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环境、人权与公益诉讼

——第13届亚欧非正式人权会议侧记
2013年10月21-23日,笔者作为中国公民社会的代表参加了在哥本哈根举行的第13届亚欧非正式人权会议。亚欧会议(Asia-Europe Meeting)是1996年建立的旨在深化亚洲和欧洲之间的对话与合作的政府间论坛,而亚欧非正式人权会议则是亚欧会议创立的旨在促进亚欧政治对话,尤其是人权对话的非正式论坛。与亚欧会议的政府间对话不同,亚欧非正式人权会议的参加者既包括亚欧国家的政府代表,也包括公民社会代表。自1997年开始,亚欧非正式人权会议已经举办了13届,今年的会议主题是"环境与人权",其中既涉及环境与人权之间关系的理论问题,也涉及如何从国际公约以及国内法两个方面切实保护公众参与环境保护的实践问题。

一、环境的人权问题与环境权的人权问题

人权与环境存在紧密关系是毋庸置疑的。在两者关系的问题上最核心的一个问题是,环境保护是否应该被当作人权问题来看待?更进一步可以提出的问题是,环境权本身是否就应被视为一项基本人权?

自上世纪70年代环境成为国际社会普遍关注的问题以来,环境一开始主要被视为一个可持续发展问题而不是人权问题。但现在人们已经基本认可,环境与现有国际人权公约确定的很多人权存在很大的关系,因此也是一个人权问题。2011年联合国人权高专在有关《人权与环境的报告》中将人权与环境之间的关系作了如下界定:首先,环境是享受人权的前提条件;其次,人权是从实体和程序上解决环境问题的有效工具;第三,无论是人权还是环境都是实现可持续发展所必不可少的内容。对于这三种关系理解并不困难。一方面,环境对很多人权的实现都会直接产生影响,如环境不好就会直接威胁到生命权、健康权、财产权等人权的实现,在国际人权法上,国家也有义务采取措施控制可能影响健康权实现的污染;另一方面,人权的保障有助于促进公众对环境决策的参与、获得环境政府信息以及获得司法保障,从更深层的角度说,只有在人权得到充分尊重和保障的社会,政府才更可能有效地处理环境方面的问题。不过,环境问题并非单纯只是人权问题,也并非所有人权都与环境存在直接的关系,并且人权在解决环境问题上也并非都非常有效,国际人权法在解决跨国乃至全球环境损害方面至今仍然几乎没有作为就是一个很好的证明。

2012年,联合国专门任命了人权与环境独立专家对人权与环境的问题专门进行研究,独立专家在其初步的报告中认为,对人权与环境问题的紧密关系可以通过两种形式予以确认,第一种是明确引入一项新权利,即环境权,可以用诸如健康环境权、安全环境权、令人满意的环境权或可持续的环境权之类的词语进行表述。另一种方式就是并不创设一项新的环境权,而只是进一步强调现有人权(如生命权、健康权)与环境之间存在的紧密关系就够了。1

在国际人权领域中,将环境权视为一项独立的人权并不是一种新的观点,事实上,将环境权、发展权以及和平权视为继公民权利和政治权利以及经济、社会和文化权利之后的所谓第三代人权的主张可谓屡见不鲜。不仅如此,这种主张现在已不单纯只是一种理论假设,在某些区域性国际人权宣言和条约中早就成为一种现实。例如,1981年的《非洲人权与民族权宪章》第24条确认,非洲每个民族都享有"环境权"。1986年的美洲《圣萨尔瓦多议定书》第11条确认了个人享有"健康环境权",2012年通过的《东盟人权宣言》则不仅把"享有安全、干净和持续的环境的权利"视为"每个人"的权利,而且也视为东盟国家各民族的权利。

不过,环境权虽然在区域性人权文件中得到了部分确认,但在全球层面却仍然缺乏足够的国际法基础。无论是联合国1972年《人类环境宣言》,还是1992年《关于环境和发展的里约宣言》都只是确认了保护环境的重要性,但并没有直接将环境权宣布为人权。环境权在全球国际人权文书层面之所以迟迟得不到确认,一个根本的原因在于,人们对设立这项权利的必要性仍然存在很大的疑问。人们很自然会提出的一个问题是,在目前国际人权公约的权利清单已经系统而全面的情况下,设立一项新的环境权究竟有多大的附加值?现有的人权在保障与人权相关的环境问题上难道还不够用吗?在很多人看来,对于环境保护问题,现有的生命权、健康权、财产权以及言论、信息自由、政治参与等权利已经足以支撑保护环境所需的那些权利要素,在这种情况下,为什么还要增加一项新的权利?对这个问题国际社会迄今并没有完全达成共识,这也是为什么环境权迟迟不能成为得到联合国国际公约确认的普遍人权的重要原因。

二、欧洲《奥胡斯公约》与亚洲的困境

欧洲是最早制定区域性环境公约的地区。1998年在丹麦奥胡斯通过的《奥胡斯公约》(Aarhus Convention)是目前在全球范围内最具开创性的区域性国际公约。《奥胡斯公约》的全称叫《在环境问题上获得信息、公众参与、决策和诉诸法律的公约》,它主要落实1992年联合国《关于环境和发展的里约宣言》第10条原则的规定。该原则确认,"环境问题最好在所有有关公民在有关层次参加下加以处理。在国家一级,每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息,其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息,而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息,从而促进和鼓励公众的了解和参与。应提供采用司法和行政程序的有效途径,其中包括赔偿和补救措施。"

《奥胡斯公约》确认"人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利",具体规定了如下三种程序性的权利,即公众对环境的决策权、在环境问题上获得司法救济的权利以及从公共当局获得环境信息的权利。在从公共当局获得环境信息的权利方面,《奥胡斯公约》确认公众对于环境信息的申请无需提供利害关系证明,公共当局最迟应在请求提交后一个月之内提供公众申请的信息,除非由于信息的数量和复杂性而有必要延长这一时限,此种延长最多为提交请求后两个月,并且应向请求人通报任何此种延长及延长的理由。公约也确认公共当局公开环境信息以及确保环境决策方面充分公众参与的义务。该公约最有意义的规定还是其确保公众对从公共当局获得环境信息以及参与环境决策权利方面能够获得司法救济的规定。该公约第8条要求缔约国对于违反与环境有关的国家法律规定的个人和公共当局的作为和不作为提出质疑,确保从公共当局获得环境信息的权利与公众参与环境决策的权利受到侵犯时能够从法庭或依法设立的另一个独立公正的机构获得救济的机会。这种获得司法救济权利的确认可以说极大地促进公众获得环境信息权利与公众参与环境决策权利的实施。

对于《奥胡斯公约》的意义,前联合国秘书长科菲 安南曾指出,"尽管《奥胡斯公约》在范围上只是区域性的,但其却具有全球性意义",他认为,《奥胡斯公约》是在环境民主方面最具雄心的开创性实践,它具有"被作为加强公民环境权的全球性框架的潜力"。2 在欧洲《奥胡斯公约》所确认的这三项环境权利都已经通过欧洲人权法院的司法解释而逐渐融入到欧洲的国际人权法体系中,从而使得《奥胡斯公约》确认的这些环境权利真正成为欧洲区域性人权体制的一部分。

由于《奥胡斯公约》所代表的先进环境权保障理念具有全球性的意义,欧洲一直热切地希望其能够在其他大洲得到推广。在本次亚欧人权会议期间,会议主办方特别将在亚洲制定类似《奥胡斯公约》这样的区域性国际组织作为讨论的主题之一。不过,这种在欧洲区域一体化进程取得实质性进展的地区可以行之有效的方案,对于政治、经济和文化都极为多样化的亚洲而言却几乎没有实现的可能性。目前亚洲并不存在覆盖亚洲所有区域的强有力统一政治组织,不仅亚洲区域性国际人权公约不见踪影,就是连亚洲人权宣言都不存在。当然,在某些亚洲次区域制定类似《奥胡斯公约》的区域性国际公约的可能性还是存在的,最有希望的就是东盟和南亚国家联盟。不过即使是这些亚洲次区域一体化进程取得明显进步的地区,要制定类似公约也绝非易事,毕竟,作为发展中国家云集的区域,对环境的认识不可能一下就提高到欧洲这样的程度,并且这两大亚洲次区域不同国家之间的差异之大也绝非欧洲国家所能想象的。对于亚洲国家来说,最现实的方案还是鼓励各国在自身的环保法律中主动吸取《奥胡斯公约》中体现的先进环保权利理念,从而实现对各国环境的有效法律保护。

三、《奥胡斯公约》与环境公益诉讼

《奥胡斯公约》的一个重要特色就是强调公民在环境保护中的作用,强调公民对政府环境信息的分享以及对环境决策过程的参与。不仅如此,《奥胡斯公约》还特别强调对这种公民知情权和参与权的司法保障,这就为环境公益诉讼的开展铺平了法律道路。

《奥胡斯公约》对于信息公开环境公益诉讼与公众参与环境决策公益诉讼进行了一定的区别对待。对环境信息公开公益诉讼可以说全面放弃了传统的原告起诉资格。第4条特别规定,对于申请政府环境信息的公众而言,其"无须声明涉及何种利益";第9条规定,对于这种信息申请的请求"被忽视部分或全部被不当驳回未得到充分答复或未得到该条所规定的处理",缔约国有义务在国家立法的框架内确保任何申请人"都能够得到法庭或依法设立的另一个独立公正的机构的复审"。这就意味着任何人都可以申请政府环境信息,对于这种申请结果,任何人都可以向法庭提起诉讼或者依法设立的其他独立机构提出行政复议。

对于公众参与政府环境决策的权利,公约对于"公众"与"所涉公众"进行了区分,后者是指"正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众",而前者则泛指所有的公众。不过,公约也特别声明,"倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益",因此环境非政府组织仍然应被视为"所涉公众"。公约第6条除了确认"公众"的参与权外,也在某些地方确认了"所涉公众"的参与权。对于"所涉公众"的参与权,第9条要求缔约国应在国家立法的框架内确保其"能够求助于法庭和/或依法设立的另一个独立公正的机构的复审程序以便就第六条规定范围内的任何决定、作为或不作为在实质和程序上的合法性提出质疑";与此同时,第9条也确认,"每个缔约方应确保只要符合国家法律可能规定的标准","公众即可诉诸行政程序或司法程序以便就违反与环境有关的国家法律规定的个人和公共当局的作为和不作为提出质疑"。这些规定就意味着,《奥胡斯公约》要求缔约国对于非政府环保组织对于参与权的公益诉讼权利给予强制性保障,而对于一般公众参与权的环境公益诉讼权利,则要求缔约国酌情予以保障。

《奥胡斯公约》有关环境公益诉讼的规定在全球范围之内都是属于比较先进的法律理念,在欧洲对于公益诉讼向来比较保守的氛围下,这种规定更是显得异乎寻常。欧洲国家传统上法律只会给予有限的公益组织(如消费者保护组织)提出公益诉讼起诉资格,而《奥胡斯公约》不仅在公众参与环境决策方面拓展了这一传统,而且在环境政府信息公开领域更是为全方位的公益诉讼铺平了道路。

与《奥胡斯公约》的规定相比,中国有关环境信息公开的法律规定也不算太差。我国《政府信息公开条例》已规定,"公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息"。这个规定虽然没有完全达到无需任何理由就可以申请政府信息公开的高标准,但由于法律规定的理由已经很宽泛,因此这个规定在实践中一般并不会构成政府信息申请的障碍。该条例第33条有关"公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼"的规定虽然以"侵犯其合法权益"为限,但2010年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》却确认,"向行政机关申请获取政府信息,行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的";或者"认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的"案件,法院就应该受理,因此这实际上为政府信息(包括环境信息)公开的公益诉讼打开了大门。

不过,在对环境政府决策的公众参与权保障方面,尤其在司法保障方面,中国的法律与《奥胡斯公约》还存在较大的差距。2002年《环境影响评价法》只是简单地规定"国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价",既没有对公众参与提出强制性要求,也没有对这种参与规定保障性措施。2006年国家环保局通过的《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然对于公众参与环境影响评价的形式和程序作了具体规定,但对这种参与的司法保障却仍无从谈起。由此可见,在公众参与权的环境公益诉讼问题上,中国的法律还是大门紧闭。我们期待正在修订的《环境保护法》能够在这个方面有所作为。

注释:

1John Knox, Report of the Independent Expert on the issue of human rights obligations relating to the

enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment, A/HRC/22/43.

2UNECE 'Environmental rights not a luxury - Aarhus Convention enters into force'

http://www.unece.org/press/pr2001/01env15e.html.

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