普选程序中的一个重要环节,真正的「普选」还在于是否在「一人一票」的实质性选举中充分有效地保障选民权利。

所谓「真普选」就是要看是否有人公开地操控选举进程,是否选举还没有开始,选举结果就已经昭然若揭了,选举过程是否公开,选民能否真实地表达自己的意愿等等。现在香港有些人不分青红皂白就给行政长官普选方案贴上「假普选」的标签,实际上利用选民缺少选举经验,故意歪曲中央就2017年香港行政长官实现「真普选」的决心,混淆视听,不是从如何争取「民意」上下功夫,而且把心思放在挑战现代民主选举制度的一些原则和常识上,这不能不说是失之为「下策」。

最后,《基本法》第45条强调提名委员会的「广泛代表性」,这完全是根据提名委员会的性质和在行政长官普选中的作用确定的。因为提名委员会提名候选人毕竟不是选民投票选举,在选民「一人一票」的选举程序下,即便选民投票行为本身不完全符合理性的要求,但根据选举的民主要求,也必须接受这样的结果。但多数人赞同的候选人就一定是最能代表广大民众利益的人吗?从国外选举实践情况来看,很难得出这种结论。

广泛代表性 把好第一道关口

2000年美国总统大选,戈尔得到的选民票数超过小布殊,但小布殊因为得到更多的选举人票而胜出,能否说小布殊就是非法当选呢?不能这样说。

从选举理论上来看,选举活动必须要平衡各方面的利益,要尽量在各种极端倾向之间寻求一个平衡点,所以,组成一个「有广泛代表性」的提名委员会在制度上的价值,就是为普选行政长官把好「第一道关口」。这种要求至少可以防止少数人操控提名程序,同时使得提名委员会的提名候选人不至与选民心中期待的「候选人」相差太远。

也就是说,「广泛代表性」的提名委员会「过半数」同意是与多数选民意愿相一致的提名方式,提名委员会的提名与多数选民心中的「提名」应当保持高度相似性,这种「比例原则」绝对符合现代民主选举制度的要求。

总之,对待任何一种旨在追求「普选」价值的选举活动,都必须要将制度可能性与实践现实性有机结合起来,要在各种选举意愿和要求之间寻求一个最佳的制度平衡点,这样才能实现普选的制度目标。

莫纪宏 全国港澳研究会会员中国社会科学院法学研究所副所长研究员

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