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“有法可依”仍是法治建设重点

2014年07月21日01:00

■“有法可依”的问题远远没有解决,具体在实践中表现为两方面的问题:一是“无法可依”的问题仍然很严重;二是“有法不能依”的问题相对比较突出。

■要坚持立法机关带头“依法办事”的原则,秉持“科学立法”的精神,不断改进立法质量,提升立法在解决现实问题中的针对性和有效性。

■只有从立法制度的源头抓起,“无法可依”和“有法不能依”的问题才能在制度层面得到有效解决。

当下,法学界有一种看法:党的十一届三中全会确立的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设“十六字方针”属于法治价值的低度要求,而党的十八大报告提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”则提升了法治的价值标准,是当下应当严格遵循的社会主义法制建设新方针。从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,反映了我国社会主义法制建设从“人治”到“法治”、从“法制”到“法治”的质的飞跃以及历史性跨越。

诚然,从我国社会主义法制建设的历史发展角度来认识法制建设在不同时期的工作重点本身是无可非议的,但是,不能过度强调和夸大法治发展的阶段性特征。从我国目前法制建设的总体状况和真实水平来看,“有法可依”问题不仅在法治实践中没有真正得到解决,在理论上也尚未贯穿到法制建设全过程,存在着诸多环节和程序“无法可依”或者是“有法不能依”的问题。其中,作为我国根本政治制度的人民代表大会制度自身如何“法治化”,在理论和实践两个层面都需要进一步深入研究。

“有法可依”,仍然是法治建设的一项重要任务。这并不是要全盘否定我国立法机关在立法方面已经取得的巨大成就。事实上,2011年年初全国人大常委会就宣布中国特色社会主义法律体系基本建成。截至目前,全国人大及其常委会共制定了243部法律或者是关于法律问题的决定,国务院颁布了700余件行政法规,国务院各部委发布了8000多部行政规章,而有地方立法权的地方人大和地方人民政府也相应地制定几万部地方性法规和地方政府规章。各级各类国家立法机关在立法方面取得的巨大成就似乎给人的印象是,自中国特色社会主义法律体系基本建成之后,“无法可依”的问题通过各级各类国家立法机关的努力基本上解决了,今后法治工作的重点应当是加强法律实施工作。

笔者以为,根据当下我国法治实践中出现的各种各样的问题,全面考察我国现有的法律体系,“有法可依”的问题远远没有解决。具体在实践中表现为两方面的问题:一是“无法可依”的问题仍然很严重;二是“有法不能依”的问题相对比较突出。

所谓“无法可依”,主要是指目前在大量的国家生活和社会生活领域还存在法律依据不足的问题。例如,虽然我国现行宪法在第二章详细规定了公民的“基本权利”,但是,宪法规定的公民的“基本权利”究竟如何实现,受到不法侵害后如何在制度上给予必要的法律救济,显然存在大量的空白区域。例如,迄今为止,作为享有国家立法权的全国人大及其常委会,对于宪法第二章所规定的公民的“基本权利”如何实现,尚未制定相关具体法律,这些被闲置的基本权利涉及到公民的言论自由、出版自由、宗教信仰自由、住宅不受侵犯、人身自由不受侵犯、通讯自由等等。由于宪法规定的诸多公民基本权利缺少相关法律来加以具体化,故这些权利还处于“空挂”状态,要在制度上给予这些基本权利以有效的法律保护,显然“无法可依”。

所谓“有法不能依”,是指虽然在法律形式上已经有了相关法名的法律法规,但这些法律法规一方面没有很好地提供规范某类社会问题的法律原则,另一方面也因为法律法规相互矛盾和冲突,使得法律法规无法有效解决实际中的具体问题,导致“有法不能依”。前者如食品安全法,虽然取代了以往的食品卫生法,但因为设计了“多龙治水”的食品安全管理体制,导致部门各自为政,许多食品安全问题无人管。后者如物权法,尽管法学界,特别是民法学界信誓旦旦地主张物权法是所有财产权利的基础,只有物权关系明确,法律关系才能真正清晰,但经过立法机关慎重研究出台的物权法,由于与中国现行财产制度存在较大的价值差异和冲突,在实践中基本上被搁置。

“无法可依”和“有法不能依”的问题已经成为当下中国法治建设健康发展的“瓶颈”。虽然在2000年全国人大出台了规范立法关系的立法法,但其自身的法律地位也不是非常清晰,在实践中基本被束之高阁。一方面,立法法作为指导立法工作的基本法律,横加在作为根本法的宪法与宪法之外的其他基本法律和非基本法律中间,人为地架空了宪法对其他法律法规的指引作用,另一方面,立法法由于回避了大量复杂的立法制度问题,导致实际立法工作中出现的问题仍然是“无法可依”。立法法一出台,学界就开始呼吁修改,直到今天其存在的核心问题仍然无法通过修改法律程序来加以解决。

从制度建设角度来看,“有法可依”的问题本来属于立法机关的任务,然而,由于在人民代表大会制度的一些基础理论问题上长期存在着诸多模糊区域,形成了多头立法、多元立法,最终架空国家权力机关相关立法权的现象。例如,作为由全国人大选举产生的国务院,本来在组织关系上宪法规定得很明确,即国务院应当对全国人大负责,受全国人大监督,但由于现行宪法第89条第1项规定,国务院有权根据宪法和法律制定行政法规,这样的规定使得国务院以及省级以下各级人民政府都可以依据国务院制定的行政法规来行使行政职权,这种法律形式上的模糊性必然会传递到政府的行为方式上,导致作为国家权力机关的人大要有效监督政府实施宪法和法律的行为变得很困难。此外,还有目前被实务界炒得很热的增加有地方立法权的地方立法机关数量、省以下法院检察院人财物统一管理的司法改革等等,都存在着法律依据严重不足的问题,需要加以深入研究。

总之,不论是理论层面还是实践角度,“有法可依”的法制建设任务远远没有完成。这需要我们从彻底改造人民代表大会制度的功能出发,将包括国家最高权力机关在内的各级各类国家立法机关纳入“于法有据”、“有法可依”的范围。要坚持立法机关带头“依法办事”的原则,秉持“科学立法”的精神,不断改进立法质量,提升立法在解决现实问题中的针对性和有效性。只有从立法制度的源头抓起,“无法可依”和“有法不能依”的问题才能在制度层面得到有效解决。

(作者系中国社会科学院法学研究所研究员、北京市法学会立法学研究会会长)

来源:正义网-检察日报

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