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强制隔离戒毒工作存在的问题及改进

一、我国强制隔离戒毒二元管理体制的形成

1990年全国人大常委会颁布的《关于禁毒的决定》(以下简称《决定》)第八条规定:"吸食、注射毒品成瘾的,除依照前款规定处罚外(前款规定是指:"吸食、注射毒品的,由公安机关处十五日以下拘留,可以单处或者并处二千元以下罚款,并没收毒品和吸食、注射器具"--笔者注),予以强制戒除,进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除"。《决定》初步构建了我国强制戒毒的基本体系,即公安机关主管强制戒毒、司法部门负责劳教戒毒的二元体制。为了落实《决定》中强制戒毒的规定,实现强制戒毒工作的制度化、规范化,国务院于1995年颁布了《强制戒毒办法》,该办法规定,强制戒毒是一种由公安机关主管的,对吸食、注射毒品成瘾人员,在一定时期内通过行政措施对其强制进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育、使其戒除毒瘾的强制性戒毒措施。同时,为了进一步规范全国劳教戒毒的管理工作,司法部劳教局于1999年颁布了《劳动教养戒毒工作管理办法(试行)》。在总结《劳动教养戒毒工作管理办法(试行)》执行经验的基础上,2003年司法部又颁布了《劳动教养戒毒工作规定》。根据该《规定》,劳教戒毒是一种由司法行政部门实施和管理的,对因吸食、注射毒品被决定劳动教养的人员,以及因其他罪错被决定劳动教养但兼有吸毒行为尚未戒除毒瘾的劳动教养人员,通过劳动教养来戒除毒瘾的强制性戒毒措施。

2007年全国人大常委会通过、2008年开始施行的《中华人民共和国禁毒法》是我国禁毒工作的一个重要里程碑。在《禁毒法》制定过程中,全国人大法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、公安部、司法部研究认为,从整合戒毒资源、提高戒毒效果考虑,应对现行的强制戒毒和劳教戒毒体制进行改革。据此,《禁毒法》将"强制戒毒"和"劳教戒毒"统一规定为"强制隔离戒毒",由县级以上人民政府公安机关依法作出是否适用强制隔离戒毒的决定。为贯彻和落实《禁毒法》关于戒毒工作的规定,2011年国务院颁布了《戒毒条例》,其中规定:"被强制隔离戒毒的人员在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月后,转至司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒"。这样,强制隔离戒毒制度又基本沿袭了之前的"强制戒毒"和"劳教戒毒"二元管理体制,即由公安机关作出强制隔离戒毒的决定之后,公安机关主管的强制隔离戒毒场所和司法行政部门管理的强制隔离戒毒场所分段执行戒毒。

二、强制隔离戒毒二元管理体制存在的问题

《禁毒法》将"强制戒毒"和"劳教戒毒"统一整合为"强制隔离戒毒",本来是一种进步,但如前所述,《戒毒条例》又在相当程度上消解了这种进步。实践表明,这种二元管理体制导致公安机关和司法行政部门两家职能重叠,同时带来多头管理、多头审批、场所重复建设、衔接不畅、执法标准不统一等诸多问题,从而制约了强制隔离戒毒管理工作的有效开展。

(一)权力监督与制约不足

公安机关既是强制隔离戒毒的决定机关,又是其强制隔离戒毒场所的主管机关,还掌握了强制隔离戒毒减期、延期的审批权,导致权力过于集中。由于缺乏有效的监督与制衡机制,而且强制隔离戒毒又是一种全封闭型的戒毒模式,公安机关权力的过于集中容易导致权力滥用、管理混乱、侵害被强制隔离戒毒人员合法权益等不良后果,比如,实践中民警殴打或虐待戒毒人员的事件屡有发生。

(二)分段收治难于落实

《戒毒条例》第二十七条明确规定了强制隔离戒毒分段执行的管理体制,但是,很多省份的公安机关并未严格执行《戒毒条例》分段执行的规定,普遍存在延迟送交、不予送交以及公安机关和司法行政部门同时收治吸毒人员的问题。这些问题使得强制隔离戒毒工作的分段执行难于落实,直接导致部分省份司法行政戒毒场所收治戒毒人员数量不足,一定程度上造成了司法行政戒毒场所和警力的闲置。

另外,因为强制隔离戒毒场所中存在"利益"、"费用"与"责任"等问题,公安机关和司法行政部门在实际执行中收治标准不统一,导致收治环节不顺畅,甚至出现"踢皮球"的现象,比如,公安机关在分段执行的过程中,常常选择性地将老弱病残、吞食异物人员以及重病患者等类型的戒毒人员移交司法行政部门的戒毒场所。

(三)诊断评估审批工作不规范

由于强制隔离戒毒二元管理体制的存在,加之《禁毒法》和《戒毒条例》等相关法律法规对于诊断评估的审批权与审批标准等问题仅仅作出原则性的规定,导致实际操作过程中诊断评估工作存在着诸多不规范之处。

首先,报批部门多。根据《禁毒法》第四十七条规定,经过诊断评估后,对于戒毒人员需要提前解除强制隔离戒毒或者延长强制隔离戒毒期限的,都应当经过原决定机关即公安机关批准。由于公安机关戒毒场所和司法行政机关戒毒场所设置不同,司法行政机关强制隔离戒毒所的诊断评估需要向十几个、几十个甚至上百个县级公安机关报请审批,执法成本高,工作繁琐。

其次,审批标准不一。有的地区公安机关对于司法行政戒毒场所提供的诊断评估结果不予认可,甚至同一地市内不同县区的公安机关执行诊断评估的审批标准也不同,导致强制隔离戒毒的权威性受到质疑,这在相当程度上影响了戒毒人员的戒毒积极性,进而连带地影响了司法行政戒毒场所的管理秩序。

最后,变更程序不顺畅。如有的省份将《禁毒法》设计的县级公安机关的执行变更审批权统一到地市公安局,但是,各地市公安局在执行过程中大打折扣,审批周期过长、效率低下,导致司法行政强制隔离戒毒场所提出的提前解除强制隔离戒毒或延长强制隔离戒毒期限的意见无法得到及时批复。特别是需要变更为所外就医的戒毒人员多为危重病人,一旦贻误时机导致病情加重甚至所内死亡,极易引发纠纷,在增加戒毒场所安全稳定压力的同时,也极大地损坏了戒毒执法机关的执法公信力。

三、改进强制隔离戒毒二元管理体制的建议

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出,要深化行政执法体制改革,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。这为强制隔离戒毒二元管理体制的改进指明了方向。

(一)实现强制隔离戒毒决定权与执行权的分离

公安机关集强制隔离戒毒的决定权与执行权于一身,不符合法律制度设计的一般规律。法治建设的经验表明,不受制约的权力易于被滥用。因此,强制隔离戒毒制度的决定权和执行权应当分离,即公安机关行使强制隔离戒毒的决定权,司法行政部门行使强制隔离戒毒的执行权。不仅如此,从长远看,公安机关对强制隔离戒毒的决定权也应移交法院,即它只负责"抓人",就像2012年新的《刑事诉讼法》对强制医疗程序的司法化改造一样,这样才能使公安机关不致于既做运动员、又做裁判员。

(二)强制隔离戒毒执行工作全面移交司法行政部门

在强制隔离戒毒的决定权与执行权相分离的基础上,强制隔离戒毒工作应整体移交给司法行政部门。这不仅具有法理上的逻辑合理性,也具有实践上的可行性和优越性。

一方面,公安机关的主要职责是维护社会治安秩序、预防和打击违法犯罪活动,然而,由于基层警力有限,公安机关维护社会安全的任务非常繁重。如果将强制隔离戒毒的执行工作移交给司法行政部门,可以大大减轻公安机关的工作压力,有助于公安机关集中优势发挥其维护社会治安和打击犯罪的重要职能。

另一方面,相较于司法行政部门的戒毒体系,公安机关的戒毒工作机制尚不健全,戒毒专业化队伍的建设也不到位。相比而言,司法行政部门在总结劳教戒毒工作经验的基础上,已经建立起强制隔离戒毒和戒毒康复体系,戒毒机构及其硬件设施、戒毒专业化队伍、戒毒工作模式、戒治环境以及戒毒场所管理制度等方面日趋完善,符合戒毒工作规律和特点的工作模式已经基本形成。由司法行政部门接管公安机关负责的戒毒执行工作,不但不会改变强制隔离戒毒工作的运行规律,而且能够更好地整合戒毒资源,发挥司法行政部门在戒毒工作中的优势作用,避免戒毒场所的重复建设,消解公安机关和司法行政部门在该项工作上的功能重叠,从根本上解决强制隔离戒毒二元管理体制所存在的诸多问题。

目前,重庆、云南、青海、山东、湖南和广东省的广州市已经将公安机关强制隔离戒毒的工作移交给司法行政部门执行,即公安机关作出强制隔离戒毒的决定之后,将戒毒人员直接送交司法行政部门的强制隔离戒毒所进行戒毒治疗。从实际运行情况来看,上述省份强制隔离戒毒工作进行得有序、平稳,戒毒工作的规范化、系统化、科学化水平得到明显提高。

(三)建立强制隔离戒毒的法律监督制度

检察机关对强制隔离戒毒的法律监督有利于保障戒毒人员的合法权益,有利于确保强制隔离戒毒工作的合法、公正和廉洁。但是,《人民检察院组织法》、《禁毒法》以及其他法律法规对于强制隔离戒毒的法律监督并无明确规定。随着劳动教养制度的废止,各劳教场所的检察监督机构都已经撤离,致使目前的强制隔离戒毒处于法律监督的空白状态。有鉴于此,我们建议修改《人民检察院组织法》,明确赋予检察机关对强制隔离戒毒工作的法律监督权。在修法之前,也可以考虑由全国人大常委会授权最高人民检察院发文,以便迅速启动这一工作。

(原载《人民法院报》2014年7月30日)

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