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需要制定一部《宏观调控基本法》
●制定《宏观调控基本法》,既是完善国家宏观调控体制的需要,也是增强国家宏观调控协调性的需要;既可以应对经济全球化、保障国家经济安全,也可以提升宏观调控水平。

●在我国的宏观调控立法中,既要关注周期性经济问题,也要关注结构性经济问题,后者在我国当前的经济转型期更为突出。因此,制定一部《宏观调控基本法》比制定《经济稳定增长法》更为现实。

●通过制定《宏观调控基本法》,明确宏观调控原则、宏观调控手段、宏观经济政策及协调、中央及地方宏观调控关系以及宏观调控程序及监管责任等,真正实现宏观调控的法治化。

近年来,国家发改委一直在牵头组织制定我国的《经济稳定增长法》,这与德国、美国以及欧盟的晚近立法不无关系。

在我国的宏观调控立法中,我们既需要关注周期性经济问题,同时也需要关注结构性经济问题,后者在我国当前的经济转型期更为突出一些。无论是借鉴德国的《经济稳定与增长促进法》,还是借鉴美国的《紧急经济稳定法》,抑或是借鉴欧盟的《稳定与增长公约》,相比之下,在我国制定一部《宏观调控基本法》,要比制定《经济稳定增长法》更为现实一些。

德国宏观调控立法的成功实践

德国是典型的社会市场经济国家,半个多世纪以来,德国经济在"慢"与"精"中突出强调了稳定与增长的关系。其中,《经济稳定与增长促进法》就是一例调控性立法的典型。这部法律所体现的经济调控理念以及所建立的具体调控制度,对于我国当前的宏观调控立法来说具有现实的借鉴意义。

德国的《经济稳定与增长促进法》于1967年6月8日由当时的联邦德国议会通过,颁行于同年6月14日,是一部为巩固和保障德国社会市场经济体制的有效运作而制定的经济法律。上世纪90年代初两德统一后,该法作了新的修订,最后一次修订时间是2006年10月31日,现行文本共有33个条文。

从国际范围看,它是世界上第一部较为系统的宏观调控法,内容全面、具体且富有可操作性,规定了多种宏观调控手段,在强调综合协调与法律程序的价值的同时,也反映了市场经济运行规律以及宏观调控的要求,属于德国经济法体系中的综合性立法。

从其立法背景看,德国在二战以后恢复经济的过程中用了大约十年的时间创建了独具特色的社会市场经济体制,通过保护竞争而发挥市场机制的作用,与此同时注重于恢复和重建社会保障体系,从而极大地推动了德国经济的腾飞和社会的发展;另一方面,战后第一次全面的经济危机(1966-1967年)在一定程度上削弱了德国在当时国际竞争中的地位,国民经济各地区和各部门的发展并不平衡,同时社会福利支出的急骤膨胀给国家预算带来巨大压力。为了解决经济发展中出现的滞胀等问题,德国政府对经济运行的宏观调控大大加强。最突出的表现是,社会民主党的卡尔·席勒上台后在艾哈德的"稳定物价"调控目标基础上,又增加了"充分就业、外贸平衡和适度经济增长"这三个目标,而这些宏观调控目标及其实现途径亟待法律加以确认。

该法的第一条即揭示了其制定的背景和指导思想,规定"联邦和各州应该通过各种经济的和财政的措施以达到总体经济的平衡。这些措施的目的在于:在市场经济的体制下,促使经济持续地、适当地增长,同时保持物价稳定、高度就业和外资平衡。"

进入新世纪以来,由于欧盟成员国的货币政策已经让渡给了欧洲中央银行,德国不再拥有货币政策的决策权,同时欧债危机发生后,德国经济的结构性问题较之于传统的周期性问题更为突出一些。因此,在经济全球化所带来的国际市场影响下,尤其是自欧洲经济货币联盟和欧元诞生以后,欧盟《稳定与增长公约》的财政与货币政策给德国政府的调控政策带来双重约束后,该法的作用有所削弱。

但总的来看,该法为德国政府在坚持市场经济基础上实施宏观调控行为提供了重要依据,是德国强调市场和国家互动、并尊崇法治的产物。

确立调控目标、调控机构以及主要调控工具

德国《经济稳定与增长促进法》确立的调控目标、调控机构以及主要调控工具如下:

调控目标

该法把宏观经济调控的目标确定为经济增长、稳定物价、充分就业和外贸平衡这四个方面,并将总体经济平衡作为其经济政策的总方针,以求在法律的保障下实现经济的持续稳定增长。当出现危及总体经济平衡的情况时,政府有义务立即制定"指导方针",使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取互相配合的一致行动,以尽快实现其立法目的。

调控机构

该法规定,成立以联邦经济部长为主席的国家经济平衡发展委员会,其成员包括财政部长、每州代表一人、乡镇与县的代表四人,联邦银行亦有权参加其会议。该委员会按照联邦经济部长制定的《国家经济平衡发展委员会议事规程》定期开会,主要讨论为达到该法的目的所必须的一切经济平衡发展措施以及填补财政上信贷需要的各种办法。此外,该委员会还设立以联邦财政部长为主席的国家信贷特别小组,该小组应根据资本市场的情况,最长每三个月制定一个时间计划。

调控工具

该法确立的调控工具主要有:

财政工具。该法要求根据规定的宏观经济目标的需求,安排财政支出的规模和构成以及决定是否准许将某种负担列入下一财政年度作为债务。在计划执行过程中,超计划的支出必须履行严格的法定程序。此外,联邦财政应建立在财政五年计划的基础之上,在计划中应列出预计的各种支出的规模与构成,以及由预计的整个经济的生产能力的发展而决定的抵偿各种支出的可能性,必要时还应列出选择性的核算方案。

投资工具。该法规定,联邦政府应规定各部作出投资规划的范围,各部的部长应提出在该部业务范围内的多年的投资规划作为财政计划的说明材料,连同其他必要的估算材料,一并送交财政部长。

金融工具。该法规定,为了防止整个国民经济的平衡遭受破坏,联邦政府经联邦参议院批准,可以发布法律性命令,对联邦、州等政府性质的主体在法定借款权限范围内以信贷方式筹集货币资金的行为加以限制,并可将各部门在一定时期内所取得的贷款限制在一个最高额之内。同时,还可对特定种类或特定数额的贷款,限制其仅能依一定的时间计划或仅能在一定借贷条件下接受,尤其是长期贷款或者债券贷款更是如此。

外贸工具。该法规定,如果外贸活动对整体经济的平衡有所干扰,并且仅以国内经济方面的措施不能排除这种干扰,或者虽能排除但却会影响到宏观经济目标,那么联邦政府应尽一切可能谋求国际经济方面的协作。如果即使如此仍未能奏效,则联邦政府应采取为维持外贸平衡而可以采取的各种经济政策上的手段。

储备工具。该法规定,在预算中应列入当需求扩大超过国民经济的支付能力时,由德意志联邦银行补充偿付的债务资金以及设置经济协调储备金的资金。为了防止对整个国民经济平衡的破坏,联邦政府经联邦参议院批准后,可以发布法律性的命令,指示联邦和各州为它们各自的经济协调储备金提供资金。经济协调储备金由德意志联邦银行(即德国的中央银行)储存。

调控程序

该法十分重视法律程序的保障作用,在具体条文中明确对联邦政府的调控行为进行程序上的约束。如规定了联邦政府向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告的义务,要求对专家委员会的年度意见书提出政府意见;联邦政府决定在经济衰退时的补助性支出和超计划支出时必须同时向联邦议院和联邦参议院说明等。

责任平等原则

在该法实施的协调与协助方面,对于法律规定的各项任务,该法规定应注意联邦、州与乡镇间责任平等的原则。在履行州的任务与地方任务的同时,对柏林州、不来梅州和汉堡州的特殊情况应予考虑。此外,各州应采取适当的措施,使乡镇和县的财政管理符合于经济平衡发展政策的要求,并保证该州与其所辖乡镇、县和县际临时组合通过贷款方式取得的货币资金保持在依该法规定的限制范围之内。

制定《宏观调控基本法》比制定《经济稳定增长法》更为现实

我国社会主义市场经济体制已经有了二十余年的历史,而且《宪法》第十五条明确规定了"国家加强经济立法,完善宏观调控。"从德国经验看,我国宏观调控立法应注意以下三个问题:

第一,需要深刻认识到市场在资源配置中起决定性作用。

德国的"社会市场经济"这一概念是由德国经济学家阿·米勒·阿尔马克提出,按照其解释,社会市场经济是一种根据市场规律运行的、由市场自由原则与社会均衡原则相结合的、以社会保障为特征的经济制度。德国社会市场经济的理论基础来源于弗莱堡学派,二战结束后,德国选择了以该学派为理论基础的社会市场经济,认为国家的作用并不是参与到经济之中去,而是维护经济秩序的稳定。从我国当前经济发展情况看,经济转型尚不彻底,亟须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革,使资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争而实现效益的最大化和效率的最优化,加快完善现代市场体系、宏观调控体系以及开放型经济体系,减少行政许可,减少政府对资源的直接配置,把政府的职责和作用定位于保持宏观经济稳定,加强和优化公共产品供给,保障市场公平竞争,推动经济社会的可持续发展,实现共同富裕。

第二,需要建立宏观调控实施保障制度。

举例来说,为扩大内需,这些年来我国实行积极的财政政策,不但中央政府增发国债,增加政府的投资,一些地方政府也不断尝试发行地方债券,进而导致政府的负债规模日益扩大,相应的财政风险与金融风险日益突出,加上由于缺乏一部《国债法》,使得宏观调控中财政工具的使用面临更多危险。在这一方面,我们完全可以借鉴德国的经济协调储备金制度,每年从预算收入中提取部分比例资金,遇到国内外重大经济形势变化或者突发事件需要增加支出时,就可以不必完全依赖国债的发行而解决问题。这样不但有利于把国债控制在一定的规模之内,使国债规模与国家的财政收入和偿债能力相适应,而且有利于实现财政工具的规范化和透明化,避免国家陷入财政危机。

又如,我们可以借鉴德国的财政计划制度,建立我国的财政中长期计划制度,这样有助于国家在一段相对较长的时间内安排财政收入与支出,维持收支的长期平衡而不仅仅只是年度的平衡,这对稳定经济和减少财政风险都是至关重要的。

当然,宏观调控实施保障制度包含诸多内容,从调控体制到调控工具再到调控程序,每个方面的制度都需要作出科学设计。

第三,需要制定一部综合性的《宏观调控基本法》。

目前,我国的《中国人民银行法》确立了中央银行金融调控法律制度,明确了货币政策的制定与实施;《就业促进法》把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,确立了就业服务、培训和援助等一系列就业促进法律制度;《对外贸易法》实行统一的对外贸易制度,适用于对外贸易以及与对外贸易有关的知识产权保护,并不断建立和完善对外贸易促进机制。但总的说来,现行法律规定之间因缺乏一部综合性的《宏观调控基本法》,使得宏观调控的各部门之间、各调控手段之间不够协调,或协调得不够有效,相关调控政策的实施效力被无谓抵消或大打折扣。

制定《宏观调控基本法》,既是完善国家宏观调控体制的需要,也是增强国家宏观调控协调性的需要,既是应对经济全球化、保障国家经济安全的需要,也是提升我国宏观调控水平的需要。通过制定《宏观调控基本法》,明确宏观调控原则、宏观调控手段、宏观经济政策及协调、中央及地方宏观调控关系以及宏观调控程序及监管责任等,真正实现宏观调控的法治化。

近年来,国家发改委一直在牵头组织制定我国的《经济稳定增长法》。但总的来看,在我国的宏观调控立法中,我们既需要关注周期性经济问题,同时也需要关注结构性经济问题,后者在我国当前的经济转型期更为突出一些。因此,在我国制定一部《宏观调控基本法》,要比制定《经济稳定增长法》更为现实一些。这不但因为前者有着具体的宪法依据,而且有着更多的理论储备。

立法中,我们需要科学把握政府的角色定位问题,妥善处理政府与市场的关系;需要科学确立宏观调控的目标、调控部门以及不同调控手段的配合运用;需要即时进行经济信息数据统计分析,建立和完善宏观调控公共信息服务体系;需要合理构建中央与地方之间的协调机制,充分发挥中央和地方两个积极性;需要严格明确宏观调控的具体程序和法律责任,防止调控权被不当滥用等。

(出处:《经济参考报》2014年5月13日第A08版)

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