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类似劳教的制度也有待改革
中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确宣布废止劳动教养制度,标志着我国又将搬走一块巨大的人治自留地,是革命法制向建设法制转型的又一重要步骤,对树立我国的法治国家形象有着极为重要的意义。

但必须注意的是,我们现在所说的废止劳动教养制度,针对的其实是小劳教,也就是1957年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1979年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的补充规定》以及1982年国务院转发、公安部发布的《劳动教养试行办法》所确定下来的劳动教养制度,其对象主要是指那些“大错不犯、小错不断、气死公安、难倒法院”的屡教不改的轻微违法犯罪人员。由于劳动教养在实践中早已远离教养的初衷、沦为“二劳改”,且剥夺人身自由的时间长达1-3年,必要时还可延长一年,致使其处罚力度明显超出轻微违法犯罪行为所应得的处罚,违背了比例性原则;加上公安既做运动员又做裁判员,容易导致对不该劳教者也处以劳教,对人权保障极为不利,无法满足法治的正当程序要求,因此对于这样一种制度必须予以废除。至于劳教制度废除后,如果确实造成了某些制度漏洞,则可以通过完善社区矫正、治安管理处罚和刑法的相关制度来加以弥补。这些问题现在应当都已研究出比较成熟的方案,在12月份的全国人大常委会上可见分晓。

在小劳教之外,我们还有一个大劳教,也就是其他众多的剥夺人身自由的行政拘禁制度和相关制度。例如,针对卖淫嫖娼人员的收容教育制度。根据1993年国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,对卖淫、嫖娼人员由县级公安机关决定实行收容教育,期限为六个月至二年。由于该制度也存在公安机关既做运动员又做裁判员等弊端,加上立法层级低,暴露出来的问题也不少,被指“比劳教更随意”。卖淫嫖娼在我国并不是刑法上的犯罪,而只是治安违法行为,但现在的剥夺人身自由期限过长,甚至比刑法上的某些犯罪处罚还严厉,而且就如劳动教养最后蜕变为强制劳动,收容教育在实践中也成了变相的强制劳动。

又如,针对未达到刑事责任年龄者的收容教养制度。根据1982年公安部下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》,公安机关可对被处收容教养的少年剥夺长达1-3年的人身自由。这个立法层级更低,公安机关同样是既做运动员又做裁判员。广受社会关注的李某某强奸案发后,许多人质疑李某某之前被处收容教养的效果,引起大家对这个制度现行设计的反思,如有人提出应先评估家庭的教养能力,只有在家庭不能或不愿教养时才送专门的收容教养场所,而这种场所必须在软硬件方面都适合对少年的教养和矫正,而不是一关了之,甚至造成交叉感染。与此相关的一个制度是工读学校,目前工读学校在各地的发展也很不平衡、很不规范,需要作出跟踪研究。

再如,针对吸毒成瘾者的强制戒毒制度。目前,作出强制隔离戒毒决定、(提前)解除强制隔离戒毒和延长戒毒期限等,均由公安机关单方面作出,由于缺乏监督和制约,导致实践中强制隔离戒毒决定及其变更的随意性较大。据统计,2012年全国劳教场所关押的小劳教人员已经大幅度降至5万多人,而关押的强制隔离戒毒这一类大劳教人员就有20多万,所以实际中劳教场所关押的人员其实已经绝大部分是强制隔离戒毒这一类大劳教人员,对他们的合法权益给予足够重视是下一步所无法回避的一个议题。

还有针对精神病人的强制医疗制度。这方面去年修订的刑事诉讼法将依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序司法化,即将强制医疗的决定权从公安转移到法院,无疑是一个进步,但目前该制度的实施尚处摸索阶段,许多工作仍有待推进和规范化,如强制医疗机构应当多长时间对被强制医疗的人进行诊断评估,以防不需要继续强制医疗的人长期被限制在强制医疗机构。这方面还有一个更大的问题需要引起重视,那就是去年通过的《精神卫生法》对于严重精神障碍患者的强制住院治疗,仍然没有实现决定权的司法化,被精神病的风险在这里还是存在的。

小劳教废除后,我国治安管理处罚法中的治安拘留也将成为一个问题。过去在劳教1-3年剥夺人身自由的遮蔽下,15天或合并执行的20天治安拘留似乎并不是一个突出的问题,但劳动教养制度废除后,治安拘留的合法性拷问就会浮出水面,因为公安机关自行决定剥夺一个人15天甚至20天的人身自由,从人权保障的角度审视,仍然有足够的理由担心这样一种不受制约的权力容易被滥用。

此外,还有公安机关过长的刑事拘留权、留置权,甚至“双规”、“双指”,等等。如此众多的涉及剥夺人身自由的处罚和措施,都是后劳教时代我们应当加以关注并逐步解决的问题。这些大劳教与小劳教一样,根源在于强调秩序而忽略自由,强调安全而忽略人权,强调效率而忽略制约。因此它们的改革方向与小劳教也应当是一致的,那就是凡剥夺人身自由的措施,都要按照我国《立法法》的要求,由全国人大或全国人大常委会以立法的方式来做出规定,低于这个层级的行政法规甚至部门规章无权规定这些内容;而且,正如我们不能把劳动教养升格为全国人大或全国人大常委会的立法就解决了其合法性一样,我们必须按照我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》的要求和我国宪法关于国家尊重和保障人权的精神,将剥夺人身自由的决定权赋予一个不偏不倚的中立的法庭来行使。从新的刑事诉讼法对强制医疗程序的司法化可以看出,我国对各种大劳教措施的司法化改造是未来法治发展的必然趋势。

(原载《南方周末》2013年11月21日)

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