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地方税制需要系统性改革设计
● 如何弥补地方政府因营业税改征增值税而遭受的收入损失?如何为地方政府公共服务的提供建立起一个长效稳定的财政补给保障体系?地方税权需要在直接税改革方面做足文章,地方税的主体税种应是个人所得税和物业税。

● 应进一步完善《个人所得税法》,并及时出台一部《物业税法》,从而为地方税制改革提供科学的法律依据。

● 以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础、以实现各地公共服务水平的均等化为主旨的财政转移支付制度,是弥补营业税改征增值税后地方政府利益受损的另一种有效途径。

● 应通过修改《预算法》和制定《财政转移支付法》等法律手段,促进和保障地方公共服务能力或水平的均衡化发展。

营业税改增值税是我国当前结构性减税的一项重要内容。增值税先转型后扩围,对完善税制结构、推动经济结构调整和促进经济发展方式转变有着重要的战略意义。

然而,这一改革举措在现行分税制体制下,无疑要重构中央与地方的利益格局,营业税改征增值税后地方财力如何获得补给保障,一方面呼唤着地方税制的系统性改革,另一方面也期待着立法层面的顶层设计。

营业税改征增值税可对地方税制改革形成倒逼机制

众所周知,增值税属于中央和地方共享税,营业税属于地方税,而且营业税目前是地方税的主体税种,被增值税取代后,必然会影响地方财政收入。然而,地方税并不能被简单地仅仅理解为地方收入问题,为适应分级政府和分级财政的要求,地方税更多地反映了中央与地方的税收分配关系,体现了国家税权的纵向分配结果。从地方税的起源、发展和改革目标看,如何与中央政府按照事权不同实现税权的合理分配,其实才是其中的关键。

就营业税改征增值税后的收入归属而言,目前的争议主要集中在两种方案上。

其一是继续执行原来的营业税分成机制,即将改征后的增值税仍归属于省级及以下的地方政府所有;其二是将改征后的增值税与现行增值税的分成机制统一起来,即按中央占大头、地方占小头方式重新分配。

相比较而言,第一种方案对地方政府的财政收入影响明显较小,但其缺点也显而易见。由于增值税的进项抵扣制度使得上下游企业间的营业毛利存在此消彼长的关系,因此在关联方之间存在着“转让定价”以及通过在不同税收辖区设置营业机构实施避税的可能,对劳务改征增值税后,货物与劳务税领域的“转让定价”势必愈演愈烈,上下游对劳务的定价操纵更容易被诱发冲动。此外,有些地区基于地方保护会给予企业“本级财政贡献额”一定比例的“税收返还”,当然也可以是“财政奖励”等不同名称。企业在地方政府的“政策引导”之下,可能会以“转让定价”手段来加大劳务部分的增值税税基,从而侵蚀物耗部分的增值税税基。

第二种方案需要结合财税体制的系统改革进行评价,这取决于中央政府对地方税制进行改革的决心。该种方案可以消除不同行业、不同税目的增值税收入在中央与地方之间分成比例不同的现象,从而克服诱发地方税收竞争问题。因此,第二种方案比第一种方案更为可取一些,但与此同时也会对地方税制改革形成一种倒逼机制。

因此,加快地方税制改革,重构完备的地方税体系是改革分税制、建立公共财政制度的客观要求。只有按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则来健全税制体系,并立足税收法定主义而强化地方税收的制度供给,才能保证地方税权真正获得法理依据和法律依据,维护地方税权的刚性和效力。

地方税制改革需要科学优化现行所得税制与财产税制

在中央和地方既有的利益分配格局下,如何弥补地方政府因营业税改征增值税而遭受的收入损失?如何为地方政府公共服务的提供建立起一个长效稳定的财政补给保障体系?这些问题事关增值税扩围改革能否取得成功,以及能否得到各地地方政府的普遍支持等根本性问题,地方税权在营业税改征增值税后的补给保障不容忽视。

理论界普遍认为,在全国范围发展市场经济,既需要自由竞争也需要公平竞争,一个运行良好的增值税应该是由中央政府按照统一标准进行课征的增值税,而不应该是地方政府各自为政、各取所需的增值税。

需要明确的是,将增值税的税权直接下放给地方政府并不合适。一方面,从征管上来说,由于增值税的税基具有很强的流动性,因此若由地方政府征收增值税,势必会给征纳双方带来税收管理和纳税遵从方面的高成本;另一方面,增值税税收收入在全国财政收入中所占比重一直较高,一旦划归地方则无疑会削弱中央政府的宏观调控能力。

实践证明,增值税成功转型后,促进了社会生产的专业化分工,作为一个行之有效的大税种,基于其税收中性的特征,不会干扰和扭曲市场资源配置,理所当然地应该成为中央政府平衡各地财政收入、调节地区间财力差距的主要工具。

因此,尽快健全地方税体系,使地方税权在营业税改征增值税后及时获得补给保障已成为大势所趋。从短期看,税制改革仍应坚持科学减税理念,但为弥补地方财政收入的不足,需合理界定营业税改征增值税后中央与地方的事权和支出责任,重新调整中央和地方的收入划分比例。但从长远看,开征新税种,继续完善现有税种,通过税制改革与优化促进和改善地方财政的自生能力,才更加符合可持续发展的根本理念。从我国当前的税制结构看,地方税权在营业税改征增值税后的补给保障需要在直接税改革方面做足文章,深入推进所得税制改革与财产税制改革。

以个人所得税改革为例,附加福利课税问题已成为我国个人所得税法改革与完善的瓶颈,高收入者享有的名目繁多的附加福利因其收入的隐匿性仍游离于个人所得税法的调控之外。这不但降低了个人所得税收入分配调节功能的发挥,进一步拉大了居民间的贫富差距,而且减少了地方政府在个税方面的财政收入,削弱了地方税权在地方经济治理中的应有作用。修改《个人所得税法》,从法律上明确界定附加福利的概念,使其成为一个独立的税目并采用相应的课征方法,应该成为今后个税改革重要的突破口。

又如房产税改革。在我国现有税收体系中,房产税属于典型的财产税和地方税。我国各地现有房产税制目前并不完全统一,房产税改革应当充分考虑全国各地房地产业的发展现状和趋势,化费为税,简并税种,构建统一规范的物业税制。开征物业税意味着对原有各种房地产税种的系统替换,这是实现我国房地产市场健康稳定发展的重大战略选择。物业税的课税环节是房地产的保有阶段,其税基具有非流动性。作为财产税,以房地产的评估值为计税依据,能把地方公共品的成本和收益很好地结合起来,这些重要特点决定了其应该成为我国地方税体系中的主体税种,成为地方税改革和完善的重要选择。这不但是一个经济问题,更是影响社会稳定的重要民生问题。

税权的划分不是一般的科学,在一定意义上更是一门艺术。地方税主体税种的选择,必须以税基宽、税基流动性弱、税收弹性小、税收受益程度高以及便于征管等作为判断标准。个人所得税和物业税因其本身所具有的所得税和财产税的天然优势已经受到一定重视,但从现实情况看,我国仍需进一步完善《个人所得税法》,并及时出台一部《物业税法》,从而为地方税制改革提供科学的法律依据。

相反,流转税因为税负易转嫁、税基流动性大等原因而不宜作为地方税的主体税种。资源税、环境税等税种则因以政策调节职能为主,也不适宜作为我国地方税的主体税种。

完善财政转移支付制度是推进地方税制改革的重要补充

1994年的分税制改革,确立了以生产地原则(注册地管理办法)为核心的增值税地区分享制度,明确了增值税在中央与地方之间的分享比例。增值税的共享安排一定程度上减轻了中央与地方的财政紧张关系,也深刻影响到了中央与地方政府对经济的管理方式。

其实,在增值税的税收分配上,除按比例进行分配外,还可以采取均等化的转移支付方法,即根据各地区的人口规模、经济发展状况、财政资金需求等一系列指标,按照一定的标准化公式进行分配。

如果说开征新税种对现行税制体系框架和既有营改增税制改革方案具有一定的“颠覆性”,则以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础、以实现各地公共服务水平的均等化为主旨的财政转移支付制度,无疑是弥补营业税改征增值税后地方政府利益受损的另一种有效途径。

在增值税扩围中,如果通过财政转移支付的方式把中央政府增加的收入返还给地方政府,则来自地方的改革阻力肯定会减小许多。在不改变现行分税制财政体制的基础上,财政转移支付制度可以作为推动增值税扩围改革的补充性制度,这样做有利于降低改革成本,调动地方参与这项改革的积极性。

中央对地方政府的转移支付,可依具体目标的不同采用不同的方法。

在增值税扩围改革中,由于并不涉及原有的体制补助问题,因此,中央政府可以采取的转移支付方式具体包括了税收返还、财力性转移支付以及专项补助,不同转移支付方式在具体的目标和功能方面有所不同。其中,税收返还和财力性转移支付在体现中央政府的意图方面较弱,专项补助则在体现中央政府的意图方面较强;税收返还在影响地方政府的决策方面程度适中,财力性转移支付在这方面较弱,专项补助则较强。在地方政府运用补助资金的自由度方面,税收返还和财力性转移支付较强,而专项补助则较弱。增值税扩围改革下的转移支付应逐步取消税收返还,重构财力性转移支付与专项补助制度,着力实现纵向转移支付的规范化和透明化运作。

这主要是因为目前的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力较强地区的倾斜原则,维护了较富裕地区的既得利益,与缩小地区间差距的主旨背道而驰。采取专项补助的方式对促进财政均等化的作用最大,能够解决一般性转移支付所不能解决的问题,特别是一些基本公共服务水平的提高问题。财力性转移支付在促进财政均等化上的作用虽然没有专项补助大,但地方政府在使用财力性转移支付资金上具有更大的灵活性。

自1998年以来,财政均等化已成为实施公共财政的基本要求,因此在确定营改增后财政转移支付方式的具体方案选择方面,还是应服从于公共财政的基本要求,强化地方经济和社会发展中基础性数据的真实统计、收集和使用,强化预算管理和监督,切实维护地方政府的应有利益。应通过修改《预算法》和制定《财政转移支付法》等法律手段,促进和保障地方公共服务能力或水平的均衡化发展。

(出处:《经济参考报》2014年2月18日第A08版思想?法眼)

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